淺談當前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中存在的問題及建議

萊蕪市國土資源局市區(qū)分局

隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求呈現(xiàn)出同步增長的趨勢，用地供需矛盾日益突出。落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，既是合理配置土地資源，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求，也是在一定程度上緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。但增減掛鉤政策的實施在緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的同時，也存在一些不足和問題，需引起我們的重視。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施中存在的問題

作為一項解決城市發(fā)展用地供需矛盾的措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目從開始試點就受到各地的普遍歡迎。但由于對項目實施缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實施細則，導致項目實施中存在一些問題。

（一）項目實施缺乏科學規(guī)劃布局。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報工作強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學規(guī)劃為引導，推動農(nóng)村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方政府為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標緊缺的壓力，在項目選址上只顧眼前，不顧長遠，導致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，使用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯位失衡的危險，難以實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標。

（二）項目實施資金籌措困難。增減掛鉤項目實施的資金來源主要靠財政投入和整合項目資金，社會資金投入數(shù)量不大。各部門支農(nóng)惠農(nóng)的項目和資金都由各部門管理使用，造成整體項目實施中資金得不到有效整合，效益不能充分發(fā)揮。加之土地整治的資金投入不足，對拆遷補償?shù)臉藴拭黠@過低，預算資金安排較少，不能滿足拆遷補償?shù)膶嶋H需要，給拆遷改造工作帶來較大難度。

（三）拆舊區(qū)的選擇和拆遷工作難度大。增減掛鉤項目的實施必須遵循“先拆后建、先補后占”的原則，因此拆舊區(qū)的選擇和拆遷是工作能否順利推進和成功的關(guān)鍵。當前拆舊區(qū)主要集中在農(nóng)村居民點用地，這種項目區(qū)往往比較零散，單體面積較小，實施和管理的難度都比較大。另外，拆舊區(qū)群眾利益得不到充分保障，群眾支持的積極性不高。目前對拆遷掛鉤的補償標準過低，挫傷了農(nóng)民參與實施增減掛鉤項目的積極性。如萊蕪市掛鉤每節(jié)余1畝指標補助15萬元，與省規(guī)定的最低補償標準相同，拆遷戶按成本價購買100平方的安置房，需繳納5萬元左右，許多村民負擔不起，影響拆遷。

（四）重申報輕驗收，新增耕地質(zhì)量難以保證。增減掛鉤項目要嚴格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗收評估等環(huán)節(jié)實施，完工后要進行嚴格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗收。但部分地方在實施中重前期申報輕中后期評估驗收，雖然實現(xiàn)了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質(zhì)量難以達到被占用耕地的質(zhì)量。有些地方只注重“占”，不注重“補”，熱心于新區(qū)建設(shè)工作，而拆舊區(qū)復墾工作滯后，導致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補充或新增耕地卻得不到落實。這些問題的存在，與耕地占補平衡戰(zhàn)略目標相違背。

二、科學實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的對策建議

（一）堅持科學統(tǒng)籌規(guī)劃。政府應根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平等因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和建新區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局中進行科學定位，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。

（二）完善資金保障體系。資金是否到位，是項目能否順利實施的關(guān)鍵。資金籌措可以采取政府財政投入、實施單位自籌和村級投工投勞相結(jié)合的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任。凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當?shù)氐膾煦^復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業(yè)化運作，鼓勵企業(yè)或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。

（三）創(chuàng)新收益分配機制和補償方式。農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷補償能否到位，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定切實可行的補償標準和利益分配機制，充分尊重農(nóng)民意愿，切實維護被拆遷戶的利益；要有針對性地進行新增耕地的再利用，以便切實尊重農(nóng)民的主體地位，不斷提高農(nóng)民參與實施增減掛鉤項目的積極性。

（四）建立招投標機制，保證新增耕地質(zhì)量。在項目實施過程中，要嚴格依據(jù)條件實行項目區(qū)招投標管理。嚴格控制周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，不得違反規(guī)劃擴大試點范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證復墾后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評估檢查。對于耕地質(zhì)量評估不達標的拆舊區(qū)，必須責令整改達標后方可啟用掛鉤周轉(zhuǎn)指標。