TPP談判為國有企業(yè)立規(guī)則：一把雙刃劍

2014年7月12日，跨太平洋伙伴關系（TPP）協(xié)定首席談判代表會議在加拿大首都渥太華落下帷幕。在此次會議中，TPP談判成員國重新啟動了國有企業(yè)議題的磋商，并推動談判進一步取得實質性進展。在國有企業(yè)改革問題上，盡管各成員國在一些具體領域還存在較大分歧，但其總體原則和框架已日漸清晰。隨著談判日益接近尾聲，TPP各成員國商定的國有企業(yè)規(guī)則及其可能產(chǎn)生的影響也備受關注。

TPP的競爭中立原則劍指國有企業(yè)

2011年5月，在美國的倡導與推動下，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)表題為《競爭中立與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)與政策選擇》的報告，較為全面地提出了“競爭中立”（Competitive Neutrality）原則。報告認為，與私營企業(yè)相比，國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢主要來自以下六個方面：一是政府直接補貼；二是政府及其金融機構提供的優(yōu)惠融資與擔保；三是放松監(jiān)管等其他降低運營成本的政府優(yōu)惠待遇；四是壟斷以及國有企業(yè)任職人員優(yōu)勢；五是政府鎖定股權（captive equity）；六是不受破產(chǎn)規(guī)則約束以及擁有信息優(yōu)勢。OECD提出的所謂“競爭中立”原則，簡單而言，就是要打破國有企業(yè)的這些“不中立”的優(yōu)勢。

2011年11月，美國國務院負責經(jīng)濟、能源和農業(yè)事務的副國務卿羅伯特·霍馬茨在紐約外國記者中心舉行的發(fā)布會上，代表美國官方正式對外提出“競爭中立”概念。根據(jù)霍馬茨的解釋，“競爭中立”意即不受外來因素干擾的市場競爭，旨在重新規(guī)劃現(xiàn)存國際經(jīng)濟規(guī)則或制度，從而保證在國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間實現(xiàn)公平競爭?；赳R茨的公開言論為競爭中立原則納入TPP談判做了鋪墊。其后，在以美國為主的多個國家的推動下，競爭中立概念被納入到TPP談判中，并明確以競爭中立規(guī)則規(guī)范和約束在TPP框架內國有企業(yè)競爭行為。

2012年5月，TPP第十二輪談判在美國達拉斯舉行。在此輪談判中，美國正式向其他談判成員提出在TPP協(xié)定中增加有關國有企業(yè)的條款。與此前OECD和霍馬茨的闡述一致，美國認為，由于政府給國有企業(yè)提供了各種便利，使私營企業(yè)在與國有企業(yè)的競爭中處于不利地位，從而違背了維護公平競爭的競爭中立原則。因此，TPP協(xié)定的一個重要責任就是要為私營企業(yè)和外國國有企業(yè)營造平等的競爭環(huán)境。

在此后的TPP談判中，競爭中立原則被逐步細化為稅收中立、債務中立、規(guī)則中立，在內容上涵蓋反壟斷法律與措施等方面的規(guī)定，也包括對國有企業(yè)的競爭規(guī)范。它要求各談判成員國制訂反壟斷的法律和采取相應的措施，確保國有企業(yè)在獲得信貸以及其他形式的政府資助上不存在不公平的競爭優(yōu)勢。由此可見，TPP的競爭中立原則主要針對邊境內的國有企業(yè)政策。

TPP的國有企業(yè)規(guī)則將產(chǎn)生示范效應

眾所周知，TPP只是一個區(qū)域自由貿易協(xié)定，其所包括的各種規(guī)則只適用于協(xié)定成員國。即是說，只有成員國對協(xié)定內容負有責任并承擔相應義務；而對非成員國，協(xié)定條款沒有任何約束力。但事實上，TPP談判從一開始就為國際社會所關注，TPP中包括國有企業(yè)規(guī)則在內的所有新規(guī)則，被認為在一定程度上反映出未來國際貿易與投資規(guī)則的發(fā)展趨勢。從某種意義上講，TPP達成協(xié)定后，其國有企業(yè)規(guī)則很可能成為未來全球貿易與投資協(xié)定的模板，具有不可忽視的示范效應。究其原因，以下幾個因素使TPP協(xié)定相比現(xiàn)有多數(shù)雙邊和多邊自由貿易協(xié)定更具有特殊意義。

首先，TPP談判的主要參與者和推動者是全球最大的經(jīng)濟體。目前，美國是世界上最大的經(jīng)濟體，在國際貿易與對外投資領域具有重要的地位，這賦予美國無與匹敵的主導國際貿易與投資規(guī)則制訂的能力。在TPP談判確立國有企業(yè)規(guī)則后，美國可利用自身影響力將這些協(xié)定條款作為與其他經(jīng)濟體談判貿易協(xié)定的模板，從而逐步演變?yōu)閲H通行的規(guī)則。在當前進行的美歐跨大西洋貿易與投資協(xié)定（TTIP）以及中美投資協(xié)定等談判中，美國正是利用其優(yōu)勢推動更多的國際社會成員接受反映美國訴求的美式規(guī)則。

其次，TPP談判成員的多樣性使其規(guī)則具有全球推廣意義。在目前參與TPP談判的12個國家中，既包括美國和日本等經(jīng)濟實力雄厚的發(fā)達經(jīng)濟體，也包括馬來西亞、越南等經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的發(fā)展中經(jīng)濟體；既包括奉行自由資本主義的老牌資本主義國家，也包括國有企業(yè)占據(jù)主導地位的社會主義國家。盡管談判成員的多樣性增加了談判的難度，但相比其他雙邊和多邊協(xié)定，TPP協(xié)定文本一旦達成，其確立的新規(guī)則將具有更加廣泛的適用性，更容易為國際社會所效仿。

最后，TPP確立的規(guī)則符合西方發(fā)達經(jīng)濟體的利益。不可否認，當今世界仍然是發(fā)達經(jīng)濟體主導的世界，當一項規(guī)則有利于發(fā)達經(jīng)濟體時，更有可能成為國際經(jīng)貿談判中的主導規(guī)則。反之亦然。新世紀以來，一些新興經(jīng)濟體的國有企業(yè)規(guī)模與實力迅速提升，無論是在資源能源產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)，還是在主權財富基金領域，都擁有較強的競爭力，并對發(fā)達經(jīng)濟體的相關產(chǎn)業(yè)構成挑戰(zhàn)。TPP的國有企業(yè)規(guī)則意在維護自由資本主義模式的優(yōu)勢，并平衡來自新興經(jīng)濟體的競爭壓力，這與多數(shù)西方發(fā)達經(jīng)濟體的對外經(jīng)濟政策是一致的。

總之，TPP的國有企業(yè)規(guī)則的示范效應，使TPP的影響遠遠超出區(qū)域貿易協(xié)定談判的范疇，規(guī)范國有企業(yè)市場競爭行為的競爭中立原則納入TPP談判議題并逐步演變成國際規(guī)范，其背后隱含著以美國為代表的發(fā)達經(jīng)濟體應對新興經(jīng)濟體迅速崛起、重新構建國際貿易規(guī)則等深層次動機。正如2014年3月美國副總統(tǒng)拜登所言，“美國現(xiàn)在做出的選擇，將決定未來幾十年美國在全球的角色”。

理性看待TPP的國有企業(yè)規(guī)則

在TPP談判中，國有企業(yè)議題涉及多個成員國的利益，因此成為TPP談判的難點之一。目前，多數(shù)成員國擁有對國民經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響的國有企業(yè)。例如，越南、新加坡、馬來西亞、墨西哥最大的企業(yè)都是國有企業(yè)，智利最大的銅企業(yè)智利國家銅業(yè)公司也是國有企業(yè)。此外，在澳大利亞、日本、新西蘭等發(fā)達經(jīng)濟體中，一些國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位亦不可輕視。這一方面增加了TPP的國有企業(yè)規(guī)則談判的難度，另一方面也預示多數(shù)TPP成員國的國有企業(yè)將不得不按照新的規(guī)則進行新一輪改革，并可能因此對其國內經(jīng)濟造成負面影響。

盡管國有企業(yè)規(guī)則正式被全球性多邊規(guī)則談判所采納尚需時日，但對于非TPP成員國尤其是新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體而言，TPP的國有企業(yè)規(guī)則同樣會帶來新的挑戰(zhàn)。在TPP談判結束并達成協(xié)定后，對擁有國有企業(yè)的非成員國的潛在影響包括以下兩個方面：一是提高了相關國家參與區(qū)域貿易自由化的門檻。要參與到以高標準規(guī)則為特征的新一輪自由貿易談判并分享由此帶來的收益，這些國家必須提高自身的談判門檻，以適應這種新的規(guī)則。二是減少了相關國家參與多邊經(jīng)貿談判的籌碼。由于美國等發(fā)達經(jīng)濟體約束國有企業(yè)時打著所謂“公平競爭”的旗號，因而可以光明正大地利用這些規(guī)則在多邊場合對這些相關國家加以指責，從而使這些國家在多邊舞臺上陷入被動境地。

但辯證地看，對于擁有國有企業(yè)的國家來說，基于競爭中立原則的國有企業(yè)規(guī)則并非是有百害而無一利，而是一柄“雙刃劍”。應該充分認識到，它在給國有企業(yè)帶來改革壓力與挑戰(zhàn)的同時，也會成為推動國有企業(yè)積極參與市場競爭從而提升國有企業(yè)競爭力的動力。例如，TPP的國有企業(yè)規(guī)則所倡導的國有企業(yè)與私營企業(yè)享受平等待遇，有利于提高國有企業(yè)的危機意識，“倒逼”國有企業(yè)進行市場化改革并為國有企業(yè)改革提供參照，推動市場成為國有企業(yè)最強有力的約束條件，從而讓市場成為配置資源最主要的方式。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所副研究員）