治理的基本方式是法治

2014年2月17日，省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班，在中央黨校開班。在開班式上，習(xí)近平指出，黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

自十八屆三中全會首次提出“國家治理體系”概念以來，習(xí)近平多次在公開講話中提到“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這個概念，在他主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議，及出訪俄羅斯前接受俄羅斯電視臺專訪等多個場合，均有提及。

關(guān)于“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的重大意義、主要內(nèi)容和治理方式，《財經(jīng)國家周刊》記者專訪了最高人民法院副院長江必新。

從統(tǒng)治、管理到治理

《財經(jīng)國家周刊》：如何解讀“國家治理體系”和“國家治理能力”的涵義和關(guān)系？

江必新：這里說的國家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。

國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成，有了科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。解決中國各種問題，實現(xiàn)各項既定目標(biāo)，關(guān)鍵要靠國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求我們及時更新治理理念、深入改革治理體制、豐富完善治理體系、努力提高治理能力。

《財經(jīng)國家周刊》：十八屆三中全會以來，國家治理、政府治理、社會治理的概念廣受關(guān)注，多年來，從統(tǒng)治、管理到治理的詞語變化，能管窺怎樣的執(zhí)政理念變化？

江必新：從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動的，是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動，再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化，再到最終的主體性變化的國家實驗；是一個改革、發(fā)展、穩(wěn)定，從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限制此消彼長的零和博弈，再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試。

管理與治理雖非截然對立，但至少有如下區(qū)別：一是主體不同。管理的主體只是政府，而治理的主體還包括社會組織乃至個人。十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上已經(jīng)體現(xiàn)了多元共治的理念。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。

二是權(quán)源不同。政府的管理權(quán)來自權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。盡管權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)從根本上說是人民授權(quán)，但人民授權(quán)畢竟是間接的。而治理權(quán)當(dāng)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。

三是運作不同。管理的運作模式是單向的、強(qiáng)制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。

從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性變化，意味著我們不僅于思想觀念上不再走人治的老路，而且于政治生態(tài)上鏟除了人治隱形存在的可能，使法治不僅僅停留在口頭上。

穩(wěn)定不是治理的唯一價值

《財經(jīng)國家周刊》：目前國家治理面臨的主要內(nèi)容是什么？要把握哪些國家治理的戰(zhàn)略要點？

江必新：當(dāng)前我國國家治理的內(nèi)容：一是維護(hù)社會和市場秩序；二是防范、處理天災(zāi)人禍等社會風(fēng)險；三是調(diào)和、處置社會糾紛和沖突；四是服務(wù)和管理流動務(wù)工人員、農(nóng)村留守老婦幼等特殊人群；五是引導(dǎo)和監(jiān)管基于互聯(lián)網(wǎng)的“虛擬社區(qū)”以及類似場域。

這些工作紛繁復(fù)雜、千頭萬緒，如果就事論事、頭痛醫(yī)頭，只會是事倍功半，所以必須分析實現(xiàn)有效治理的戰(zhàn)略路徑，找到國家治理的制高點、切入點、突破點、著力點。

治理的制高點是倫理塑造。治理工作直接作用于人的行為，但行為是思想影響的，所以，引導(dǎo)思想觀念、構(gòu)建先進(jìn)文化、塑造社會倫理，是更為根本的治理戰(zhàn)略。從這個意義上講，大力倡導(dǎo)以富強(qiáng)民主文明和諧，自由平等公正法治，愛國敬業(yè)誠信友善為基本內(nèi)容的社會主義核心價值觀，不僅是文化建設(shè)的重要內(nèi)容，更是治理的制高點。

治理的切入點是源頭治理。當(dāng)前因土地征用、房屋拆遷、歷史遺留等問題引發(fā)的社會矛盾多樣多發(fā)，除各方面客觀原因外，一個重要原因是一些干部在處理政府與群眾利益關(guān)系上，沒有樹立把改革成果更多惠及百姓的理念。實踐證明，只有讓廣大群眾從黨和政府的方針政策中獲得實惠，才能從源頭上減少社會矛盾?，F(xiàn)階段不可能消滅貧富差距，但必須下大力氣解決因違法違規(guī)而產(chǎn)生的貧富差距，這就要求反對特權(quán)，推動權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的實現(xiàn)。而對于因身體缺陷、智識水平等合理差別因素造成的低收入困難群體，則應(yīng)切實解決好其社會保障問題。

治理的突破點是群防群治。國家治理，重點在基層，關(guān)鍵靠群眾。要善于依靠基層組織和廣大群眾，提高預(yù)防化解社會矛盾的能力和水平。要通過群眾自治，讓群眾自己組織起來解決自己的問題。

治理的著力點是法治方式。各級領(lǐng)導(dǎo)和公職人員須牢固確立憲法至上、法律權(quán)威的意識，不斷提高依法找法、用法靠法的能力，切實把發(fā)展這個第一要務(wù)、穩(wěn)定這個第一責(zé)任和依法辦事這個第一要求有機(jī)統(tǒng)一起來，絕不能因“維穩(wěn)”而突破法律的底線，絕不能因害怕上訪而遷就個人的非法要求，絕不能因個別正義而犧牲規(guī)則之治的普遍正義。

《財經(jīng)國家周刊》：多年來，維穩(wěn)一直是各級黨委政府重要的任務(wù)之一。那么，在現(xiàn)代化的國家治理體系和治理能力的構(gòu)建過程中，還將有哪些新內(nèi)容成為政府治理的價值目標(biāo)？

江必新：秩序穩(wěn)定作為治理的價值目標(biāo)，是毋庸置疑的，但它只是初級價值，更非唯一價值。

首先，治理應(yīng)有利于激發(fā)社會活力。實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展，是根本價值目標(biāo)。在當(dāng)前利益多元化、文化多樣化的條件下，國家治理既要確保公共利益和主流道德價值不受侵害，也要根據(jù)實際情況尊重差異、包容多樣、考慮個別，特別是要保障憲法確認(rèn)的個人自由，承認(rèn)合法合理的個性化追求，讓公民和社會組織充滿生機(jī)活力，使社會保持動態(tài)平衡穩(wěn)定狀態(tài)。

其次，治理應(yīng)有助于擴(kuò)大人民民主。全會突出強(qiáng)調(diào)了堅持人民主體地位和發(fā)展社會主義民主政治。人民民主是社會主義的生命，國家治理要以保證人民當(dāng)家做主為根本，更加注重健全民主制度、豐富民主形式。要推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主。要廣泛發(fā)動各類社會組織和公民參與政府的治理工作或者進(jìn)行自治。工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)、學(xué)聯(lián)、青聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、記協(xié)、殘聯(lián)、貿(mào)促會等人民團(tuán)體應(yīng)在引導(dǎo)相應(yīng)群體的行為、維護(hù)其權(quán)益、化解矛盾方面發(fā)揮更大作用；居委會、村委會應(yīng)在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中承擔(dān)更多責(zé)任；應(yīng)培育壯大社會中介機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其在維護(hù)社會信用體系、降低交易成本中的地位和作用。

此外，治理應(yīng)有助于實現(xiàn)社會正義。國家治理的重要任務(wù)之一就是努力營造公平的社會環(huán)境，促進(jìn)形成正義的社會制度。 在此問題上，政府的角色和責(zé)任至關(guān)重要。政府行為必須反對“四風(fēng)”、整肅腐敗、提升公信，以公平正義的治理行為創(chuàng)造公平正義的社會局面。

最后，治理還應(yīng)有益于增進(jìn)人民福祉。民生艱難是社會不穩(wěn)的關(guān)鍵因素之一，所以謀民生之利，解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，是深層次的國家治理，有事半功倍之效。政府負(fù)有改善民生的首要責(zé)任，特別是要把?；镜呢?zé)任履行到位，但同時也要擴(kuò)大向社會力量購買公共服務(wù)，通過政府職能轉(zhuǎn)變、拓展治理主體來提高民生事業(yè)的質(zhì)量和效率。

治理的基本方式必然是法治

《財經(jīng)國家周刊》：現(xiàn)代化的國家治理體系中，治理主體已經(jīng)不再只是政府，而是包括社會組織和個人在內(nèi)的多元主體，如何協(xié)調(diào)多元主體在國家治理中的作用？

江必新：目前對于治理主體的多元性已經(jīng)有了共識，但還存在以下三個重要的理論與實踐問題：第一，國家權(quán)力在治理主體體系中處于何種地位。有人認(rèn)為政府應(yīng)該是在社會組織和個人治理不能或無效時才跟進(jìn)，即政府治理應(yīng)居于補(bǔ)缺地位；也有人認(rèn)為政府治理應(yīng)居于主導(dǎo)地位。

我認(rèn)為，不宜簡單地講補(bǔ)缺地位或主導(dǎo)地位。十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這意味著在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，政府必須讓路。但社會治理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)有區(qū)別，不宜像定位政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)那樣，把政府治理社會定位于補(bǔ)缺。在維護(hù)秩序、化解風(fēng)險、處理危機(jī)等方面，政府必須努力掌握預(yù)防化解社會矛盾的主動權(quán)，而不是等社會力量和個人無法處理時才出面。檢驗治理水平的高低，不僅要看緊急情況下應(yīng)急處置能力，更要看常態(tài)下矛盾糾紛預(yù)防化解效果。實踐證明，要有效避免小事演化成大事，關(guān)鍵在于完善矛盾糾紛排查、預(yù)警、化解、處置機(jī)制。要把源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合起來。

與此同時，也要注意發(fā)揮基層干部和群防群治力量的優(yōu)勢。十八大以來，中央在闡述社會管理體制時，提的不是“政府主導(dǎo)”而是“政府負(fù)責(zé)”，這一表述啟發(fā)我們，不必糾纏“主導(dǎo)”的問題，而應(yīng)研究功能和責(zé)任問題。

《財經(jīng)國家周刊》：那么，多元主體共治如何實現(xiàn)合作？

江必新：合作治理并不是新東西，我國在1980年代就開始執(zhí)行“社會治安綜合治理”方針，所謂綜合治理，實質(zhì)就是合作治理。如今，綜合治理已從“社會治安”擴(kuò)展到“社會管理”。但在實踐中，合作治理還存在著協(xié)調(diào)性、匹配性以及運作成本等問題。因為不同的合作治理事項，會有不同的主體牽頭。如果是政府牽頭，可能比較容易協(xié)調(diào)，但某些社會組織的匹配性可能存在問題；如果是社會組織牽頭，政府如何配合、在多大程度上配合，是需要深入探討的。同時，合作治理也要考慮成本，既要動員多方力量，又要盡可能做到廉價，合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制和財務(wù)監(jiān)督機(jī)制都需進(jìn)一步健全。

《財經(jīng)國家周刊》：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將采取哪些治理方式？

江必新：國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治，而不是簡單命令式、完全行政化的管理。

但關(guān)鍵還是要創(chuàng)新?？梢苑e極嘗試的治理新方法有：第一，非對抗性和“軟法”。具體要求是：變整治為疏導(dǎo)，變剛性為柔性。以治理城市占道經(jīng)營為例，目前已有一些地方采用規(guī)范設(shè)立“便民經(jīng)營服務(wù)點”的方法，兼顧了市民生活便利、經(jīng)營者正當(dāng)權(quán)益與市容整潔，達(dá)到了多贏的效果。在軟法方面，應(yīng)更加注重發(fā)揮激勵性法律規(guī)范和鄉(xiāng)規(guī)民約等社會自治規(guī)則的作用。

第二，契約化和合作規(guī)制。具體要求是：變命令為協(xié)商，變指揮為指導(dǎo)。例如山東省各級公安機(jī)關(guān)在平安山東建設(shè)中，探索出政法部門與保險公司共同建立社區(qū)治安防范與人身、財產(chǎn)損害補(bǔ)償相結(jié)合的“契約式治安保險聯(lián)防”治理新機(jī)制，取得了良好成效。

第三，提供服務(wù)或社會福利。具體要求是：變監(jiān)管為服務(wù)，變強(qiáng)制為利導(dǎo)。例如流動人口不愿意辦理登記怎么辦？江蘇省采取的辦法是“登記積分制”，經(jīng)過一定年限，達(dá)到規(guī)定積分后，流動人員就可以享受保障住房、子女上學(xué)等待遇，最后還能成為當(dāng)?shù)厥忻瘛?/p>

第四，市場化和競爭機(jī)制。具體要求是：變官辦為民營，變壟斷為競爭。以污染治理為例，環(huán)境污染行政處罰固然不能丟，但“排污權(quán)交易”的治理方法把政府與企業(yè)間的行政關(guān)系變成市場的經(jīng)濟(jì)交易，使得企業(yè)自覺提高治污積極性，從而控制一定區(qū)域內(nèi)的排污總量。

第五，程序化和科技手段。具體要求是：變實體為程序，變“人控”為“機(jī)控”。注重采取程序化的技巧來處理實體上的問題。應(yīng)充分利用現(xiàn)代科技手段來拓寬治理邊界、提高治理效率、增強(qiáng)治理精度，排除權(quán)力、人情、金錢等導(dǎo)致的“搞例外”“走后門”現(xiàn)象。