糧食目標(biāo)價(jià)格改革方向

從2005年針對(duì)水稻啟動(dòng)最低收購價(jià)政策算起，中國的政策性農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，已執(zhí)行了近十年時(shí)間。在這期間，除了從2006年起針對(duì)小麥啟動(dòng)最低收購價(jià)政策外，國家還從2008年起，陸續(xù)針對(duì)大豆、玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)品出臺(tái)了不定期的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。

這些政策可被統(tǒng)稱為托市政策。其基本機(jī)制是政府制定價(jià)格，通過干預(yù)性收購來減少市場(chǎng)上相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的流通量，達(dá)到把市場(chǎng)價(jià)格支撐在一定水平之上的目標(biāo)。

托市政策的核心目的之一是為了保護(hù)農(nóng)民利益。在過去幾年當(dāng)中，它起到了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性等政策規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。在中國目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中，可謂是一項(xiàng)效果明顯、作用直接的政策。

而從國際經(jīng)驗(yàn)來看，目前所有支持補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的國家，包括美、日等在內(nèi)，也均選擇了以其作為初期政策，其效果直接、操作簡(jiǎn)便，且由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)成本，政府初始支出小。

但必須指出的是，托市政策執(zhí)行到最后，政府往往不得不“掏腰包”。這種情況在政策設(shè)計(jì)時(shí)會(huì)被納入考慮，但嚴(yán)重性往往難以預(yù)估。中國目前之所以要進(jìn)行目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，就是因?yàn)檫@項(xiàng)政策的負(fù)外部性正在變得越來越明顯。

“政策市”積弊

托市政策的目的是設(shè)立市場(chǎng)最低價(jià)格，如市場(chǎng)價(jià)格接近或高出政府設(shè)定的價(jià)格，政策性收購就會(huì)退出，把收購還給市場(chǎng)。但問題在于，政府一旦開始收購，最終往往無法退出，因?yàn)槭袌?chǎng)主體的預(yù)期已發(fā)生變化。

以玉米市場(chǎng)為例：2003年到2008年這段沒有收儲(chǔ)的時(shí)間，現(xiàn)在被稱作“黃金時(shí)期”，因?yàn)槭袌?chǎng)上沒有任何政策干預(yù)。貿(mào)易商、加工企業(yè)都自由入市收購，各種主體都得以發(fā)育。但一旦執(zhí)行政策性收購的中儲(chǔ)糧公司（下稱“中儲(chǔ)糧”）開始入市，情況就改變了。這些主體發(fā)現(xiàn)，收購糧食會(huì)得不償失：其一，自己要承擔(dān)保管費(fèi)，中儲(chǔ)糧收購則由國家支付；其二，中儲(chǔ)糧拋儲(chǔ)時(shí)的價(jià)格難以確定，如果下跌，會(huì)造成自身虧損；其三，成本不確定，自己收糧食要支付各項(xiàng)資金利息。既然已有中儲(chǔ)糧代表國家保管，就沒有必要存糧了。

如此一來，農(nóng)民要賣糧，各市場(chǎng)主體卻不收購，結(jié)果就是中儲(chǔ)糧一家獨(dú)大，市場(chǎng)性流通萎縮，政策性流通占據(jù)絕對(duì)地位。市場(chǎng)供應(yīng)依賴于政策性糧源的投放，顛覆了過去以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的流通格局。這一趨勢(shì)如延續(xù)下去，會(huì)導(dǎo)致糧食市場(chǎng)化改革多年的積累功虧一簣。

而這還只是托市政策的負(fù)外部性之一。除此之外，它還會(huì)帶來以下問題：

首先，糧食市場(chǎng)“政策化”，國內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格倒掛。收購價(jià)連年上漲，向市場(chǎng)發(fā)出強(qiáng)烈的托底信號(hào)，形成糧價(jià)“只漲不跌”預(yù)期。以玉米為例，收購價(jià)從2008年的1.5元/公斤上漲到了2013年的2.2元/公斤，累計(jì)漲幅達(dá)49.3%。國內(nèi)外價(jià)差日益擴(kuò)大，使進(jìn)口的壓力越來越大，走私日益猖獗，市場(chǎng)調(diào)控難度加劇。在國內(nèi)儲(chǔ)備已經(jīng)非常充沛的前提下仍在大量進(jìn)口，這種畸形的體制亟待改革。

其次，原料價(jià)格不斷上升，產(chǎn)品市場(chǎng)又不讓提價(jià)，二者之間也形成倒掛，使得加工企業(yè)難以承受。

再次，受原料間比價(jià)關(guān)系及進(jìn)口價(jià)格優(yōu)勢(shì)等因素影響，玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)品庫存日益增多，因與國內(nèi)銷售市場(chǎng)的差價(jià)越來越大，政策性虧損開始大量出現(xiàn)。再加上補(bǔ)貼、收儲(chǔ)費(fèi)用及利息等一系列成本，財(cái)政要承擔(dān)托市政策的支出日趨加劇，形成惡性循環(huán)。

第四，糧價(jià)只漲不跌，逐漸對(duì)農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。以東北白城為例，農(nóng)民原先種高粱、燕麥也能獲利。但因市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)大，玉米及水稻的比價(jià)又高，于是紛紛改種。對(duì)于農(nóng)業(yè)資源的過分集中使用，逐漸讓農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)失衡。

第五，農(nóng)民售糧節(jié)奏出現(xiàn)變化。原先的正常銷售變成惜售，最終造成價(jià)格波動(dòng)加大。再加上農(nóng)資成本日益上漲，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的好處日益萎縮。托市政策的初衷之一原本是為了保護(hù)農(nóng)民利益，最終這一目標(biāo)卻難以實(shí)現(xiàn)。

目前來看，上述負(fù)外部性正在越來越明顯，負(fù)面作用已在接近甚至超過正面作用。政策原先的設(shè)想是讓消費(fèi)者買一點(diǎn)單，結(jié)果卻變成了財(cái)政也要大量買單，這邊成本上升，那邊農(nóng)民的好處又被抵消，說明政策調(diào)整的節(jié)點(diǎn)已然來到。

改革方向選擇

正因如此，從2013年下半年開始，相關(guān)決策部門審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)地提出了要改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的政策目標(biāo)。實(shí)際上，這二者是同一件事情：要完善機(jī)制，必須要有替代政策。而其核心，是農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格由市場(chǎng)供需決定，改變政策市的現(xiàn)狀。

改革目標(biāo)有了，但要找到更好的辦法，仍是一件相當(dāng)復(fù)雜的事情。探究這種辦法的核心，是既保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種植積極性，同時(shí)又不扭曲市場(chǎng)，讓政策更加有指向性和針對(duì)性，負(fù)的外部性少一點(diǎn)。綜合來看，要實(shí)現(xiàn)上述多重目標(biāo)，替代性的政策能夠找到。

為尋找這項(xiàng)政策，必須從補(bǔ)貼的源頭說起。中國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀是：土地細(xì)碎化、勞動(dòng)力弱質(zhì)化以及農(nóng)戶兼業(yè)化。此外，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化過程的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入高成本階段，意味著其比較優(yōu)勢(shì)正在持續(xù)下降。在這樣的情況下，中國如果仍然需要農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，仍然需要保證糧食安全，就必須給予農(nóng)業(yè)和農(nóng)民更多的補(bǔ)貼支持，這是不可回避的。而問題的關(guān)鍵在于，如何支持？

從全世界范圍來看，各個(gè)國家對(duì)于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持政策可以大致分為兩大類：第一類，價(jià)格支持政策（亦即中國正在普遍實(shí)施中的托市政策），特點(diǎn)是消費(fèi)者要買單，讓其來補(bǔ)貼生產(chǎn)者，但最終政府也要大量買單；第二類，補(bǔ)貼支持政策，由納稅人買單。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付完成。

就補(bǔ)貼支持政策來說，也可以被分為兩類：

其一，針對(duì)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行的補(bǔ)貼，叫做農(nóng)業(yè)綜合性補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)不會(huì)產(chǎn)生扭曲作用，比如水利設(shè)施、教育推廣服務(wù)等等，只要財(cái)政有錢，補(bǔ)貼多少都不會(huì)出現(xiàn)問題。

其二，則是針對(duì)生產(chǎn)者即農(nóng)民的補(bǔ)貼。這是目前我們要評(píng)估的政策重點(diǎn)。因?yàn)橐o農(nóng)民補(bǔ)貼，目的是實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政策目標(biāo)，即希望農(nóng)民作何反應(yīng)。綜合來看，第一種政策目標(biāo)是跟生產(chǎn)掛鉤，讓農(nóng)民生產(chǎn)出更多的農(nóng)產(chǎn)品，以此獲得更多的補(bǔ)貼；第二種政策目標(biāo)則與獲得更多的農(nóng)產(chǎn)品無關(guān)，其主要目的是讓農(nóng)民獲得更多的收入。按照中國目前的國情，這種與產(chǎn)量不掛鉤的補(bǔ)貼難以實(shí)現(xiàn)，即使在美國，采用的規(guī)模也相當(dāng)有限。

綜上所述，為了替代現(xiàn)行的托市政策，我們政策研究的重點(diǎn)，則是要推出一種與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼，它在讓農(nóng)民增加收入的同時(shí)，也能夠讓他們生產(chǎn)出更多的農(nóng)產(chǎn)品，以此來實(shí)現(xiàn)一箭雙雕的政策目的。

這就是當(dāng)前目標(biāo)價(jià)格改革的核心。以正在進(jìn)行改革試點(diǎn)的大豆為例，今年不再按照往年的慣例，定出托市價(jià)格后由中儲(chǔ)糧收購了，而是在定出目標(biāo)價(jià)格后，隨行就市，由誰來收購都行。這樣市場(chǎng)銷售價(jià)一旦形成，取其平均價(jià)格，一旦跟目標(biāo)價(jià)格有差距，政府則將差價(jià)補(bǔ)貼給農(nóng)民。補(bǔ)貼的依據(jù)，除了價(jià)差之外，還有農(nóng)民的種植面積，以及產(chǎn)量。

一旦實(shí)施這項(xiàng)政策之后，原來中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉因收儲(chǔ)形成的政策性庫存，不會(huì)繼續(xù)增加。這樣一來，既不存在收儲(chǔ)及保管費(fèi)用，也不用再進(jìn)行政策性拍賣。而對(duì)于農(nóng)民來說，他們種出更好的農(nóng)產(chǎn)品，就可以獲得更高的價(jià)格及收益補(bǔ)償。因此，這個(gè)政策能夠鼓勵(lì)農(nóng)民獲得優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，而不是像以前一樣，全部都是一刀切的價(jià)格。

在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格幾年之后，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)，國內(nèi)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格可以逐步跟國外價(jià)格均衡起來。差價(jià)消除了，大量進(jìn)口的趨勢(shì)可以逐步得到緩解。

而這項(xiàng)改革最大的好處，則是不再繼續(xù)扭曲市場(chǎng)，并能夠?qū)Ω鱾€(gè)市場(chǎng)主體的預(yù)期進(jìn)行糾正，讓其根據(jù)市場(chǎng)來調(diào)節(jié)自身的行為。農(nóng)民該種多少規(guī)模由自己判斷，什么時(shí)候出售也根據(jù)市場(chǎng)行情。加工企業(yè)可以不必害怕拋儲(chǔ)，正常入市收購。這樣既能夠理順農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，又能理順國內(nèi)外價(jià)差。

政策審慎拿捏

對(duì)于中國來說，目前進(jìn)行目標(biāo)價(jià)格改革，可謂是一個(gè)非常恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。這是因?yàn)?，其一，糧食已經(jīng)實(shí)現(xiàn)十一連增，不必害怕缺乏相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品；其二，各類農(nóng)產(chǎn)品庫存已經(jīng)達(dá)到極限，應(yīng)借機(jī)清減庫存。而在今年6月25日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，也已經(jīng)明確了用目標(biāo)價(jià)格替代收儲(chǔ)政策的整體改革方向。

目前這項(xiàng)整體改革選擇在棉花、大豆兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)先進(jìn)行試點(diǎn)有其合理性。

從預(yù)算角度來說，新政策如要花費(fèi)更多的財(cái)政資金，現(xiàn)階段在相關(guān)部門那里可能會(huì)出現(xiàn)缺乏改革動(dòng)力的局面。

并且，目標(biāo)價(jià)格實(shí)施起來相對(duì)比較復(fù)雜，這也是為什么在當(dāng)初的政策選擇當(dāng)中，首先選擇實(shí)施價(jià)格支持政策的原因。后者相對(duì)容易操作，而前者則涉及一系列基礎(chǔ)性條件，必須要將數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得非常細(xì)致。

但中國在仍缺乏基礎(chǔ)的農(nóng)戶種植信息系統(tǒng)的前提下，想要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)并不容易。在進(jìn)行種植面積統(tǒng)計(jì)時(shí)，可能農(nóng)民的土地承包證上有個(gè)相應(yīng)的數(shù)字，但這個(gè)數(shù)字到底是多是少，事實(shí)上現(xiàn)在仍然是一筆糊涂賬。如此一來，如何做到據(jù)實(shí)補(bǔ)貼，則成為了目標(biāo)價(jià)格改革的大難題。

因此，在目標(biāo)價(jià)格改革的政策設(shè)計(jì)上，就需要進(jìn)行一系列的規(guī)避，比如包干、衛(wèi)星遙感等。不僅如此，為了讓目標(biāo)價(jià)格改革正常運(yùn)行，保險(xiǎn)補(bǔ)貼、涉農(nóng)銀行貸款等相關(guān)領(lǐng)域，也需要進(jìn)行一系列的政策安排。

除了上述困難之外，這項(xiàng)政策在改革實(shí)施過程當(dāng)中，至少還將存在以下三重風(fēng)險(xiǎn)：

其一，在中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉退出收購之后，市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)博弈，各個(gè)主體因?yàn)楹ε聮亙?chǔ)，依然不入市收購。如此一來，相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格可能出現(xiàn)狂跌，與政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)價(jià)格差價(jià)極大，造成農(nóng)民恐慌。

其二，假如價(jià)格跌到相當(dāng)程度之后，相關(guān)主體仍然沒有進(jìn)行收購，出現(xiàn)有價(jià)無市甚至無價(jià)無市局面，會(huì)造成農(nóng)民補(bǔ)貼難以及時(shí)獲得；會(huì)對(duì)農(nóng)民來年的生產(chǎn)預(yù)期產(chǎn)生影響，因?yàn)樗麄円呀?jīng)很習(xí)慣目前的托市收購政策，一旦政策變更，其積極性可能會(huì)出現(xiàn)下降。

為了應(yīng)對(duì)這些局面，政策設(shè)計(jì)中還可能會(huì)在出現(xiàn)無價(jià)無市等極端情況時(shí)，安排干預(yù)性的收購。與托市收購不同，這屬于托底收購。但這也會(huì)出現(xiàn)問題，就是從原先財(cái)政補(bǔ)貼企業(yè)一家，變成補(bǔ)貼農(nóng)民和企業(yè)兩家。我認(rèn)為財(cái)政部門可能會(huì)比較擔(dān)心這種情況的出現(xiàn)。

第三，政策在改革過程中可能還會(huì)引發(fā)一系列道德風(fēng)險(xiǎn)，比如多報(bào)種植面積等。

所以，當(dāng)下目標(biāo)價(jià)格改革的首要任務(wù)，就是要做好試點(diǎn)，以此為政策在水稻、小麥等主糧作物領(lǐng)域內(nèi)推廣積累經(jīng)驗(yàn)。而在這一過程實(shí)施當(dāng)中，我認(rèn)為有兩個(gè)相關(guān)的政策點(diǎn)需要注意：

其一，在主糧作物領(lǐng)域，可以仍然延續(xù)以往的各項(xiàng)托市政策，但是收購價(jià)格不應(yīng)繼續(xù)提高。政策應(yīng)對(duì)市場(chǎng)收購主體做出許諾，比如三年價(jià)格不漲等。通過這種方式，讓定價(jià)的一部分主動(dòng)權(quán)重新回歸市場(chǎng)，也讓農(nóng)民開始逐漸適應(yīng)由市場(chǎng)來進(jìn)行價(jià)格調(diào)節(jié)，以此作為改革過渡時(shí)期的政策安排。

其次，試點(diǎn)一旦成功，目標(biāo)價(jià)格政策準(zhǔn)備大面積推廣之時(shí)，應(yīng)在所有主糧作物中一起進(jìn)行推廣，不要出現(xiàn)差別化政策，否則會(huì)給政策操作帶來困難。比如，在水稻作物中實(shí)施目標(biāo)價(jià)格改革，而在玉米作物中仍然實(shí)施托市收購，如此一來，可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民把整個(gè)種植面積都申報(bào)成水稻，然后再到托市政策那兒去出售玉米的情況。如果同時(shí)推廣，則不會(huì)出現(xiàn)這種問題。

此外也需指出：目標(biāo)價(jià)格改革完成之后，仍然不是中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系相關(guān)領(lǐng)域中的最終措施。因?yàn)樗械霓r(nóng)業(yè)政策都是過渡性的，目標(biāo)價(jià)格當(dāng)然也不例外。這項(xiàng)政策的適用期應(yīng)到何時(shí)為止？中國目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能力還不強(qiáng)，因此政策的核心仍然是保證糧食安全，提高農(nóng)民種糧積極性。但到了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成之后，人均GDP已經(jīng)超過發(fā)達(dá)國家同期水平，糧食安全已經(jīng)不再是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要目標(biāo)、農(nóng)民增收成為主要目標(biāo)之時(shí)，政策就應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整了。

作者為中國糧食經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，本文由本刊記者焦建采訪整理而成，經(jīng)本人審閱