這些國家的法治為什么失敗

泰國是世界范圍內(nèi)法治建設(shè)嚴(yán)重受挫的國家之一。

10月14日，泰國旅游部門為了吸引外國游客，對澳大利亞媒體說，游客到泰國可以體驗(yàn)軍事戒嚴(yán)的生活。自今年初泰國政局動(dòng)蕩以來，前往泰國的游客比上年下降了近20%。以政變作為吸引游客的噱頭，也只有被稱作“政變之國”的泰國才可能發(fā)生。

今年5月份，動(dòng)蕩了近半年的泰國政局終于走向了軍事政變，民選的英拉政府被趕下臺(tái)，軍人開始執(zhí)政。自從1932年泰國軍方發(fā)動(dòng)政變，迫使泰皇接受君主立憲制以來，軍事政變就在這個(gè)國家反復(fù)上演。

作為佛教國家，泰國的社會(huì)治安良好，在東南亞國家中犯罪率比較低，民主體制建立也比較早，至今已經(jīng)進(jìn)行過25次選舉，但泰國的法治狀況卻一直沒有根本起色。根據(jù)“世界正義計(jì)劃”2012年的調(diào)查報(bào)告，泰國存在嚴(yán)重的社會(huì)沖突和政治暴力，有嚴(yán)重的腐敗問題，尤其是在立法機(jī)關(guān)和警察部門。它的民事司法狀況也很差，審判效率低下，且存在嚴(yán)重的執(zhí)行難問題，在受調(diào)查的90多個(gè)國家中，位居80位。

泰國只是世界范圍內(nèi)法治建設(shè)嚴(yán)重受挫的國家之一。近年來，已有多個(gè)國家發(fā)生政變或是各種形式的政治亂局，重建穩(wěn)定的法治秩序遙遙無期。而在其他政治秩序還算穩(wěn)定的國家，法治也面臨各種問題，腐敗和高企的犯罪率使民眾無法享受到憲法和法律上規(guī)定的權(quán)利，更嚴(yán)重的是，一些國家甚至以法律的名義限制和侵犯民眾的利益。

縱觀世界，有著穩(wěn)定和較為完善的法治秩序的國家只占少數(shù)。著名政治學(xué)者福山認(rèn)為，在歷史上西歐國家的法治之所以較好，并不是出于什么必然的原因，而是偶然的情勢所致，法治思想和社會(huì)條件也曾經(jīng)在中東和印度存在，但只有西歐才使法治成為制度化的現(xiàn)實(shí)。

我們或許無法為法治的成功羅列出必然的因素，但縱觀各國的法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對于法治為什么會(huì)失敗的問題，卻可以總結(jié)出一些值得警惕的教訓(xùn)。

法治失敗的形式

法治失敗有多種形式。泰國幾乎每一次政變都推翻原憲法，頒布新憲法，因此短短80多年來，已經(jīng)頒布過18部憲法，相當(dāng)于每4年一部。第18部就是不久前軍方政府制定的臨時(shí)憲法，賦予了過渡政府幾乎獨(dú)斷的權(quán)力。目前，新的正式憲法正在制定中，不出意外的話，將在明年出臺(tái)，屆時(shí)泰國將重返憲治。像泰國一樣，反復(fù)重新制定憲法所體現(xiàn)的是各方政治勢力未能在基本規(guī)則上達(dá)成共識(shí)，致使政治秩序無法穩(wěn)定下來，這是法治在憲治層次上的失敗。

一般認(rèn)為，美國200多年不變的憲法（1789年生效）是“民主的奇跡”，一部憲法足以奠定兩個(gè)多世紀(jì)穩(wěn)定的法治秩序。相比之下，幾乎與美國同時(shí)期制定第一部憲法的法國（1791年制定），在那以后的100多年時(shí)間里，又制定了12部憲法，直到二戰(zhàn)后，在戴高樂主持下制定了1958年憲法，才穩(wěn)定下來，成為目前法國法治的根基。

同樣的憲治失敗也發(fā)生在新中國成立之前的民國時(shí)期，從1913年的“天壇憲草”到1936年的“五五憲草”，多部憲法草案和約法都未能凝聚各方政治勢力的共識(shí)，一直不能形成共識(shí)基礎(chǔ)上的穩(wěn)定政治結(jié)構(gòu)。韓國在1948年第一部憲法實(shí)施之后，到1987年民主化時(shí)，也頒布了5部憲法。

雖然一些國家已經(jīng)走過了歷史上的憲治危機(jī)，但還有不少國家像泰國一樣無法在憲法上達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致政治動(dòng)蕩。2009年，洪都拉斯發(fā)生政變，時(shí)任總統(tǒng)塞拉亞被軍方推翻，起因便是塞拉亞試圖推動(dòng)公投修憲，以謀求連任。2013年發(fā)生的埃及政變同樣是由制憲引起的，時(shí)任總統(tǒng)穆爾西主持制定的新憲法草案受到其他政治勢力的反對，這些世俗和自由派政黨的代表在公投前退出制憲委員會(huì)，從而引爆了政治危機(jī)。

對于其他已經(jīng)闖過憲治危機(jī)的國家來說，法治依然可能存在嚴(yán)重問題。印度獨(dú)立后，于1949年制定了第一部憲法，一直施行至今。但是印度法治在實(shí)踐中仍存在許多被普遍詬病的問題，根據(jù)“世界正義計(jì)劃”2012年的調(diào)查報(bào)告，印度的司法系統(tǒng)的審判和執(zhí)行效率低下，腐敗橫行，警察濫權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)秩序和安全狀況在被調(diào)查的97個(gè)國家中位居第96名。這是法治在實(shí)施層面上的失敗。

第三種法治失敗的類型顯得更為隱秘但卻具有嚴(yán)重的危害性。即使已經(jīng)有了穩(wěn)定的法律，且法律實(shí)施也不存在大問題，法治也可能在人權(quán)保障上失敗。美國歷史上就存在非常不光彩的一幕，例如使用各種手段限制黑人和窮人的投票權(quán)。盡管美國內(nèi)戰(zhàn)之后，黑人的平等投票權(quán)在憲法上得到保障，但是美國南方各州擔(dān)心黑人人數(shù)太多，都參與投票，可能會(huì)選出黑人領(lǐng)導(dǎo)，制定和實(shí)施不利于白人的政策，便紛紛規(guī)定投票者必須繳納一定的保證金或是先通過某種考試，而大多數(shù)黑人都是窮人和文盲，相關(guān)政策相當(dāng)于變相剝奪了黑人的投票權(quán)。

這種在規(guī)則上設(shè)立障礙，侵犯公民基本權(quán)利的做法，是對法治的嚴(yán)重破壞。一些國家雖然有美好的憲法，也有完整的法律，但在具體規(guī)則的內(nèi)容上，卻潛藏著對基本權(quán)利的侵犯，不能維護(hù)公民之間的平等權(quán)。最為明顯且教訓(xùn)深刻的例子無外乎納粹德國。希特勒上臺(tái)后，載有豐富人權(quán)保障內(nèi)容的魏瑪憲法被擱置，一系列根據(jù)種族身份區(qū)別對待的法律通過，以至于一路走向了種族屠殺。戰(zhàn)后審判中，便有不少受審者為自己的屠殺行為辯護(hù)，認(rèn)為只不過是在執(zhí)行法律。

法治沒有成為共識(shí)

法治失敗的首要根源是沒有形成尊重法治的共識(shí)。斯坦福大學(xué)政治學(xué)者巴里·溫加斯特認(rèn)為，法治秩序依靠法律本身無法維持，而是需要靠一種自我執(zhí)行的機(jī)制。這種機(jī)制的生成建立在尊重法治的共識(shí)的基礎(chǔ)上，要求各方首先意識(shí)到法治是維護(hù)他們利益的，而違背法治則損害到各方利益。

憲治危機(jī)產(chǎn)生的原因，就是各方政治勢力不愿意通過規(guī)則來達(dá)成妥協(xié)，而是訴諸政治實(shí)力，以求勝出后壟斷制憲權(quán)力。泰國在政變與制憲之間的不斷輪回，原因之一便是新勢力制定的憲法總是有利于己方，而想著壓制對手。這種情況下，雖然制定了憲法，卻不是規(guī)則意識(shí)的表現(xiàn)，而是展現(xiàn)力量的結(jié)果。政局不穩(wěn)的結(jié)果是，所有人都可能成為受害者。

阿爾巴尼亞是東歐國家中法治狀況較差的一個(gè)國家，這個(gè)命運(yùn)在東歐劇變后首次進(jìn)行制憲時(shí)就已經(jīng)決定了。1991年，阿爾巴尼亞制定新憲法，當(dāng)時(shí)競選失利的民主黨糾結(jié)于選舉舞弊問題，沒有致力于參與新憲法的設(shè)計(jì)，而是“賭氣”退出了制憲委員會(huì)。此后，新憲法雖然以90%的高得票率通過了全民公投，但由于一個(gè)主要政治力量在起草過程中的缺席，新憲法的權(quán)威大打折扣，在此后多次引起爭議，不僅沒能消弭政治上的黨派之爭，反而成為其根源。

對于印度來說，憲法權(quán)威已經(jīng)不成問題，印度的憲法法院成為憲法堅(jiān)定而有效的維護(hù)者。在印度這個(gè)人口眾多，相對貧困，宗教和民族成分又異常復(fù)雜的國家，民主運(yùn)作半個(gè)多世紀(jì)以來，基本上沒有出過大亂子，憲法（尤其是相關(guān)選舉規(guī)則）得到各方尊重是一個(gè)根本條件。但是憲法層面上的共識(shí)并沒有促成普遍守法意識(shí)的建立。

印度著名社會(huì)學(xué)家博特利觀察到，印度的活動(dòng)家、學(xué)者和公民們，在迎合大眾和進(jìn)行民主動(dòng)員時(shí)，沒有嚴(yán)格遵守規(guī)則和程序。他認(rèn)為印度社會(huì)的治理總體上傾向于看人而不是看規(guī)則。相當(dāng)一部分印度人至今認(rèn)為要求他們守法是不合理的，守法不會(huì)帶來好結(jié)果。公民不守法的同時(shí)，印度政府和政客們也常常陷入腐敗漩渦。印度立法者經(jīng)常被戲稱為“破法者”，因?yàn)橛写罅康挠《茸h員面臨犯罪指控，而出于司法效率低下和政治保護(hù)的原因，一些涉及議員的案件一直拖沓著沒有審理。這種不尊重規(guī)則的意識(shí)到底是印度腐敗嚴(yán)重的根源還是后果，至今很難解釋清楚，但很明顯的一點(diǎn)是，兩者會(huì)相互加劇，形成惡性循環(huán)。

法治被破壞的另一個(gè)普遍原因是懸殊的貧富差距。耶魯大學(xué)法學(xué)院教授蔡美兒的研究表明，一些國家在多數(shù)族群和少數(shù)族群之間形成嚴(yán)重的收入不平等，貧窮的多數(shù)族群就可能在政客的煽動(dòng)下以暴力踐踏少數(shù)族群的權(quán)利。當(dāng)經(jīng)濟(jì)上存在嚴(yán)重不平等之時(shí)，一些人可能就會(huì)產(chǎn)生被剝奪感，不太愿意遵守規(guī)則。然而， 在動(dòng)蕩社會(huì)首先受到?jīng)_擊的必然是更為弱勢的群體。

1998年印尼發(fā)生大規(guī)模排華事件時(shí)，華裔商人受到人身襲擊，大量財(cái)產(chǎn)被洗劫，但在事件中，也有大量印尼人因暴亂而無辜死亡。排華事件的惡果是，大量資產(chǎn)撤出，經(jīng)濟(jì)急速滑坡，很快導(dǎo)致了大面積的糧食短缺，造成饑荒，數(shù)以萬計(jì)的印尼人因此挨餓。這類事件從反面印證了法律秩序?qū)S護(hù)不同人群共同利益的重要性。泰國政變頻繁的社會(huì)基礎(chǔ)，便是居人口多數(shù)的底層人民與占人口少數(shù)的中產(chǎn)階層始終無法形成遵守規(guī)則的共識(shí)，雙方通過混亂的政黨政治和街頭抗?fàn)帲喎茐募榷ㄒ?guī)則，尤其是在經(jīng)歷了1997年金融風(fēng)暴后，至今社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都處于疲弱狀態(tài)，最終造成了雙輸?shù)木置妗?/p>

最重要的法治共識(shí)發(fā)生在政治層面，是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的共識(shí)。如果只要求被統(tǒng)治者守法，而不要求統(tǒng)治者守法，法治秩序也會(huì)面臨崩潰。1913年，國民黨領(lǐng)袖宋教仁遭暗殺，當(dāng)時(shí)坊間流傳，袁世凱是幕后指使，為了洗除嫌疑，袁世凱在《政府公報(bào)》刊文稱：“共和國家以道德為基礎(chǔ)，以法律為范圍。就司法方面言之，非推究全案本末，又經(jīng)法庭公開者，不得輕加論斷……”然而，短短幾個(gè)月后，袁世凱為了攬權(quán)，丟開國會(huì)憲法起草委員會(huì)《天壇憲草》，在自己的操縱下，另外起草了一部約法。于己有利時(shí)便強(qiáng)調(diào)法治，于己不利時(shí)就破壞法治，袁世凱很快就嘗到惡果，而在他身后留下了長久的法治瘡痍。

失衡的權(quán)力關(guān)系

法治的有效運(yùn)行仰仗一套均衡的權(quán)力體系。在法治制度初步建立的國家，破壞法治秩序的往往是失衡的權(quán)力架構(gòu)。泰國此次政變的直接制度因素，便是地位獨(dú)特的泰國軍方和權(quán)力邊界不夠明晰的泰國憲法法院。

軍事政變可謂法治的“頭號殺手”。在法治狀況總體上較差的非洲和南美，都曾發(fā)生過數(shù)十次軍人干政，推翻文官政府的事件。韓國、印尼等國在民主化之前都曾經(jīng)歷過軍政府統(tǒng)治的歷史。泰國軍隊(duì)的特殊性在于，它并不受文官系統(tǒng)控制，名義上受國王領(lǐng)導(dǎo)，在民眾中有相當(dāng)?shù)耐?，因此總能夠在政局混亂時(shí)出來“主持大局”。但泰國反反復(fù)復(fù)的政變正印證了亨廷頓關(guān)于軍事政變的理論，他認(rèn)為軍事政變雖然可以有效地平息政治亂局，但能否建立新的制度，“使未來的軍人或其他社會(huì)勢力的干預(yù)成為不可能或是不必要”，則是另一回事。

軍方屢次破壞既定規(guī)則，通過暴力奪權(quán)，也為民間樹立了壞榜樣。泰國有兩大主要政黨，支持英拉的為泰黨受到底層民眾的支持，而歷史久遠(yuǎn)的民主黨則得到城市中產(chǎn)階層的支持。兩黨之爭不僅在競選場合和議政場所，還經(jīng)常鼓動(dòng)各自的支持者訴諸街頭政治，占領(lǐng)公共場所，提出一些不容妥協(xié)的要求，這也就是泰國著名的紅衫軍和黃衫軍之爭。

泰國法治秩序無法良好運(yùn)作的更深層原因，是泰國的權(quán)力制衡體系嚴(yán)重失衡。泰國采用責(zé)任內(nèi)閣制的政制，先進(jìn)行議會(huì)選舉，再由議員投票選出總理，一般情況下議會(huì)多數(shù)黨派或是多數(shù)執(zhí)政聯(lián)盟會(huì)選出本黨的候選人，因此內(nèi)閣一般能夠得到議會(huì)多數(shù)支持。這種情況下，泰國的權(quán)力制衡只發(fā)生在兩極，那便是議會(huì)/內(nèi)閣和法院之間。作為法治國家的“必要配置”，泰國于1997年政變后設(shè)立了憲法法院，但是憲法法院卻沒有成為憲法的理性守護(hù)者，而是屢屢深度介入政治，攪動(dòng)政壇紛爭。

兩極權(quán)力制衡的結(jié)果是，當(dāng)總理或多數(shù)政黨存在問題時(shí)，反對黨和民眾無法通過議會(huì)啟動(dòng)彈劾，憲制上的制衡就只剩向法院起訴這個(gè)渠道，因此民眾對法院有過高的期待，而泰國憲法法院也樂于親近民眾。

其中一個(gè)最受爭議的做法便是利用憲法上的模糊措辭“曲解”了憲法有關(guān)條款。泰國2007年憲法第69條規(guī)定，任何個(gè)人和政黨發(fā)現(xiàn)有違憲行為都有權(quán)向總檢察署報(bào)告，由總檢察署進(jìn)行調(diào)查，然后提交到憲法法院進(jìn)行裁決。憲法法院認(rèn)為，這個(gè)條款的意思是，個(gè)人和政黨既可以通過總檢察署向憲法法院控告，也可以直接向憲法法院控告。這種解釋實(shí)際上擴(kuò)張了憲法法院的權(quán)力，規(guī)避了總檢察署在起訴階段對違憲審查案件的過濾功能。其后果是，憲法法院也成了政治斗爭的場所，成了泰國繼黨爭、街頭抗?fàn)幹蟮牡谌齻€(gè)政爭之地，喪失憲法法院本應(yīng)作為政治穩(wěn)定器的功能。

憲法法院在政治上過于激進(jìn)的結(jié)果是，泰國多次發(fā)生“司法政變”，也就是通過法院判決解除領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)乃至解散政黨。近10年來，泰國的政治周期可以這樣概括：黨爭—“司法政變”—失利一方挑起街頭抗?fàn)帯姺桨l(fā)動(dòng)政變平息亂局。不論是民主政治還是司法制衡都無法阻止泰國一次又一次發(fā)生軍事政變，使法治秩序遭到徹底破壞。當(dāng)一個(gè)國家的權(quán)力關(guān)系失衡，就如亨廷頓所說，“沒有大家接受的表達(dá)利益的制度渠道，這就意味著，會(huì)通過民眾暴亂和軍事干預(yù)這兩種機(jī)制來向政府提出自己的要求”。

作為佛教國家，泰國的法治似乎陷入了宿命般的輪回，一場又一場政變之后，又浴火重生，每一次都有所改變，卻總無法扎根。其中的啟示值得其他正在建設(shè)中的法治國家借鑒。而泰國最重要的啟示是，即使泰皇和軍方都是威望很高且無匹敵的政治力量，但都無法干脆地拋開憲法和法律施行威權(quán)統(tǒng)治，每一次都只能回歸憲法之下的法律之治。

從這個(gè)意義上講，法治在泰國既是失敗又是成功的，失敗在于久經(jīng)折騰之后依然沒有建立法治秩序，成功則在于迫使各方都接受法治是唯一的出路。泰國的法治廢墟上依然盛開著一朵希望之花。