印尼資源出口禁令背后的邏輯

新年伊始，印尼原礦出口禁令的“第二只靴子”終于落地——1月12日起，原礦必須在本地冶煉或精煉后方可出口。但在2017年以前，66家礦業(yè)公司仍被允許出口包括銅、錳、鉛、鋅和鐵的精礦。消息出來，各方判斷基本一致：以印尼為重要礦產資源進口來源地的中國未來可能面臨更大挑戰(zhàn)。由此延伸，在經濟危機后再平衡重新啟動的關鍵時期，應如何理解印尼的禁令、主動迎接產業(yè)和要素資源整合的機遇和挑戰(zhàn)？

資源禁令，印尼經濟的發(fā)展之需

印尼是世界第四人口大國，勞動力規(guī)模和成本在東盟內具有較明顯優(yōu)勢。印尼位于環(huán)太平洋火山帶，地質運動活躍，自然資源豐富，有熱帶寶島之稱。相應地，礦業(yè)成為了外商投資印尼的傳統(tǒng)熱點行業(yè)，為印尼經濟發(fā)展、就業(yè)崗位的創(chuàng)造和出口創(chuàng)匯提供了重要支持。隨著外資的不斷涌入，印尼的資源產業(yè)獲得了較大發(fā)展，成為包括中國在內的一些國家資源進口的重要來源國。在市場需求的推動下，印尼資源產業(yè)已經不缺乏資本，部分領域還出現(xiàn)了資本過剩。為了影響和引導資本的流向，既繼續(xù)發(fā)揮自身自然資源的優(yōu)勢，在國際貿易、投資中保持優(yōu)勢地位和較強吸引力，又推動資本沿價值鏈向上移動、增加產品出口的附加值，印尼政府開始調整與資源相關的宏觀政策。

盡管印尼政府早就開始對原礦出口不滿，但之前的政策并未真正實現(xiàn)其提高商品附加值、促進產業(yè)升級的目標。限制出口的政策起初相對比較溫和，只是以提高部分資源產品稅率的方式增加企業(yè)出口稅收負擔。2012年5月，資源類產品出口限制的“第一只靴子”落下，印尼政府對65種礦產品出口加征20%的出口稅，并要求外資在印尼設立冶煉加工廠，收緊了對外資參與印尼資源產業(yè)的管控。

2014年初印尼政府發(fā)布的禁令，采用行政命令的方式限制未經加工的資源產品出境。此項禁令涉及所有礦產品種類，即便有緩沖期也并不長，基本封鎖了資源品未經加工直接出境的通道，迫使外資在印尼投向礦產品的冶煉廠，從而強制實現(xiàn)自身資源產業(yè)的升級。印尼也希望通過升級實現(xiàn)技術提升和產業(yè)工人技能的提高。

影響幾何？各方博弈的幾種結果

中國經濟面臨轉型升級的關鍵時期，不僅由于中國貨物貿易出口已經排在全球首位、進一步增加出口面臨越來越突出的環(huán)境制約和資源制約，而且由于中國需要通過改革開放來促進內部組織和市場的進化。21世紀初至2008年間，全球經濟處于上升通道，生產規(guī)模日益擴大，資源要素進口需求廣泛。旺盛的市場需求導致全球能源價格呈現(xiàn)持續(xù)上升，進一步刺激了投資者的購買欲。

印尼是全球最大的鎳礦出口國，也是重要的鋁土礦出口國之一，還是銅、錫、鉛、鋅和錳礦的重要出口國。目前，印尼已經成為中國資源的重要進口國，其中尤以鎳和鋁土的需求最大。中國經濟所需鎳礦儲量小且品位較低，對進口依賴性較強。據(jù)統(tǒng)計，2012年中國鎳礦需求約為6500萬噸，其中一半以上來自印尼。印尼的紅土鎳礦一直是中國鎳生鐵冶煉的主要原料。鎳是不銹鋼制品的重要原料，而該制品目前正廣泛應用于生產、生活領域。印尼同時也是中國鋁土礦的重要來源國，而鋁合金在金屬鋁冶煉、水泥、研磨材料等領域有著廣泛的用途。印尼政府的此項政令勢必對中國原材料的進口以及相關類別產品的生產造成嚴重影響。但根據(jù)各方的不同應對，印尼禁令造成的主要影響可能有所不同：

首先，依賴于從印尼進口原料進行冶煉的煉廠面臨原材料匱乏的問題，進而可能造成生產開工不足。如果企業(yè)能夠從其他產地繼續(xù)獲得進口，可能需要付出更高的進口成本、從而被迫提高成品價格。當成品價格高于國際市場價格時，中國冶煉廠的生產就失去意義。較大的冶煉廠可能保有一定庫存，或以長期協(xié)議方式獲得原料進口的價格優(yōu)勢。因此，這可能導致中國鎳礦石、鋁土礦石冶煉廠的整合，一部分企業(yè)會倒閉。不過，因此類冶煉廠而造成的對當?shù)丨h(huán)境的負面影響也相應減弱。

其次，印尼本土的冶煉企業(yè)在礦石供應上獲得更好保障，從而有助于降低原料成本、在價格上形成更大優(yōu)勢。為了保障其原料，原有的礦石進口企業(yè)紛紛加大在印尼冶煉環(huán)節(jié)的投資，促進了印尼相關產業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)了具備相關技能的產業(yè)工人，增加了印尼出口產品的附加值和總收入。但是，由于金屬冶煉廠對水資源、電力的需求較大，對環(huán)境的負面影響不小，可能增加印尼電力供應壓力，并造成更多的工業(yè)污染。

第三，原有的資源進口國實施創(chuàng)新科技戰(zhàn)略，通過研發(fā)減少對相關資源的需求，從而降低對印尼出口的資源類商品的需求。在供求關系的作用下，即便印尼提升了出口資源類商品的加工程度，也不一定能夠獲得更大的利潤。日本在中國對稀土資源出口采取政策調整時，就綜合使用了包括從其他國家購入稀土原料、加強技術改造和創(chuàng)新以減少對稀土的依賴性等措施，產品生產并未受到根本影響。

轉型升級，中國經濟的應對之策

一般而言，一國采取措施管理其自身的經濟活動屬于內部事務，但在經濟全球化的大背景下，可能會對其他國家產生外部影響。

印尼是世貿組織（WTO）的成員，應該遵循其加入WTO時所做出的承諾。WTO第11條第1款規(guī)定，任何成員方不得以除了關稅、稅收或其他費用的方式（無論采取配額、進出口許可證或其他形式），對與另一成員方的出口或進口進行限制。第2款對于可能防止食品或其他出口方關鍵產品的做法允許例外。但是，印尼禁止特定類別產品出口的做法（即便設有過渡期），也不屬于WTO協(xié)議規(guī)定的例外，與其承諾不符。

然而，如果訴諸WTO進行裁決，需要有一定的周期，且結果尚未可知。所以，中國有關各方更應以此為契機，加速轉型升級的步伐。

實際上，印尼出口各類資源的態(tài)度并未發(fā)生變化。例如，鎳礦作為印尼重要的資源，本身并不稀缺，即便以精煉礦方式出口，在未來也應該能夠保持供應。在基建投資放緩的局勢下，中國的鋼鐵企業(yè)面臨產能過剩的困境，普通鋼鐵制品價格持續(xù)下跌，需要加大全球布局的力度。鋁廠同樣面臨困境，高能耗、水資源依賴和對環(huán)境的負面影響使得其繼續(xù)運行本已不符合中國經濟發(fā)展的目標。環(huán)顧發(fā)達國家，盡管新日鐵牢牢把控著鋼鐵制品的高端市場，其生產車間卻污染很小、能耗很低，而產業(yè)鏈前端都放在國外。中國企業(yè)需要學習，加大對外投資的力度，尤其是符合印尼引資和經濟發(fā)展政策的投資更可能獲得多方支持，同時企業(yè)可能通過產業(yè)鏈的整合降低原材料成本的上漲。

中國與東盟在自貿區(qū)的平臺上有著廣泛而深入的合作。印尼包括電站、橋梁等不少重要基礎設施都有中國建設者的貢獻。打造“中國—東盟自貿區(qū)升級版”以及雙方均參與的區(qū)域全面經濟伙伴關系（RCEP）協(xié)定，都為兩國間經貿合作創(chuàng)造了更為穩(wěn)定的預期?？梢酝苿与p邊經貿合作的深入，加強產業(yè)鏈的配合，推動技術和人員的交流，加大資金的支持，增加中國與印尼間合作的廣度和深度。對缺乏足夠實力、短期內難以開展對外投資的冶煉企業(yè)來說，在增加對澳大利亞等國資源的關注力度的同時，也必須加速自身的轉型升級。

畢竟，中國經濟結構調整和制造業(yè)升級的趨勢不會改變，環(huán)境和知識因素在未來中國經濟發(fā)展中必然會占到更大的權重。

（作者為商務部研究院研究員）