中央規(guī)范地方債

本輪地方債“舉債自負(fù)”的新規(guī)，應(yīng)該放在國家財(cái)稅體系改革的大背景下來看待。

中國的每一輪重大改革，都離不開財(cái)稅體制的調(diào)整。同樣，本輪地方債“舉債自負(fù)”的新規(guī)，也應(yīng)該放在國家財(cái)稅體系改革的大背景下來看待。

去年年底，十八屆三中全會(huì)決議重新定位了財(cái)政的職能，提出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并為新一輪財(cái)稅改革規(guī)劃了總體方向。今年6月，中共中央政治局會(huì)議便審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，為改革規(guī)劃了路線圖。

與此同時(shí)，《預(yù)算法》修訂的博弈也一直在進(jìn)行之中，“政府管預(yù)算”和“預(yù)算管政府”的差別逐漸被中國人認(rèn)識(shí)?？v深層面的財(cái)稅改革，看似箭在弦上。

10月8日《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》對(duì)外公布，強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。要求“舉債自負(fù)”的重點(diǎn)即在于規(guī)范地方的舉債行為，也在于割裂地方債和銀行體系的“捆綁”。但新規(guī)涉及的利益關(guān)系太過復(fù)雜，單純“規(guī)范程序”和“割裂關(guān)系”，很難起到真正的改革作用，其執(zhí)行效果也難言樂觀。真正的財(cái)稅改革，其前提必然是“預(yù)算管政府”原則的落實(shí)和新一輪央地關(guān)系的重構(gòu)。

收權(quán)和放權(quán)結(jié)合

對(duì)一個(gè)金融和財(cái)政高度向中央集中的國家來說，財(cái)稅體制的改革，其重要性不言而喻。

本月初，國務(wù)院辦公廳對(duì)外發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》），這被解讀為標(biāo)志著我國地方政府性債務(wù)管理制度框架基本建成。和以往的規(guī)范性文件不同，《意見》有兩個(gè)重大變化：一是地方政府可以直接舉債，二是舉債相關(guān)權(quán)力從市、縣上收至省。兩個(gè)變化等于“一放一收”。

《意見》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。必須劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。而在此前，我國法律不允許地方政府直接舉債。原《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

禁止地方舉債的原因很簡單，從法理上說，中國的地方政府財(cái)政不獨(dú)立，并不具備直接“借錢”的資格。因此，在原《預(yù)算法》的框架之下，地方債一直主要以“城投債”方式存在，即地方政府通過城投公司等投資平臺(tái)“借錢”。

但“禁令”不敵刺激經(jīng)濟(jì)的需求。2009年，為應(yīng)對(duì)金融海嘯，我國在原《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上有所突破，通過中央財(cái)政“代發(fā)”地方政府債券的形式，當(dāng)年發(fā)行2000億元地方債。2010年和2011年，又以此方式每年發(fā)行2000億元地方債，并在2012年將額度增加至2500億元。

2011年下半年，我國又選擇在財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的上海、浙江、廣東等地啟動(dòng)地方政府“自行發(fā)債”試點(diǎn)。到2014年，“自行發(fā)債”試點(diǎn)已擴(kuò)大到10省市。所謂“自行發(fā)債”，即其額度由財(cái)政部限定，但強(qiáng)調(diào)地方“自還”的概念。同時(shí)，地方政府還須自己組織發(fā)行工作。今年8月底，《預(yù)算法》修訂方案將“試點(diǎn)”變?yōu)槿嫱菩?，而《意見》則是給出了操作性的指引。

按照《意見》，地方政府舉債只能是政府舉債，不得通過企事業(yè)單位等舉借。舉債只能是兩種形式：公益性項(xiàng)目的資金籌措以一般債券完成，以預(yù)算收入作為還款來源。準(zhǔn)公益項(xiàng)目（不以營利為目的，但有一定現(xiàn)金流）的資金籌措以發(fā)行專項(xiàng)債券完成，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

可以看出，第一類公益性項(xiàng)目的還款保證更大，因其很大程度上以地方稅收為保證。而第二類準(zhǔn)公益性項(xiàng)目還款保證相對(duì)較弱，所謂“政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入”是個(gè)寬泛的概念，如土地出讓金便被劃入這個(gè)范疇，但這些收入可能隨著不確定因素而變化。

在直接舉債之外，《意見》還對(duì)融資平臺(tái)的新增“城投債”進(jìn)行了規(guī)定。融資平臺(tái)的新增債務(wù)都不是政府性債務(wù)，也就是說，今后地方政府再用融資平臺(tái)舉債將不被鼓勵(lì)，政府將可能不會(huì)再用信用來為其擔(dān)保。

盡管“城投債”不被鼓勵(lì)，但可成立特殊的“平臺(tái)”來推動(dòng)政府與社會(huì)資本的合作。即鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。換言之，民營資本可以獨(dú)自或與政府共同成立一個(gè)“類平臺(tái)”，由特別目的公司運(yùn)營特許的項(xiàng)目，這類公司可以向銀行貸款，也可以發(fā)行債券。

但是，這類公司必須和政府信用隔離，政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。簡言之，政府不再對(duì)“類平臺(tái)”負(fù)有“無限責(zé)任”，而只是承擔(dān)事先約定的“相關(guān)責(zé)任”。

地方政府已進(jìn)入還債的高峰期。地方政府一貫有“借新債還舊債”傳統(tǒng)，“舊債”償債高峰即意味著“新債”舉債的高峰。國家在這一時(shí)期推動(dòng)改革，其限制新舉債狂潮的目的已很明顯。

切割兩種關(guān)系

本輪地方債改革試點(diǎn)，是十八屆三中全會(huì)之后我國財(cái)稅體制改革的既定步驟。早在今年6月底，中共中央政治局會(huì)議便審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，為財(cái)稅改革定下了整體框架。10月8日，國務(wù)院又對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。

改革的一個(gè)核心價(jià)值是政府信用和債務(wù)的“割裂”，這背后是地方債務(wù)的不斷高企。國家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。

按照中國人民銀行今年發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報(bào)告》，融資平臺(tái)貸款逐步進(jìn)入還債高峰期，約37.5%的貸款在2013年至2015年內(nèi)到期。也就說是，地方政府已進(jìn)入還債的高峰期。地方政府一貫有“借新債還舊債”傳統(tǒng)，“舊債”償債高峰即意味著“新債”舉債的高峰。國家在這一時(shí)期推動(dòng)改革，其限制新舉債狂潮的目的已很明顯。

“地方債的規(guī)模存在嚴(yán)重低估。”獨(dú)立智庫MFI首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家江勛對(duì)《南風(fēng)窗》記者分析，地方政府的舉債工具存在著多樣化的特點(diǎn)，并不只有城投公司一類，很多地方債務(wù)都是隱性的。按照相關(guān)調(diào)研，在部分地區(qū)，地方債務(wù)的真實(shí)規(guī)模是政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的2至3倍。在存量債務(wù)堆積如山的情況下，中央的地方債新規(guī)其實(shí)是一種風(fēng)險(xiǎn)警示。

按照《意見》，存量債務(wù)將被分為三類：地方政府及其部門的債務(wù)；企事業(yè)單位債務(wù)中屬于政府性債務(wù)的部分；企事業(yè)單位中不屬于政府性債務(wù)的部分。前兩類債務(wù)逐步納入預(yù)算管理，以地方政府債的形式進(jìn)行置換，降低利息支出，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。而第三類債務(wù)政府則采取“不救助，不拋棄”原則，不直接進(jìn)行干預(yù)，但可以加強(qiáng)指導(dǎo)和督促。

除債務(wù)和地方政府的“切割”外，本輪改革也突出了“央地”的切割，明確了“地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。而財(cái)政部有關(guān)人士也表示，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任是基于“道德準(zhǔn)則”。

不過，對(duì)這一央地財(cái)稅關(guān)系的重新調(diào)整，各方看法不一。在1994年分稅制改革之后，中國的財(cái)政資源高度向上集中，其負(fù)面作用之一是形成了“以中央為核心，以地方為主體”的隱性擔(dān)保體系。換言之，地方既然無獨(dú)立財(cái)權(quán)，那么自然要求中央“兜底”。而目前一個(gè)更緊迫的問題是，地方政府的收入中，土地財(cái)政的問題仍未改觀。因此，地方債“單兵突進(jìn)式”的改革，必將受到眾多掣肘，唯有金融和財(cái)政改革的“雙輪”齊推，才有化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的可能。

如果地方政府的籌錢和花錢行為嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，地方政府的償債能力和地方舉債的風(fēng)險(xiǎn)都可以預(yù)知，那么就等于地方政府一定程度有了真正的“獨(dú)立信用”。

更深層改革

時(shí)間回溯20多年，1990年的財(cái)政金融改革和今天的情況頗有相似之處。當(dāng)時(shí)，國企和地方政府與銀行“捆綁”，“市長和董事長困住了行長”，銀行貸款從不問風(fēng)險(xiǎn)，因此產(chǎn)生大量呆賬壞賬，讓中國銀行業(yè)被稱為“技術(shù)上破產(chǎn)”。而改革的關(guān)鍵則是脫離這種“捆綁”，讓銀行從“提款機(jī)”成為真實(shí)的企業(yè)法人，獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧。當(dāng)時(shí)的改革，的確在形式上做到了這一點(diǎn)。

但在中國經(jīng)濟(jì)隨后的高速增長之中，地方政府和國企再次與“銀行”綁在了一起。在各大銀行的貸款數(shù)據(jù)中，“大客戶”的中長期占據(jù)了主流，而這些巨額債務(wù)不少都是通過“借新還舊”的方式來解決。換句話說，不少“大客戶”恐怕并沒有打算真正還本，這種情況和上個(gè)世紀(jì)的情況何其相似。

銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)積累途徑和以前大同小異，而風(fēng)險(xiǎn)的化解途徑卻從未真正建立起來。在西方國家，銀行體系可以通過對(duì)資產(chǎn)的出售將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出銀行體系。即將貸款打包，通過債券買賣或其他資產(chǎn)證券化的方式，將風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高的貸款由其他有不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的金融機(jī)構(gòu)接盤。但在中國，銀行是金融市場(chǎng)之中的“大象”，債權(quán)市場(chǎng)的參與者主要就是銀行，資產(chǎn)交易仍然在銀行之間進(jìn)行，因此風(fēng)險(xiǎn)仍然在銀行體系之中。

實(shí)際上，“保衛(wèi)銀行”可以看作中國近期金融改革的核心價(jià)值。因?yàn)閷?duì)于中國來說，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制很大程度是通過垂直的銀行體系來實(shí)現(xiàn)的，而這個(gè)體系的穩(wěn)固對(duì)改革的大局極其重要。某種程度上，其重要性不亞于國家稅收體系的鞏固。

因此，在本輪地方債改革中，也很容易看到對(duì)銀行的“保護(hù)”色彩?！兑庖姟分幸蔡岬健安坏眠`規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動(dòng)，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資”，這種表述讓人再次想到當(dāng)年“市長要行長必須貸款”的現(xiàn)象。

從西方經(jīng)驗(yàn)來看，除了融資，金融市場(chǎng)的重要作用是化解風(fēng)險(xiǎn)，而中國的金融市場(chǎng)由于不完善，這種化解風(fēng)險(xiǎn)的能力顯得很弱。在銀行貸款狂飆之中，決策者再次認(rèn)識(shí)到了金融市場(chǎng)的重要性。而地方債的問題很可能是燃眉之急，尋求金融市場(chǎng)的解決方案未必可行。那么，將改革定位于財(cái)稅體制的整體重塑，而不局限在地方舉債的規(guī)范上，或許才是另一條現(xiàn)實(shí)的途徑。

就財(cái)稅體制改革而言，目前最流行的觀點(diǎn)是讓地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等，即地方的財(cái)權(quán)小，“錢少”，但要干的事卻很多。那么，地方只能搞土地財(cái)政或者亂舉債。但改革并不是增加地方財(cái)權(quán)這么簡單，讓地方的錢“變多”不是好辦法，而讓地方怎么花錢才是硬道理。目前力推的《預(yù)算法》正是這個(gè)目的。

《預(yù)算法》修正的作用是，明確強(qiáng)化了人大立法和法律監(jiān)督的地位，從法律上構(gòu)建了一套約束政府財(cái)政擴(kuò)張的框架。何為“預(yù)算”？這個(gè)看似復(fù)雜的概念可以簡單理解為：編制預(yù)算等于是將某市的政府將要花的錢列明和細(xì)化，然后由人大通過并形成法律效力。之后，政府必須按照預(yù)算來花錢，如果和預(yù)算有較大出入，市長必須向人大說明。從本質(zhì)而言，是把人大的權(quán)力通過預(yù)算來坐實(shí)。

這樣一來，如果地方政府的籌錢和花錢行為嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，地方政府的償債能力和地方舉債的風(fēng)險(xiǎn)都可以預(yù)知，那么就等于地方政府一定程度有了真正的“獨(dú)立信用”，金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自己對(duì)地方政府的信用資質(zhì)判斷來決定是否貸款。因此，這是一種極為理想的地方和銀行互動(dòng)的狀態(tài)。

但顯而易見，預(yù)算已不再是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的概念。因此，地方債的規(guī)范以及預(yù)算法的落實(shí)，將涉及更深層面的改革。