那些“終點(diǎn)又回到起點(diǎn)”的改革

波斯詩人薩迪曾在沙漠中親眼看見，“匆忙的旅人落在從容者的后邊；疾馳的駿馬落在后頭，緩步的駱駝卻繼續(xù)向前?！?/p>

多少改革，都如匆匆旅人、疾馳駿馬般急迫喧囂，卻又總是后繼乏力，直至最終化為一現(xiàn)曇花、一瞥驚鴻，讓今人只得在記憶中慨嘆留念。失敗的改革各有各的原因，有的因?yàn)椤跋赂纳喜桓摹北黄日{(diào)整方向或恢復(fù)原狀，有的則是因?yàn)槿俗哒⒍萑胪蜃呋仡^路。

改革原動力不足

——“被動改革”的河北青縣

中央編譯局副局長、知名政治學(xué)者俞可平是“中國地方政府創(chuàng)新獎”創(chuàng)始人。說起改革的原因，他認(rèn)為，改革創(chuàng)新多由壓力推動，可能是當(dāng)?shù)厝罕姷闹苯右?，也可是上級政府的統(tǒng)一部署，甚至是周圍的政治環(huán)境。但是，這些來自壓力的改革和創(chuàng)新往往不可持續(xù)，一旦壓力減弱，如果沒有其他新的動力，改革創(chuàng)新就會停頓下來。

河北青縣有個500多口人的時(shí)樓村，因家族關(guān)系遠(yuǎn)近，村里分成南北兩院，南院人多，選票多，村干部多，很多南院村民受惠去村辦唯一企業(yè)水箱廠上班。北院則人少村官少，很難對村里的大事說上話。村里二次承包分地不均，成了“南北戰(zhàn)爭”的導(dǎo)火索。村民連年上訪，甚至要求分村，村組織幾近癱瘓，縣鄉(xiāng)兩級多次派遣工作組進(jìn)駐，但均未見明顯成效。而后工作組想出辦法，以每10戶為單位，選1個村民代表，有事南北合議。此舉為兩派之間提供了協(xié)商的平臺，最終由代表投票決定，少數(shù)服從多數(shù)，于是雙方都能接受。在此基礎(chǔ)上，時(shí)任青縣縣委書記的趙超英于2002年末提出“青縣模式”，并在全縣推廣。

然而，隨著村辦企業(yè)改制，水箱廠如今已因效益問題“黃了”。村內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源分配的焦點(diǎn)問題已不存在，分地問題也告一段落。到了“和平時(shí)期”，村內(nèi)事務(wù)本就不多，村代會面臨無事可議的尷尬，村民重新陷入“政治冷漠”。

“青縣模式”的誕生，無疑與當(dāng)?shù)氐募怃J矛盾和危機(jī)密切相關(guān)。有學(xué)者指出，面對嚴(yán)重的危機(jī)，地方干部的思想比較容易統(tǒng)一，需要解決的主要矛盾也十分突出。由于沒有退路，制度創(chuàng)新對既得利益調(diào)整的阻力會大大降低，腐敗和官僚主義的活動空間被大大壓縮，實(shí)事求是、讓人民當(dāng)家作主等一系列正確思想路線得到了較好地貫徹執(zhí)行。

然而，危機(jī)度過，問題緩和，一切就將歸為平靜。

信息不透明導(dǎo)致信任危機(jī)——官民眼中不一樣的步云直選

沒有壓力，改革容易泄氣，而“氣”太足的改革，同樣也會面臨失敗的厄運(yùn)。

四川省遂寧市步云鄉(xiāng)，曾因14年前的鄉(xiāng)長直選名噪一時(shí)。

之前的鄉(xiāng)干部接二連三地出問題，讓時(shí)任該市市中區(qū)區(qū)委書記的張錦明選擇了另一條路：鄉(xiāng)長直選——從選舉辦法、巡回演說，甚至到就職典禮上的宣誓，都打破傳統(tǒng)模式。

譚曉秋正是“中國首任民選鄉(xiāng)長”，這個名號曾令他備感榮耀。在他看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直選完全可行，“選民對政治熱情，也很公道”。曾有94歲的蔡王氏讓孫子背著冒雨投票，也有競爭對手在演說時(shí)被問及如何帶領(lǐng)大家致富開“黃腔”而被哄下臺。譚曉秋稱自己是民選的，覺得隨時(shí)都有眼睛在盯著他看。他不抽煙，車也用得少，即使公務(wù)接待酒也都是自釀的。他說自己“把每一分錢都存著，用在選民頭上”。

這一切，似乎看上去很美。

然而，民眾眼里的直選卻和譚曉秋眼里的大相徑庭。百姓們認(rèn)為，譚曉秋的班子雖做了些事，但卻質(zhì)疑他與以往的干部沒有區(qū)別，也一樣在各種工程中撈取好處；而且還因大搞建設(shè)寅吃卯糧，最多時(shí)讓鄉(xiāng)里背負(fù)了近400萬元債務(wù)。

有群眾還發(fā)出了這樣的聲音：“我們曉得，誰來當(dāng)官都一樣，但是挑干部，叫群眾盲目選那都是‘稀’的，還是要由組織去考他們的真才實(shí)學(xué)，這才是‘干貨’。”

對此，著名公共事務(wù)研究員王書亞曾專門調(diào)研撰文，無論群眾所反映的問題是否確切發(fā)生，但顯而易見，由于鄉(xiāng)政府披露的信息不足，又缺乏公共輿論對其有效監(jiān)督，因此，幾乎沒人相信譚及其他干部一清二白。

除此之外，步云鄉(xiāng)的直選還面臨違法的困境——按法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表實(shí)行間接選舉。于是，步云鄉(xiāng)只好采取折中變通的辦法，首先讓全部老百姓直選候選人，法律對此沒有明確規(guī)定。產(chǎn)生候選人之后，再按法律程序依法選舉。

后來，隨著民眾不信任的加劇和直選總策劃人張錦明的調(diào)離，步云改革最終失敗，干部選拔回歸從前。

人走政息——曇花一現(xiàn)的阿勒泰財(cái)產(chǎn)申報(bào)

缺乏民眾信賴和支持的改革如同根基不牢的大廈，外表的宏大也最終難逃崩塌的命運(yùn)。而僅僅依靠主政者個體的政治理想與熱情的改革，同樣脆弱不堪。

2009年新年第一天，阿勒泰地區(qū)醞釀兩年之久官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正式實(shí)行，阿勒泰55名官員作為首批干部如約公示了他們的財(cái)產(chǎn)。這被譽(yù)為照進(jìn)現(xiàn)實(shí)的“第一縷陽光”。作為這一制度的主推者，相關(guān)文件的起草者，吳偉平被網(wǎng)友尊稱為“中國推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度第一人”。然而天妒英才，年僅51歲的吳偉平壯志未酬，便因病醫(yī)治無效于2009年8月去世。頗具隱喻意義的是，和他所力主推行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度先遭熱捧后歸于平寂一樣，他的英年早逝與生前的成就形成了鮮明的對比，直到一年之后，公眾才得知他離世的消息。

同吳偉平一同逝去的，還有他費(fèi)盡心力推行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。自他去世后，紀(jì)委書記的職務(wù)空缺近一年。2014年5月23日，小編登陸阿勒泰廉政網(wǎng)的主頁，發(fā)現(xiàn)吳偉平時(shí)期設(shè)立的“財(cái)產(chǎn)申報(bào)表下載”和“縣（處）級干部首次財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示欄”兩個專欄已經(jīng)不復(fù)存在。吳偉平曾經(jīng)的豪言“不會流產(chǎn)”的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，如今在阿勒泰地委書記張漢東的眼里，變成了語義曖昧的“有些條件還不匹配，法制環(huán)境也需改善”。

改革并非一朝一夕之功，也非立竿見影之舉，它需要個體的前赴后繼，一個地方改革是否延續(xù)，很大程度上取決繼任者的心理。然而在許多繼任者眼里，沿襲別人的創(chuàng)新舉措暗喻著自己的碌碌無為。于是，許多改革由于人事變遷，變成了一場人走政息的悲劇，這也導(dǎo)致了民眾對于官員去留的敏感。

2013年，山西大同市市長耿彥波調(diào)離，引發(fā)了萬人簽名挽留，究其原因，有民眾對于這位好市長的不舍，但更重要的，則是民眾對人事更迭引發(fā)的政策變化的擔(dān)憂。在耿彥波擔(dān)任大同市市長期間，進(jìn)行了大規(guī)模的古城和文物景點(diǎn)修復(fù)。按官方公布的數(shù)據(jù)，到2012年，大同共征收房屋約26000戶。如此大規(guī)模的拆遷，需要強(qiáng)大的政府信用，讓市民相信政府有能力完成拆遷回遷的循環(huán)。鑒于大同衰敗的過往，單靠政府信用無法給拆遷戶一個確定的愿景，但耿彥波的個人信用在很大程度上彌補(bǔ)了政府信用的不足和拆遷的負(fù)面影響。而隨著他的離開，留下的信任空缺迅速被憂慮填滿。請耿市長留下，成了拆遷戶最真切的心聲。

最終這一事件以繼任者李俊明承諾政策延續(xù)而結(jié)束。

下改上不改——回頭的宿遷

缺乏強(qiáng)而有力的領(lǐng)導(dǎo)者和持之以恒的繼任者，改革難以為繼。而沒有制度的保障，改革也會裹足不前。

2000年，由于政府財(cái)務(wù)無力支持龐大的醫(yī)療費(fèi)用，宿遷以賣公立醫(yī)院開始衛(wèi)生改革。宿遷醫(yī)改的總體思路是，凡是老百姓需要、社會資本愿意干的、有積極性有能力干的，盡量讓社會資本干，實(shí)現(xiàn)辦醫(yī)投入主體多元化。經(jīng)過一系列的動作，2003年，在該市最大的公立醫(yī)院宿遷市人民醫(yī)院成為民營醫(yī)院后，宿遷成為全國僅有的全是民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的地級市。

理想很豐滿，無奈現(xiàn)實(shí)很骨感，隨著改革的深入，一系列的問題開始出現(xiàn)。其中最重要的就是缺乏政策的支持和制度的保障。

宿遷醫(yī)改本是為了解決財(cái)政問題，而其失敗的原因之一，也是因?yàn)樨?cái)力不足。2009年宿遷曾向江蘇省爭取對市內(nèi)民營精神病醫(yī)院進(jìn)行專項(xiàng)投入，得到的反饋卻是“只投入公辦醫(yī)院”。就在同一年，國務(wù)院通過了未來三年醫(yī)改方案，共投入8500億元，但各類民營醫(yī)院也不在投入范圍內(nèi)。另外，新醫(yī)改還要求每個縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要有一所公立醫(yī)院。面對國家的政策，宿遷的醫(yī)改成了不折不扣的“非主流”。

除了“非主流”的尷尬，宿遷醫(yī)改的另外一個問題則是，頂層設(shè)計(jì)并沒有跟上改革的腳步，導(dǎo)致民營醫(yī)院亂象叢生：由于審批手續(xù)簡單，只要有錢，任何人都可以申辦醫(yī)院，政府更看重資產(chǎn)，而不是資質(zhì)；由于監(jiān)管不足，出現(xiàn)了藥品以次充好、使用不正規(guī)的藥品甚至三無藥品等問題，醫(yī)生拿紅包收回扣也成了民營醫(yī)院的常態(tài)。

在雙重難題的包夾下，宿遷的醫(yī)改不得不走上了回頭路。2011年，宿遷開始著手建設(shè)一所公立的三甲醫(yī)院，最終醫(yī)院定名為宿遷市第一人民醫(yī)院，目前已經(jīng)基本建設(shè)完畢，計(jì)劃今年內(nèi)正式運(yùn)營。在宿遷市第一人民醫(yī)院開建的同時(shí)，下轄各區(qū)縣也都在開建公立醫(yī)院。

從宿遷的回頭我們得以管窺許多地方改革的無奈。長期以來，中央對于改革試點(diǎn)的態(tài)度是居中不偏，既不鼓勵，亦不反對。不反對，即表示可在一定范圍和影響力內(nèi)進(jìn)行嘗試，這樣有助于基層政權(quán)因地制宜地靈活處理現(xiàn)實(shí)問題；不鼓勵，則意為不統(tǒng)一發(fā)號施令，不要求在全國推行。

然而，就國內(nèi)成熟的政治運(yùn)行模式觀之，基層工作大多要由上層號召發(fā)起，沒有中央號令，即使很多水到渠成的改革，在地方也難以大范圍地邁開步子，沒有了大環(huán)境的依靠，地方試點(diǎn)成了孤舟，孤立無援。

來自既得利益者的阻力——不了了之的老河口公車改革

那些因“下改上不改”而夭折的改革，大多是某個地方的局部試點(diǎn)。但即便是全國各地、上下級都表示要推進(jìn)的改革，也未必能長久。這其中，“被動了奶酪”的人成了最大阻力。

“公車改革”近年來呼聲不斷，似乎上下形成一致共識。湖北老河口市就在2001年進(jìn)行了公車改革，除市委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)以及公檢法機(jī)關(guān)仍保留公車，其他公車全部取消，被認(rèn)為改革“一步到位”。

老河口車改是當(dāng)?shù)亍奥殑?wù)消費(fèi)貨幣化改革”中的一項(xiàng)，除公車，通訊費(fèi)也實(shí)行定額發(fā)放，招待費(fèi)采取記賬式管理。但改革觸動了官員利益，在當(dāng)?shù)刈枇艽螅晃魂P(guān)注當(dāng)?shù)馗母锏娜耸拷榻B，各委辦局副職比較支持，但“一把手”激烈反對，因?yàn)樗麄儭袄媸軗p”最多。

除利益受損，反對理由還包括“沒有面子”——到省市參加公務(wù)活動，其他縣市官員都有專車，老河口干部只能坐車或搭便車參加，覺得失落。另一個對當(dāng)?shù)馗刹啃纬纱碳さ氖?，市直部門都改了，但一些垂直管理的部門如銀行、電力、稅務(wù)等部門沒改，繼續(xù)享用公車。

官員反對改革的后果是，2003年底，老河口第九次黨代會召開時(shí)，紀(jì)委常委、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革辦公室主任陳玉啟落選紀(jì)委常委。這在當(dāng)時(shí)是當(dāng)?shù)剌^大的“政治事件”，5名市領(lǐng)導(dǎo)先后找陳玉啟談話安慰，表示另行任用，但他以“年齡快到”了，加上生病為由，退休了。

陳玉啟“出師未捷身先退”，加上市紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)相繼調(diào)整，老河口的職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革不了了之。

老河口之后，遼寧遼陽市弓長嶺區(qū)在2008年4月啟動了公務(wù)用車貨幣化改革，無論官職大小一律告別公車，改發(fā)車補(bǔ)。根據(jù)職務(wù)高低，區(qū)委書記和區(qū)長每年的車補(bǔ)是8萬元，最低的公務(wù)員每年5000元。

由于弓長嶺將區(qū)委書記的公車都取消了，所以改革起來官員不敢再有阻力。但沒料到的是，這回又遭到了民意的激烈反對。

2009年7月，弓長嶺的改革被媒體報(bào)道后，輿論的口誅筆伐隨之而來，指責(zé)改革是變相增加公務(wù)員收入。當(dāng)?shù)毓俜匠雒娼忉?，聲稱公車改革前書記和區(qū)長每人每年的公車費(fèi)用是十四五萬元，改革后成本節(jié)約了一半，但立即有人指出以前的存在就不合理，不能將不合理的過去作為制定政策依據(jù)。最終改革停滯。

脫離實(shí)際——揠苗助長的鄭州戶籍改革

新世紀(jì)以來，地方上不斷出現(xiàn)戶籍改革試點(diǎn)的星星之火。

河南鄭州早在2001年就放開了落戶限制。2003年，鄭州進(jìn)一步放開戶籍，取消之前的農(nóng)業(yè)戶口、贊助戶口、小城鎮(zhèn)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)稱“鄭州居民戶口”，落戶政策寬泛到“凡與我市企事業(yè)單位簽訂勞動合同，并交納社會統(tǒng)籌金的人員，可辦理遷鄭戶口”。

鄭州此舉意在邁向大城市夢想。2001年鄭州市區(qū)不過180萬人口，中心城市作用不明顯。河南希望將鄭州建成市區(qū)人口500萬、在全國特大城市中占有一席之地的中心城市，當(dāng)時(shí)規(guī)劃到2020年鄭州市區(qū)人口達(dá)到500萬，平均每年要增加15萬人口。

在此背景下，鄭州降低落戶門檻，聚集城市人氣。沒想到2003年全面放開后不到8個月，新增人口就超過了38萬，教育、交通等公共資源壓力明顯，不得已在2004年叫停了戶籍新政，2006年又恢復(fù)了暫住證制度。此后鄭州人口增長速度放慢，戶籍改革不了了之。

河南的另一項(xiàng)改革，也存在著相同的問題。

2011年，河南實(shí)行警改，將交警和巡警合并，劃歸各派出所的交巡警大隊(duì)管理，實(shí)現(xiàn)“一警多能”，從而達(dá)到整合資源、精簡機(jī)構(gòu)的目的。但是，這項(xiàng)改革大步向前的時(shí)候，卻忽略了警員本身素質(zhì)的制約。

“一個路段出現(xiàn)擁堵，過去交警支隊(duì)可以指揮附近路段分流，如今一條路可能歸幾個派出所管，協(xié)調(diào)指揮難了。”新鄉(xiāng)市公安局黨組成員、警令部主任王宗仁說。

商丘市東高派出所政委臧文斌也認(rèn)為“一警多能”有問題。“讓治安警學(xué)指揮交通的手勢，可以實(shí)現(xiàn)。但刑事技術(shù)等技術(shù)含量高的警種，就沒那么容易。如提取指紋，一個專業(yè)民警上去一刷可提取證據(jù)，換個人一刷可能把證據(jù)毀了?！?/p>

湖北一名縣公安局紀(jì)委書記認(rèn)為，一警多能對警察素質(zhì)要求高，現(xiàn)實(shí)中很多警察素質(zhì)不過關(guān)，比如一些交警就是半路出家，讓其承擔(dān)額外工作，超出了其能力范圍。

以上的兩個案例中，兩項(xiàng)改革雖然有著美好的出發(fā)點(diǎn)，卻因?yàn)槊撾x實(shí)際導(dǎo)致“步子太大扯著蛋”的尷尬。