新一輪國企改革：守舊與冒險(xiǎn)

改革如何開拓新邊界，又避免重蹈過往所犯錯(cuò)誤，讓國企的真正所有者獲益？

如果從1978年的十一屆三中全會(huì)算起，到2013年的十八屆三中全會(huì)新一輪國企改革口號提出，國企改革歷程已有36年。這36年中，國企產(chǎn)權(quán)改革可算是糾纏中國的一大“心病”，從意識(shí)形態(tài)爭鋒到利益分配方式，一直都不能算形成“全民共識(shí)”。

2013年，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履新，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，國企改革再次“等風(fēng)來”也是題中應(yīng)有之義。只不過，思潮的守舊與創(chuàng)新，利益的沖突與協(xié)調(diào)，改革過程中的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管，依然是這一輪新改革所面臨的難題。

改革如何開拓新邊界，又避免重蹈過往所犯錯(cuò)誤，讓國企的真正所有者獲益？這恐怕才是考量改革成功與否的最關(guān)鍵標(biāo)志。

產(chǎn)權(quán)問題

中國的改革總體是漸進(jìn)式的，30多年國企改革如今仍然是個(gè)爭議性話題，充分證明了這一點(diǎn)。

在這30多年之中，經(jīng)濟(jì)改革的整體取向是市場化，而市場化與產(chǎn)權(quán)私有化又無法分割，也因此，某種程度上，這30多年也是如何費(fèi)盡心思重新詮釋“社會(huì)主義”的過程。

國企改革歷程已有36年。這36年中，國企產(chǎn)權(quán)改革可算是糾纏中國的一大“心病”，從意識(shí)形態(tài)爭鋒到利益分配方式，一直都不能算形成“全民共識(shí)”。

如果以階段來區(qū)分，1993年十四屆三中全會(huì)之前，國企改革是在圈定產(chǎn)權(quán)問題不討論的情況之下進(jìn)行的，放權(quán)讓利—工資浮動(dòng)、承包租賃、利改稅等等，基本取向是改變政府與企業(yè)的關(guān)系，打破統(tǒng)購統(tǒng)銷、行政直接指揮企業(yè)的局面，提高國企面對市場的靈活性和效率，也是賦予國企“代理人”，也即實(shí)際經(jīng)營者更多的決策權(quán)，將其自身利益與經(jīng)營業(yè)績逐步掛鉤的過程。

國企改革的同時(shí)，是民營資本的放開和國外資本的引進(jìn)，存量與增量同步進(jìn)行，這也導(dǎo)致國企的體制弊病在市場競爭上充分暴露出來。“時(shí)間就是金錢”、“效率就是生命”顯然無法在國企身上體現(xiàn)，企業(yè)辦社會(huì)、行政官僚風(fēng)、競爭性不足，結(jié)果就是90年代國企的大面積虧損，形成了大量的銀行呆壞賬，給分稅制改革后的地方財(cái)政也帶來了更大負(fù)擔(dān)。

產(chǎn)權(quán)問題被認(rèn)為是原因所在，由于缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，企業(yè)經(jīng)營管理者動(dòng)力不足，缺乏情感認(rèn)同和責(zé)任擔(dān)當(dāng)；現(xiàn)代企業(yè)制度無法建立，經(jīng)營決策隨意性過大；企業(yè)也無法破產(chǎn)退出市場。

在這個(gè)過程里面，在“放權(quán)讓利”和“廠長承包”階段，已經(jīng)出現(xiàn)了關(guān)于國企“代理人”道德風(fēng)險(xiǎn)的爭議。

1999年，十五屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，以產(chǎn)權(quán)改革為核心，帶著激進(jìn)改革味道，甚至有些“休克性療法”式的國企大改革到來，史稱“國退民進(jìn)”。

監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

從全民所有轉(zhuǎn)換到私人所有，代理人風(fēng)險(xiǎn)終于全面爆發(fā)，這場激烈振蕩的改革在2002年國資委成立時(shí)進(jìn)入尾聲。但隨后的2003年，即出現(xiàn)了“國有資產(chǎn)流失”的大討論。

改革出現(xiàn)了矛盾對立的兩面性，經(jīng)此輪改革，國有經(jīng)濟(jì)在競爭性領(lǐng)域大范圍退出，地方國企包袱基本甩掉，民營資本得以蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)工人壁壘也得以打破。

但與此同時(shí)，百萬下崗職工“重又走進(jìn)風(fēng)雨”，迄今仍成為社會(huì)穩(wěn)定因素之一；部分上下其手的“代理人”，包括官員、原企業(yè)高層化公為私，私人企業(yè)主空手套白狼，他們后來有人鋃鐺入獄，但更多的人一夜暴富。這一過程所激發(fā)的歷史遺留問題至今仍未能完全消化。

“冰棍效應(yīng)”和“代理人一支筆”是一個(gè)問題的兩面，在改革之前，國企負(fù)責(zé)人獨(dú)斷專行，貪污腐敗，盲目多元化的問題已經(jīng)呈現(xiàn)，在這輪產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換中更達(dá)巔峰。

由于缺乏全民所有的真正“民主”代表，國企變成代理人的家天下，同時(shí)由于激勵(lì)機(jī)制的不靈活和外部監(jiān)管程序的缺失，國企負(fù)責(zé)人或管理層集體貪腐的現(xiàn)象層出不窮。褚時(shí)健、趙新先等貪腐東窗事發(fā)，“59歲現(xiàn)象”被當(dāng)成產(chǎn)權(quán)虛置的另一個(gè)解釋。

在這場“國退民進(jìn)”之前，關(guān)于國企的激勵(lì)機(jī)制已在進(jìn)行另一場職工持股的改革，亦成立了職工代表大會(huì)，但職工持股并不能改變國企大面積虧損的現(xiàn)狀，并且許多職工持股本身就是為了解決企業(yè)的流動(dòng)資金問題，由于職工持股中管理層依然掌握話語權(quán)，因此職工代表大會(huì)也基本形同虛設(shè)。

在許多地方，當(dāng)時(shí)不論業(yè)績好壞，一律進(jìn)行私有化改革，變成有意識(shí)有謀劃地侵吞國有資產(chǎn)。做差市場業(yè)績—資產(chǎn)轉(zhuǎn)移或隱匿—資產(chǎn)低估—民間資本接手的玩法大行其道，通過暗箱操作一小部分人坐擁國有資產(chǎn)，而職工股被強(qiáng)行清退或賤賣，工齡買斷費(fèi)用低廉。

以資不抵債、破產(chǎn)、改制為名，留下了大量的社保虧欠，時(shí)至今日仍無法消化。

在這一過程中，最為關(guān)鍵的問題在于普通職工喪失了話語權(quán)，決策未經(jīng)職工代表大會(huì)，內(nèi)部無民主決策流程，外部無監(jiān)督或貓鼠同盟?？梢哉f，全民喪失對改制的話語權(quán)，使得改革過程動(dòng)搖了“全民所有制”的基礎(chǔ)。

國資委是與非

經(jīng)過世紀(jì)末的國企大改革，地方國企改制基本完成，國有經(jīng)濟(jì)占有的領(lǐng)域大幅收縮，國資重點(diǎn)布局在軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)，并在另外9個(gè)行業(yè)保持較強(qiáng)控制力。

這輪改革后的數(shù)據(jù)喜人—此前留下的大量呆壞賬被核銷，同時(shí)由于1998年后開啟的住房市場化，土地價(jià)格飆漲，地方政府紛紛成立投融資公司對土地進(jìn)行運(yùn)營，而被改制企業(yè)甩掉了“歷史包袱”，或由于經(jīng)營改善，或由于真實(shí)資產(chǎn)和利潤“復(fù)原”，也因?yàn)橥恋貎r(jià)格上漲，普遍出現(xiàn)扭虧為盈。

大甩賣之后是國資委成立，這一機(jī)構(gòu)在成立后的6年間便出臺(tái)了19個(gè)法規(guī)、104個(gè)規(guī)章，涉及產(chǎn)權(quán)多元化，主輔業(yè)分離，收縮陣線，增強(qiáng)核心競爭力，包括國企領(lǐng)導(dǎo)者聘任機(jī)制、約束機(jī)制、薪酬機(jī)制、董事會(huì)制度的建立，也包括《國資法》的開始實(shí)施。

這是一次期圖解決過往國企經(jīng)營和改革中一直存在的代理人缺位和監(jiān)督缺位的變革，一方面是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，一方面是加強(qiáng)監(jiān)管。

應(yīng)該說，國資委建立后對國企的一系列考核和約束制度在一定程度上是有效的，不過，由于國資委本身的角色定位不清，以及國企自身固有的一些治理難題，導(dǎo)致在新時(shí)期又出現(xiàn)了新的爭議。

國資委扮演的是國資出資人代表的角色，既要考慮企業(yè)的經(jīng)營，又要考慮監(jiān)督，所以一方面要“做強(qiáng)做大”，實(shí)現(xiàn)國資保值增值，一方面又要約束代理人風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)際的運(yùn)營中，“做強(qiáng)做大”成了壓倒性任務(wù)，約束代理人風(fēng)險(xiǎn)，建立企業(yè)內(nèi)部民主機(jī)制的職能卻主動(dòng)或被動(dòng)弱化了。

“婆婆+老板”的角色扮演使得國資委一直面目模糊，定位不清，委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人、司法人等5人關(guān)系糾纏不清。這種爭議在2008年金融危機(jī)之后，尤其突出。

大規(guī)模改革之后的國企，主要集中在一些具有天然壟斷性質(zhì)的領(lǐng)域，以及一些與國家安全與民生性質(zhì)關(guān)系密切的行業(yè)，當(dāng)然還有一部分是依靠多年來的政策保護(hù)而形成壟斷地位的企業(yè)，在“競爭性領(lǐng)域”所剩已無幾。

不過，由于國企享有的天然政策優(yōu)勢，后來這些國企特別是央企的贏利，有多少是因?yàn)榻?jīng)營效率提升，有多少是依靠“不公平競爭”，一直說不清。

在以往持續(xù)的經(jīng)濟(jì)過熱與通脹條件下，國企的利潤與包括資源和能源在內(nèi)的要素價(jià)格以及資產(chǎn)價(jià)格不斷上漲有關(guān)，而這些正是國企壟斷的主要領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的市場周期性。要素價(jià)格改革（恢復(fù)性上漲）所帶來的利潤掩蓋了企業(yè)的低效率，并誘惑地方政府強(qiáng)化這些領(lǐng)域的壟斷程度。

特別是在2008年金融危機(jī)之后，由于肩負(fù)宏觀調(diào)控使命，央企獲得了寬松貨幣政策中的大多數(shù)資源，包括新一輪基礎(chǔ)建設(shè)拉動(dòng)內(nèi)需中的大多數(shù)項(xiàng)目，并利用這些優(yōu)勢進(jìn)行內(nèi)外通吃，體外循環(huán)。在金融危機(jī)后幾年影子銀行和民間借貸瘋狂中，都能窺見國企代理人的影子。

更為尖銳的問題出現(xiàn)了，由于內(nèi)部人控制沒有得到很好的解決，由于全民分紅制度的缺位，國企演變成了特殊利益集團(tuán)。

平安集團(tuán)馬明哲（左一）這樣的“打工皇帝”，不管薪酬收入多少，都會(huì)存在爭議。

全民所有的缺位

考量當(dāng)下的國企經(jīng)營，離它“全民所有”性質(zhì)本身應(yīng)有的“民有、民治、民享”相去甚遠(yuǎn)，人事制度安排和內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不善，使它無法體現(xiàn)大眾利益。這不僅在上一輪的國資流失中呈現(xiàn)，也在國企愈演愈烈的貪腐現(xiàn)象中呈現(xiàn)。

雖然2005年4月國務(wù)院國資委發(fā)布《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》，事實(shí)上暫停了國企MBO（管理層收購）。不過，國企代理人貪腐的現(xiàn)象并沒有減少。

《法人》雜志公布的一份《2011中國企業(yè)家犯罪報(bào)告》顯示，在這短短一年間，有200多位企業(yè)高管和公司領(lǐng)導(dǎo)人幡然落馬，在其重點(diǎn)關(guān)注的199例案件中，國企管理人員犯罪或涉嫌犯罪的高達(dá)88例。2011年國企企業(yè)家涉貪腐金額平均每人為3380萬元，其中光明集團(tuán)家具股份有限公司創(chuàng)始人、前董事長馮永明一個(gè)人就被控貪污近8億元。如果去掉這一特殊案例，平均每人貪污金額也達(dá)到2077萬元，而2010年這個(gè)數(shù)字為957萬元。

這說明，在改革后所保留的壟斷領(lǐng)域獲得的政策和資源反而加強(qiáng)了這些國企代理人的權(quán)力出租空間，權(quán)力出租的價(jià)格也大大提升。

與此相對應(yīng)的是職業(yè)股過往被強(qiáng)行清退的歷史，下崗職工生活的困難，社保欠賬的難以填平，以及現(xiàn)時(shí)國企臨時(shí)聘用人員的怨氣。

由于國企代理人的遴選、考核帶有濃重的行政色彩，企業(yè)的業(yè)績增長無法與全民分享，導(dǎo)致不管是當(dāng)年的“MBO”，還是后來類似平安集團(tuán)馬明哲這樣的“打工皇帝”，不管薪酬收入多少，都會(huì)存在爭議。

而作為所有者，分享國企利潤增長的途徑目前大概有三種：稅收、分紅、國有股劃轉(zhuǎn)社?；?。但從目前來看，與國企所獲得的財(cái)政扶持、政策紅利和金融支持相比，國企在利潤貢獻(xiàn)上并不令人滿意。

以分紅為例，自1994年稅制改革以來，絕大多數(shù)國企就沒有向老百姓和國家分過紅，這種狀況一直持續(xù)到2007年《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》的正式公布。至2014年之前，國企分紅比例極低，中間諸多博弈和拉鋸。而根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，要至2020年才提高到30%。

相對于龐大的國資而言，國有股的劃轉(zhuǎn)工作則一直開展得很緩慢。國企職工的社保欠賬問題，則時(shí)至今日依然要依靠非國企職工的社?；饋砭S持運(yùn)轉(zhuǎn)。

考量當(dāng)下的國企經(jīng)營，離它“全民所有”性質(zhì)本身應(yīng)有的“民有、民治、民享”相去甚遠(yuǎn)，人事制度安排和內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不善，使它無法體現(xiàn)大眾利益。

新一輪博弈

時(shí)間走到2013年，中共十八屆三中全會(huì)《決定》宣布國企改革的又一次推動(dòng)。

2014年6月，財(cái)政部披露了新一輪國企改革的時(shí)間表：2014年研究國企改革總體意見；2015年啟動(dòng)幾家國有資本投資運(yùn)營公司組建試點(diǎn)，印發(fā)混合所有制等實(shí)施辦法；2016年到2020年分批完成國有資本投資運(yùn)營公司組建等。

據(jù)悉，新一輪國企改革將在三個(gè)重點(diǎn)方面進(jìn)行：混合所有制、改組國有資本投資公司、董事會(huì)三項(xiàng)職權(quán)。涉及國有資本管理體制的改革由財(cái)政部第一牽頭，混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的改革由發(fā)改委第一牽頭，涉及高級管理人員選聘方面的改革由中組部第一牽頭。而協(xié)調(diào)這些部委進(jìn)行國企改革系統(tǒng)設(shè)計(jì)的則是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是習(xí)近平。

應(yīng)該說，從這次改革提出的理論和重點(diǎn)來看，依然是延續(xù)國企改革這30多年來的思路，特別是十五屆四中全會(huì)提出的改革思路。

而從目前全國20多個(gè)省市提出的改革試點(diǎn)案例和方向來看，有許多在此之前已經(jīng)進(jìn)行了類似的改革，而從部分公布的具體企業(yè)改革方案來看，引發(fā)爭議的問題依然在代理人風(fēng)險(xiǎn)如何控制的問題上。

這使得這輪改革看上去面臨著幾個(gè)懸而未決的難題：一是如何分類，在之前的七大行業(yè)之外，哪些領(lǐng)域是需要打破國資一統(tǒng)局面的？也即哪些可改哪些不可改？按照目前國資在這些領(lǐng)域的地位，改革將面臨不僅是該不該改的問題，也面臨改不改得動(dòng)的問題，因?yàn)檫@也涉及利益之爭。

二是改革過程如何確保不再重現(xiàn)國資流失問題？經(jīng)過上一輪的“國退民進(jìn)”之后，大致不管是行政層面還是國企管理層層面，都對此小心翼翼，加上“習(xí)李新政”猛刮的反腐風(fēng)暴，這一操作面臨的風(fēng)險(xiǎn)不小。

風(fēng)險(xiǎn)的主要來源即是外部約束機(jī)制的不健全，歷經(jīng)如此多輪的改革，約束與監(jiān)督機(jī)制依然未能有效建立，企業(yè)內(nèi)部民主程序依然不完善，因此，在這些“基礎(chǔ)性工作”未完成之前，國資改革將走向何方，依然不好把握。

按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第七章特別規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。但顯然，國企改革約束監(jiān)督機(jī)制的建立無法獨(dú)立于行政管理體制的改革單獨(dú)而行。社會(huì)公眾監(jiān)督如何實(shí)現(xiàn)？全民利益機(jī)制如何建立？國企代理人的選拔與競爭如何實(shí)現(xiàn)？這是關(guān)系到改革成敗的問題。

是守舊，還是冒險(xiǎn)？

（甄靜慧對本文亦有貢獻(xiàn)）