菲美《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》：真的不針對(duì)第三國？

4月28日，美國總統(tǒng)奧巴馬抵菲律賓訪問前數(shù)小時(shí)，菲防長加斯明與美駐菲大使古德博格在菲簽署《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》。

今年以來，菲針對(duì)我國南海動(dòng)作不斷，頻繁示強(qiáng)：屢次鼓動(dòng)漁民赴黃巖島、仁愛礁作業(yè)以宣示“主權(quán)”；3月30日正式向國際仲裁法庭就南海問題提交對(duì)我訴狀；5月6日在與美簽署“防務(wù)協(xié)定”后不到10天，悍然抓捕扣押我在半月礁合法作業(yè)漁民；近期又在我禮樂灘等海域公然啟動(dòng)油氣田招標(biāo)引商；并在緬甸主辦的東盟峰會(huì)上與越南聯(lián)手，迫使東盟“打破沉默”，在5月11日形成的宣言中罕見地提及南海問題。菲美選擇在此時(shí)簽署《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》，其用意不言自明。

菲美軍事關(guān)系的步步演變

菲律賓曾是美國惟一的海外殖民地，即便獨(dú)立后亦長期處于美國的軍事庇護(hù)之下，兩國軍事同盟關(guān)系主要建立在菲美《軍事基地協(xié)定》與《共同防御條約》基礎(chǔ)之上。簽署于1947年3月的菲美《軍事基地協(xié)定》賦予美國在菲律賓獨(dú)立后（1946年7月）繼續(xù)使用菲軍事基地的權(quán)利，并可視情搬遷、擴(kuò)大或增設(shè)軍事基地，該協(xié)定有效期為99年。美軍在菲最多時(shí)曾擁有23處陸?？栈?。1951年8月菲美簽訂《共同防御條約》，規(guī)定兩國將“共同對(duì)付外來的武裝進(jìn)攻威脅”，從而將菲綁上美國戰(zhàn)車。在朝鮮戰(zhàn)爭和越南戰(zhàn)爭中，菲均應(yīng)美要求派員參戰(zhàn)，履行所謂共同防御義務(wù)。

菲美軍事關(guān)系的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在上世紀(jì)90年代，隨著國際格局的深刻變化，菲國內(nèi)掀起全民性反美浪潮。1991年菲參議院提前廢止菲美《軍事基地協(xié)定》，迫使美軍陸續(xù)撤離菲律賓，結(jié)束了美在菲長達(dá)一個(gè)世紀(jì)的軍事存在，兩國關(guān)系也因此降至歷史低點(diǎn)。之后《共同防御條約》成為維系兩國軍事合作的惟一支點(diǎn)。

由于菲律賓靠自身能力難以彌補(bǔ)美軍撤離后留下的真空，1998年2月菲政府不顧民眾反對(duì)，與美簽訂了《訪問部隊(duì)協(xié)定》，為兩國恢復(fù)一度中斷的聯(lián)合軍演奠定了法律基礎(chǔ)，菲美軍事關(guān)系開始復(fù)蘇。9.11后，美在全球發(fā)起反恐戰(zhàn)爭，加大對(duì)菲拉攏力度，并向菲棉蘭老島派駐數(shù)百名士兵協(xié)助菲應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅，兩國軍事關(guān)系日趨密切。

奧巴馬入主白宮后，美積極推行亞太“再平衡”戰(zhàn)略；而菲為增加在南海問題上與我對(duì)抗的籌碼，亦主動(dòng)對(duì)美“投懷送抱”，菲美關(guān)系進(jìn)入蜜月期。雙方通過軍援軍售和聯(lián)合演習(xí)不斷深化防務(wù)合作，并屢次醞釀簽訂新的防務(wù)合作協(xié)定，但囿于菲憲法約束終未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2013年8月以來菲美再次推動(dòng)新防務(wù)協(xié)定簽署，歷經(jīng)八輪談判，最終達(dá)成《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》。

新協(xié)定是延續(xù)還是突破？

對(duì)于新簽署的《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》，菲美異口同聲稱其是對(duì)菲美《共同防御條約》和《訪問部隊(duì)協(xié)定》的延續(xù)，是對(duì)現(xiàn)有機(jī)制的細(xì)化落實(shí)，不會(huì)允許美軍在菲境內(nèi)設(shè)立軍事基地及永久性駐扎，完全符合菲現(xiàn)行憲法之規(guī)定。但從菲美已公開的相關(guān)內(nèi)容看，“協(xié)定”以“打擦邊球”的方式實(shí)際突破了菲憲法對(duì)“長期駐扎”與“設(shè)立基地”的限制。

一方面，菲美強(qiáng)調(diào)美軍是以“輪駐”而非“常駐”形式部署至菲律賓，但同時(shí)刻意不對(duì)美輪駐部隊(duì)的規(guī)模、裝備和部署時(shí)間等設(shè)置上限，而是由雙方根據(jù)具體需求協(xié)商確定，這意味著美軍實(shí)際上可在菲境內(nèi)最大限度地、無縫地常態(tài)化存在。

另一方面，“協(xié)定”雖明確規(guī)定美軍不得在菲設(shè)立軍事基地，但卻給予美軍充分權(quán)利：美軍原則上可使用菲所有軍事基地；美軍可在菲軍事基地內(nèi)建造“臨時(shí)設(shè)施”，只需在撤離時(shí)將其拆除或移交給菲武裝部隊(duì)；美軍可將戰(zhàn)艦、戰(zhàn)機(jī)、偵察機(jī)等武器裝備和軍事物資預(yù)先部署在菲軍事設(shè)施內(nèi)，菲實(shí)際成為美軍大型“軍火庫”。

菲欲借“協(xié)定”挾美制華

盡管菲美在多個(gè)場合反復(fù)宣稱《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》不針對(duì)第三國，但外界卻普遍將其解讀為“在南海局勢日益升溫與美極力推行亞太‘再平衡’戰(zhàn)略背景下菲美針對(duì)中國的又一次密切互動(dòng)”。

通過“協(xié)定”簽署，菲美未來軍事合作將更趨常態(tài)化；聯(lián)合演訓(xùn)內(nèi)容也將由基礎(chǔ)性科目向海上安全、登陸奪島等針對(duì)性科目轉(zhuǎn)變；同時(shí)，菲參與聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)的水平和所占兵力比例將得到提升，在剛結(jié)束的“肩并肩2014”聯(lián)合演習(xí)中，菲軍參演兵力達(dá)3000人，超過美軍的2500人。

菲希望利用“協(xié)定”進(jìn)一步強(qiáng)化與美的軍事同盟關(guān)系，將美拖入南海問題，在南海形成與美聯(lián)手制衡中國的態(tài)勢。同時(shí)，菲政府亦積極加強(qiáng)與日等互動(dòng)，以形成遏制中國的合力。5月16日菲駐日大使洛佩斯在接受共同社記者采訪時(shí)就表示，“菲希望菲美《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》能成為對(duì)華遏制力”，通過增強(qiáng)美軍事存在使中國“難以威脅周邊國家”，并稱“日本的經(jīng)驗(yàn)有助于菲，期待日本的支持”。

美借“協(xié)定”撈足好處

出于多種考慮，菲美在《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》簽署后，始終對(duì)協(xié)定具體內(nèi)容尤其是美軍入駐軍事基地等情況三緘其口。據(jù)媒體報(bào)道，菲可能向美軍開放蘇比克灣海軍基地、克拉克空軍基地、阿吉納爾多兵營、馬格塞塞堡和波羅角海航站等五個(gè)軍事基地，巴拉望、宿務(wù)等四個(gè)民用機(jī)場以及25個(gè)“緊急備用”軍民兩用設(shè)施。

上述五個(gè)軍事基地均為戰(zhàn)略要塞，阿吉納爾多兵營現(xiàn)為菲武裝力量總參謀部駐地，馬格塞塞堡是整個(gè)東南亞最理想的叢林特種戰(zhàn)訓(xùn)練基地，波羅角海航站可能進(jìn)駐美無人機(jī)中隊(duì)從而實(shí)現(xiàn)對(duì)南海24小時(shí)不間斷偵察監(jiān)視，而蘇比克、克拉克曾是冷戰(zhàn)時(shí)期美軍在亞太最重要的?？哲娛禄?。以這些戰(zhàn)略要地為支點(diǎn)，美對(duì)南海的介入深度和控局能力可得到大幅提升，其亞太“再平衡”戰(zhàn)略將取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

尤其令美國倍感愉悅的是，取得上述基地，美方幾乎未付出什么代價(jià)，難怪奧巴馬亞洲問題高級(jí)顧問埃文·梅代羅斯將菲美《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》稱為“幾十年來我們與菲律賓達(dá)成的最重要的協(xié)議”。而且憑借“輪駐”形式，美軍還可免費(fèi)使用名義上屬于菲律賓的這些基地，與冷戰(zhàn)時(shí)期美每年須為使用蘇比克、克拉克基地支付巨額租金相比，此次算是撈足了好處。

而菲律賓政府，則是希望換取奧巴馬像宣稱《日美安保條約》適用范圍包括釣魚島一樣對(duì)菲做出明確承諾，不過，到目前尚未如愿。

“協(xié)定”將面臨諸多不確定因素

雖然菲一廂情愿認(rèn)為條約規(guī)定范圍適用于南海，但歷史上，美歷屆政府對(duì)南海問題始終堅(jiān)持不持立場、不選邊站的政策，也從未卷入相關(guān)各方的南海爭端。雖然近來奧巴馬基于推行亞太“再平衡”戰(zhàn)略的需要，刻意“模糊”其中立立場以謀取更多利益，但并未否定美對(duì)南海的中立立場。

另外，菲美在南海問題上利益不平衡、態(tài)度有溫差，美將菲視為遏制中國的棋子，而菲卻要把美綁架在南海問題上；美對(duì)南海不持立場欲斗而不破，菲則要逼美表態(tài)并擴(kuò)大事端。因而該協(xié)定有針對(duì)中國的一面，但同時(shí)也有美加強(qiáng)對(duì)菲管控的一面。

此外，菲國內(nèi)民意對(duì)《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》的強(qiáng)烈反對(duì)，以及美軍進(jìn)駐之后可能引發(fā)的諸多負(fù)面影響始終是菲政府難以回避的頭疼問題，未來菲美推動(dòng)該協(xié)定仍面臨較多不確定因素。

盡管如此，我國在南海的維權(quán)執(zhí)法也將因此直接面對(duì)駐菲美軍的監(jiān)視、干擾甚至是挑釁，我海軍的戰(zhàn)略空間將會(huì)受到駐菲美軍的擠壓。統(tǒng)計(jì)顯示，2013年共有149艘美軍艦艇訪問菲律賓，數(shù)量較前年增加68艘，在菲美《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》簽署后，美軍今年抵菲艦艇數(shù)量將進(jìn)一步增加。5月5日，美海軍“藍(lán)嶺”號(hào)兩棲指揮艦與我軍艦在黃巖島“偶然”相遇，引發(fā)媒體關(guān)注。未來，中美兩軍在南海敏感海域的“偶遇”只怕是會(huì)越來越多！

（作者為解放軍國際關(guān)系學(xué)院東南亞研究中心講師）