“雙軌思路”與南海爭端的未來

2014年8月9日，外交部長王毅在出席中國—東盟（10+1）外長會后舉行的記者會上表示，中方贊成并倡導(dǎo)以“雙軌思路”處理南海問題。即有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)?！半p軌思路”的提法引發(fā)了國內(nèi)外廣泛的關(guān)注。那么，這種提法到底意味著什么？又該如何具體落實？

“雙軌思路”的第一點強調(diào)“爭議”的“和平解決”應(yīng)該通過“直接當(dāng)事國”進(jìn)行，這意味著中國在中沙（主要是黃巖島）、西沙島礁歸屬和/或海洋劃界上，將堅持既往的雙邊談判立場（即非直接當(dāng)事國不得參加），而在南沙海域的島礁歸屬和/或海洋劃界上，可以接受多邊談判（南沙島礁爭端涉及五個聲索國，如果僅僅是海洋劃界，還要再加上印尼）。我認(rèn)為，王毅外長沒有再次強調(diào)雙邊談判，可能意味著中國在解決南海爭端問題上的立場從“雙邊談判”轉(zhuǎn)向了“雙邊+多邊”。

“雙軌思路”的第二點強調(diào)“南海的和平與穩(wěn)定”應(yīng)該“由中國和東盟國家共同維護(hù)”，而不是“由中國與東盟聲索國共同維護(hù)”。 我認(rèn)為，這意味著中國現(xiàn)在同意：東盟所有成員國可以而且應(yīng)該在南海和平與穩(wěn)定上發(fā)揮作用。而中國既往的立場是：南海爭端只涉及四個東盟聲索國，反對某些聲索國把南海爭端當(dāng)做東盟整體與中國之間的雙邊議題。

在區(qū)域內(nèi)的菲律賓與越南，以及區(qū)域外的美國與日本等國家的共同策動下，與2009年以前相比，南海問題正在往國際化的方向滑動，而且這一趨勢還可能繼續(xù)。這顯然有違新一屆中國政府“強化存在、管控分歧、擴大與東盟共同利益”的南海政策，而且，南海的和平與穩(wěn)定已經(jīng)成為東盟成員國共同關(guān)心的地區(qū)安全問題。故而，我認(rèn)為王外長講話透露出來的信息是，中國政府似乎有意采取“以區(qū)域化來阻斷全球化”的應(yīng)對思路。這一政策呼應(yīng)了東盟的要求，有助于中國構(gòu)建與東盟的“命運共同體”，并防止南海問題進(jìn)一步國際化，尤其是阻止區(qū)域外大國直接干涉南海問題（美國在內(nèi)比都會議前拋出的“凍結(jié)行動三建議”就是個顯例）。

問題是，這一政策該如何操作。即使是直接當(dāng)事國只有兩個的“981事件”與“黃巖島僵局”，一樣被東盟認(rèn)為影響了地區(qū)安全?！?81事件”發(fā)生不久東盟外長就發(fā)表聲明表示對南海局勢“嚴(yán)重關(guān)切”。中國外交部發(fā)言人的回應(yīng)是：南海問題不是中國與東盟之間的問題。那么，中國以后將如何區(qū)隔“直接當(dāng)事國磋商談判”與“東盟為維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定而采取的行動”？還有，南沙爭端涉及“五國六方”，東盟發(fā)揮作用的界限在哪里？文萊是否與印尼一樣僅僅參加海洋劃界談判？南沙島礁歸屬與海洋劃界談判、與油氣開發(fā)是否兼容？共同開發(fā)是否可以先期進(jìn)行？對于油氣開發(fā)中的爭端，東盟發(fā)揮什么作用？

我認(rèn)為，中國政府也不是沒有意識到諸如此類的問題。王毅宣示“雙軌思路”的場合不是中國-東盟外長會議，而是在會后舉行的記者招待會上。這提示，“雙軌思路”還沒有被當(dāng)做一個很正式的政策進(jìn)行宣示。

無疑，“雙軌思路”展示了新意，是中國推進(jìn)南海爭端解決的最新努力。但解決南海爭端是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，還要有其他的措施配套。為此，我認(rèn)為中國至少可以在以下幾處發(fā)力：

在南海問題上從“模糊戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)向“清晰戰(zhàn)略”。東盟國家是中國的鄰國，比中國弱小許多。面對快速崛起的中國他們不可避免地會產(chǎn)生警惕、害怕心理 ，而“清晰戰(zhàn)略”有助于他們消除擔(dān)憂、增進(jìn)信任。

東盟國家主張盡快制定“南海行為準(zhǔn)則”，中國曾經(jīng)的主張則是，對制定進(jìn)程要有“合理預(yù)期”。隨著中國—東盟命運共同體、21世紀(jì)海上絲綢之路、周邊戰(zhàn)略、自貿(mào)區(qū)升級版等概念的提出，深化中國—東盟關(guān)系、避免南海新爭端的必要性不斷提升。而制定“南海行為準(zhǔn)則”，既有助于管控爭端行為也符合中國的長遠(yuǎn)利益，因此，中國可考慮給“合理預(yù)期”確定大致的時間表。這也是“清晰戰(zhàn)略”的一部分。

最關(guān)鍵的是，中國宜把自己的歷史性權(quán)利主張清晰化，再加上《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的權(quán)利，從而構(gòu)成中國關(guān)于解決南海爭端的完整、可操作主張?！熬哦尉€性質(zhì)”這一難題也將在這個過程中得到解決。