加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的政績(jī)考核

2014年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出，要大力整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，繼續(xù)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監(jiān)管體制，堅(jiān)決治理餐桌上的污染，切實(shí)保障“舌尖上的安全”。為確保這些要求落到實(shí)處，需要建立相應(yīng)政績(jī)考核機(jī)制，細(xì)化考核主體和考核指標(biāo)，明確“考核誰(shuí)”、“誰(shuí)來(lái)考”、“考什么”等具體內(nèi)容，以促進(jìn)食品安全納入政績(jī)考核充分發(fā)揮其激勵(lì)與約束功能。

食品安全納入政績(jī)考核的運(yùn)行機(jī)制

眾所周知，我國(guó)原有的食品安全監(jiān)管模式是按照“一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管”的原則確立的分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制。這種模式的特點(diǎn)是設(shè)立多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法主體，由此也導(dǎo)致了監(jiān)管環(huán)節(jié)交叉和空白，部門(mén)各自為政，信息不共享。自2013年3月之后，大部制改革拉開(kāi)了食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新的序幕，并調(diào)整了監(jiān)管職能。這次改革組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，并將之前質(zhì)檢負(fù)責(zé)的流通環(huán)節(jié)和工商負(fù)責(zé)的加工環(huán)節(jié)監(jiān)管職能并入該部門(mén)。由此，食品安全監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了由分段監(jiān)管向集中監(jiān)管的制度變遷。食品安全的集中監(jiān)管有效避免了分段監(jiān)督帶來(lái)的職能交叉、責(zé)任不清以及監(jiān)管邊界模糊的問(wèn)題，消除了監(jiān)管盲區(qū)，提高了協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)了信息的共享。

但是集中監(jiān)管模式仍然有一個(gè)重要的問(wèn)題沒(méi)有解決，那就是食品安全監(jiān)管的激勵(lì)問(wèn)題。只有增強(qiáng)監(jiān)管主體的內(nèi)部激勵(lì)，才能改變其注意力結(jié)構(gòu)，從而增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的責(zé)任心和積極性。這是由于政績(jī)考核具有強(qiáng)烈的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。具體而言，政績(jī)考核的激勵(lì)機(jī)制是指地方政府因改善當(dāng)?shù)厥称钒踩蝿?shì)，有力的監(jiān)管以及獲得較高的群眾滿(mǎn)意度而得到上級(jí)部門(mén)或者組織人事部門(mén)的積極評(píng)價(jià)，包括職位的晉升、對(duì)先進(jìn)的表彰、對(duì)城市排名的加分和提升以及獲得個(gè)人榮譽(yù)等正面評(píng)價(jià)和鼓勵(lì)等措施。相反，約束機(jī)制則是如果食品安全考核不合格，或者出現(xiàn)不履行法定職責(zé)、玩忽職守造成重大食品安全事故、弄虛作假、違法違規(guī)現(xiàn)象的給予通報(bào)批評(píng)、責(zé)令整改、降級(jí)撤職等處分，對(duì)違反刑法的追究其刑事責(zé)任。

食品安全納入政績(jī)考核的核心內(nèi)容

食品安全納入政績(jī)考核必須明確考核的主體及內(nèi)容。鑒于當(dāng)前食品安全的監(jiān)管體制現(xiàn)狀，政績(jī)考核主體由各級(jí)食品安全委員會(huì)承擔(dān)較為合適。在2010年，國(guó)務(wù)院成立了食品安全委員會(huì)作為其協(xié)調(diào)食品安全的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在此架構(gòu)下，各級(jí)政府相繼成立了這一組織，由其主要負(fù)責(zé)部署和統(tǒng)籌食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施和督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。因此，為保證考核的公平性和獨(dú)立性，由各級(jí)政府的食品安全委員會(huì)承擔(dān)考核的主體最為合適和恰當(dāng)。

在政績(jī)考核內(nèi)容方面，必須從食品安全監(jiān)管體系的完整性出發(fā)設(shè)計(jì)考核內(nèi)容。根據(jù)食品安全工作的特殊性和復(fù)雜性，食品安全政績(jī)考核需要包括五個(gè)方面的內(nèi)容。一是對(duì)食品安全監(jiān)管體制完善程度的考核。這一考核內(nèi)容主要是從制度完善性的角度進(jìn)行的考核，包括明確建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)食品安全監(jiān)管職能交叉或空白的解決情況、監(jiān)管部門(mén)對(duì)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者建立的信用檔案情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)情況以及開(kāi)展食品安全的督查和考核評(píng)價(jià)情況。二是對(duì)食品安全重點(diǎn)工作開(kāi)展情況的考核。根據(jù)當(dāng)前的突出問(wèn)題，必須重點(diǎn)開(kāi)展打擊非法添加和濫用食品添加劑、清查清繳問(wèn)題乳粉和加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全、瘦肉精專(zhuān)項(xiàng)整治和地溝油整治等工作。除此以外，對(duì)餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理、保健食品品種綜合治理以及酒類(lèi)品種綜合治理等方面的重點(diǎn)治理也不容忽視。三是有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的落實(shí)情況。這一考核內(nèi)容要求地方政府明確建立食品安全問(wèn)題有獎(jiǎng)舉報(bào)工作機(jī)制，并且設(shè)立食品安全問(wèn)題舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金，鼓勵(lì)群眾參與治理食品安全，發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)和提供線(xiàn)索。四是食品安全事故的處理與打擊違法犯罪情況。在考核這一內(nèi)容時(shí)需要審查地方政府是否制定或修訂了應(yīng)急預(yù)案，行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)打擊食品安全違法犯罪等工作情況。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。重點(diǎn)是督促地方政府建立健全食品安全輿情監(jiān)測(cè)、日常監(jiān)管信息公告機(jī)制，做好食品安全的信息溝通和輿論引導(dǎo)工作。

食品安全納入政績(jī)考核的制度保障

食品安全領(lǐng)域的考核有其特殊性，如果不科學(xué)設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度保障，反而有可能導(dǎo)致政績(jī)考核“變相鼓勵(lì)”官員“作假”，甚至在查處食品安全事件時(shí)為了“成績(jī)”去“捂問(wèn)題”。因此，為避免使考核帶來(lái)負(fù)激勵(lì)和流于形式，必須從以下五個(gè)方面保障考核機(jī)制的有效運(yùn)行。

一是制訂科學(xué)細(xì)化的考核體系，促進(jìn)考核主體的多元化?？茖W(xué)的考核體系是促進(jìn)政績(jī)考核制度創(chuàng)新落地生根的重要保障，除了要明確考核主體、考核對(duì)象、考核程序以及考核結(jié)果等級(jí)之外，還必須確?？己说南鄬?duì)獨(dú)立性。特別是對(duì)政績(jī)考核的程序、方法等要進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，在努力提高考核人員素質(zhì)的基礎(chǔ)上，提高政績(jī)考核工作質(zhì)量。其中，為確?？己说墓叫院痛硇裕诳己酥黧w當(dāng)中可以規(guī)定考核評(píng)價(jià)成員必須包括上級(jí)官員、食品監(jiān)督部門(mén)、專(zhuān)家群體以及民眾代表等，且應(yīng)加大民眾代表的比例和考核分值。另外，為避免形式主義積弊，考核形式變過(guò)去的僵化考核為靈活機(jī)動(dòng)考核，不能每到“年中和年終”才考，應(yīng)常態(tài)考和不定期考。

二是建立嚴(yán)格的考核工作責(zé)任制和責(zé)任追究制，增強(qiáng)考核的約束功能。由于政績(jī)考核涉及面比較廣，專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)， 需要多個(gè)部門(mén)的配合支持，而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核又是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅、政策性很強(qiáng)的工作，需要建立一套防止政績(jī)考核失實(shí)失真考核責(zé)任機(jī)制。另外，政績(jī)考核工作人員還需在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)保持獨(dú)立性，不受任何外界因素特別是來(lái)自于同級(jí)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意圖的干擾。在保證考核主體獨(dú)立性的同時(shí)，一方面要增強(qiáng)考核工作人員的責(zé)任意識(shí)，進(jìn)一步明確考核工作人員以及提供情況數(shù)據(jù)、負(fù)責(zé)審查等職能部門(mén)的相關(guān)職責(zé)；另一方面，要加大督查力度，對(duì)不能很好履行職責(zé)，提供虛假情況、考核結(jié)果失真、失實(shí)或違反紀(jì)律的人員，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重，給予通報(bào)批評(píng)、誡勉談話(huà)、取消考核資格、組織處理或紀(jì)律處分。對(duì)出現(xiàn)重大失誤、觸犯刑律的，要依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

三是實(shí)施嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制，保障考核機(jī)制發(fā)揮積極作用。食品安全工作納入政績(jī)考核，首先需要完善食品安全監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制，在厘清責(zé)任的前提下，對(duì)監(jiān)管單位主要負(fù)責(zé)人及有關(guān)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)追究。具體到問(wèn)責(zé)辦法，可以根據(jù)“未按規(guī)定審核、監(jiān)管發(fā)布食品廣告的”、“對(duì)重大食品安全事故和重大食品違法案件查處不力的”、“發(fā)生重大食品安全事故，未采取積極有效措施導(dǎo)致危害和影響進(jìn)一步擴(kuò)大的”等情形，對(duì)責(zé)任人員分別給予通報(bào)批評(píng)、誡勉談話(huà)、停職檢查、責(zé)令辭職、免職等處理。這樣，就能形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任鏈條，向地方政府和主要領(lǐng)導(dǎo)施加更大的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任壓力”，進(jìn)而通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制和追究刑責(zé)，將“具體責(zé)任壓力”傳導(dǎo)到食品安全監(jiān)管部門(mén)。如果做到了這一步，食品安全政績(jī)考核就能產(chǎn)生強(qiáng)大的正面效應(yīng)，為食品安全構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的政策保障和法律屏障。

四是建立食品安全政績(jī)考核的監(jiān)督制度，增強(qiáng)考核的透明性和公正性。為確?？己说目陀^公正，必須對(duì)考核工作本身進(jìn)行監(jiān)管。一方面要進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道，聘請(qǐng)政績(jī)考核工作監(jiān)督員，開(kāi)通監(jiān)督舉報(bào)電話(huà)和信箱，建立領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)公示制度；另一方面應(yīng)將食品安全政績(jī)考核的內(nèi)容、過(guò)程和結(jié)果予以公布，增加考核的透明度，自覺(jué)接受廣大干部群眾、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、離退休老干部、新聞工作者的監(jiān)督。通過(guò)多方位的監(jiān)督，促使考核工作人員以及相關(guān)職能部門(mén)能?chē)?yán)格遵守紀(jì)律，堅(jiān)持考核程序，自覺(jué)做到公道正派，確保考核結(jié)果的真實(shí)性。

五是推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化。為防止一些地方對(duì)“食品安全政績(jī)考核”產(chǎn)生負(fù)面反彈，避免制度創(chuàng)新導(dǎo)致形式主義和異化，還需要積極推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化。這是由于政績(jī)考核的時(shí)間單位一般為一年，以政績(jī)考核的方式對(duì)某方面工作予以督查、強(qiáng)化，如果不與制度化、常態(tài)化的監(jiān)管履職結(jié)合起來(lái)，容易導(dǎo)致考核的遲滯化、虛泛化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化有助于規(guī)避這些問(wèn)題的產(chǎn)生。

（作者：李騰飛，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生；王志剛，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：許 海