對湖南城市發(fā)展限定邊界問題的思考

湖南外貿職業(yè)技術學院相關課題組

我們要追求符合我們發(fā)展實際、具有地區(qū)特色的城市化和現(xiàn)代化，要盡可能地在節(jié)約資源的基礎上，提高城市的現(xiàn)代化水平和人民的生活質量，在人口高密度、低工資水平地區(qū)追求我們城市生活的舒適。

很長一段時間，城市的規(guī)模已經成為一些地方政府顯示政績的亮點。翻開各城市以往的規(guī)劃文件與實際發(fā)展狀況進行對照，可以看到突破“土地利用總體規(guī)劃”用地指標的現(xiàn)象十分普遍。

2012年2月國土資源部通知要求各地嚴格遵守土地利用總體規(guī)劃，嚴守城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界，防止城鎮(zhèn)建設無序蔓延擴張。通知強調：“不得以任何名義改變土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模、結構和布局安排……要落實建設用地管制邊界和管制區(qū)域，嚴格按照城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界……防止城鎮(zhèn)建設無序蔓延擴張。嚴格控制中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內、中心城區(qū)規(guī)劃建設用地擴展邊界外的規(guī)劃修改。城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界原則上不得調整?！?/p>

“十二五”規(guī)劃綱要明確指出，要“合理確定城市發(fā)展邊界”，并強調要“按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”。

一直以來，我國的城市土地利用被普遍認為存在以下幾點問題： 一是供需矛盾突出。城市用地擴展較快，占用多為城市近郊區(qū)優(yōu)質高效農田，耕地急劇減少，今后基本農田的保護將更加嚴格。第二，土地利用率低。城市開發(fā)的盲目性較大，土地閑置浪費問題突出，小城鎮(zhèn)的表現(xiàn)更為嚴重。第三，城市建設用地結構不盡合理。大城市“攤大餅”式的急劇外延擴張和過度分散的小城鎮(zhèn)遍地開花的現(xiàn)象普遍存在，區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)模結構及城市內部用地的功能結構不夠合理，與區(qū)域經濟發(fā)展不相協(xié)調。

那么，湖南的城鎮(zhèn)化道路如何走？如何限定城市邊界，提高湖南城市土地資源集約利用？

堅持緊湊型的城市發(fā)展模式

所謂緊湊型城市，就是要實現(xiàn)城市規(guī)模結構的集中化、城市布局的集群化和城市空間土地利用的集約化。緊湊型城市通過城市功能區(qū)和單體建筑物的緊湊型規(guī)劃布局和設計建設，進而達到節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)材、可持續(xù)發(fā)展的目的。建設緊湊型城市就是建設節(jié)約型城市，根本目的是提高城市資源配置效率。

曾經在歐洲廣泛流行的緊縮型城市發(fā)展模式是一種可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)，我們提出的緊湊型城市發(fā)展模式，則是結合我國短期內城市快速擴張的實際情況提出的一種城市規(guī)劃與發(fā)展對策。與西方很多國家不同，湖南的城市化面臨巨大的人口、資源和環(huán)境壓力，有限的環(huán)境容量不允許我們走與美國一樣分散布局的城市化道路，不能像美國那樣建設眾多低密度的城鎮(zhèn)和住區(qū)，過多地建設別墅和連體別墅，去追求田野別墅的自然舒適。我們必須珍視有限的土地資源，城市規(guī)模的擴張要以節(jié)約用地、集約發(fā)展為前提，盡可能集中連片、內涵擴張，必須限制城市布局過度擴散和城市郊區(qū)化。

我們要追求符合我們發(fā)展實際、具有地區(qū)特色的城市化和現(xiàn)代化，要盡可能地在節(jié)約資源的基礎上，提高城市的現(xiàn)代化水平和人民的生活質量，在人口高密度、低工資水平地區(qū)追求我們城市生活的舒適。 因此，我們的城市居民未來的生活道路應是一條低消耗、高生活質量的道路。

建設集約高效的城鎮(zhèn)體系

城鎮(zhèn)體系是一定區(qū)域內各種有著相互關聯(lián)的城鎮(zhèn)組合，是區(qū)域城鎮(zhèn)集聚和擴散的結果和表現(xiàn)形式。我們在規(guī)劃中對城鎮(zhèn)體系規(guī)模結構、職能結構、空間布局結構的調整，在客觀上起到了調控區(qū)域土地利用結構的效果。

在經濟相對發(fā)達地區(qū)，如我國東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)的較發(fā)達地區(qū)，大城市、特大城市發(fā)育較早，地區(qū)城鎮(zhèn)分布較為密集，在區(qū)域土地利用結構中，非農業(yè)建設用地占據(jù)較大的比例，耕地急劇減少。很多地區(qū)已經意識到區(qū)域土地利用結構的失衡，開始重視編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市群規(guī)劃以及大都市區(qū)規(guī)劃，探索科學引導城鎮(zhèn)空間集聚擴散的途徑，并著手制定措施來調控區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展結構，試圖達到調控區(qū)域土地結構的目的。

在我國中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，農村人口眾多，中小城市、小城鎮(zhèn)數(shù)量較多，規(guī)模效益不夠突出。但多數(shù)小城市、小城鎮(zhèn)土地浪費問題嚴重，用地指標較高，土地開發(fā)盲目性較強。對這種類型區(qū)城鎮(zhèn)體系的空間發(fā)展，不宜均衡發(fā)展，應重點發(fā)展基礎條件較好、區(qū)域影響力較強的地區(qū)及其城鎮(zhèn)，培育以縣城為依托的縣域中心鎮(zhèn)，然后逐步推進到其他地區(qū)。在合理的城鄉(xiāng)空間結構的基礎上實現(xiàn)合理高效的土地利用結構。

加強城市之間區(qū)域的土地調控

湖南城市化進程中城市空間擴展及其演化的一般趨勢是：大城市中心區(qū)向近郊區(qū)擴散和外來人口向近郊區(qū)集聚；在大城市、特大城市周圍及大城市之間快速交通走廊沿線中小城市迅速崛起；農村小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大分散小集中的基礎上加速發(fā)展。這種趨勢概括來說都是區(qū)域內經濟和人口的空間集聚、擴散及其動態(tài)演化的結果，是區(qū)域發(fā)展到一定階段的必然規(guī)律，也是區(qū)域發(fā)展的物質的和景觀的表現(xiàn)。而這種演化過程所反映出的實際土地利用效果，如土地利用結構的合理與失衡、土地利用綜合效益的高低等等，則更多地依賴政府的空間調控能力。

我們有必要對相關區(qū)域，如新老城市之間、大城市之間、大城市特大城市郊區(qū)以及廣大鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化地區(qū)，加強調控，進行不同層次的區(qū)域性的空間協(xié)調規(guī)劃，遵循市場機制作用下的經濟和人口集聚擴散規(guī)律，采取多種有效的調控手段，進行由無序到有序的空間引導，將城鎮(zhèn)建設和土地利用、環(huán)境整治密切結合起來，建立起規(guī)模結構合理、職能分工明確、空間功能突出的區(qū)域城鎮(zhèn)體系結構，以及規(guī)模適度、環(huán)境優(yōu)美、經濟繁榮、區(qū)域帶動功能強大的城市結構，實現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)空間結構尤其是土地利用結構的優(yōu)化。

合理確定城市規(guī)模

在城市化進程中，大城市發(fā)揮著經濟發(fā)展和城市化“領頭羊”的作用。它控制著國民經濟的命脈，是區(qū)域競爭力提升的根本所在。大城市發(fā)展速度和綜合效率優(yōu)于中小城市，是世界各國城市化的普遍規(guī)律。

以往嚴格控制大城市規(guī)模的城市化方針，已被證明不符合湖南城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。在新的積極的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，國家明確提出要走多樣性的城市化道路，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，培育國際性大都市，充實提高區(qū)域性中心城市，引導城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展?？梢姶蟪鞘?，尤其是區(qū)域性中心城市，已成為國家戰(zhàn)略的重點。

可對一個城市來說，究竟發(fā)展到多大規(guī)模才合理呢？

筆者認為還是要放在宏觀區(qū)域背景中去把握，從區(qū)域發(fā)展的實際需要和可能性去分析，結合區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)模結構和功能結構去確定。一個區(qū)域中心城市，資源配置較好，對外交通便捷，產業(yè)經濟基礎較好，又有極具發(fā)展活力的廣闊腹地，規(guī)劃它在未來達到100萬人口以上、甚至500萬人以上的城市規(guī)模有可能是合理的，只要發(fā)展動力的理由充足。而一個目前人口在5萬人左右、不具有區(qū)域中心位置、工業(yè)基礎薄弱、沒有可預見的發(fā)展機會的傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)的縣城，僅僅依靠“經濟全球化、突破常規(guī)、轉變觀念、跳躍式發(fā)展”的空洞說詞，要在不久的將來達到30萬人的城市規(guī)模，則顯然是癡人說夢、頭腦發(fā)脹，而且完全沒這個必要。試問，脫離區(qū)域發(fā)展需要、地方經濟發(fā)展實際和產業(yè)結構調整的具體步驟，單純地炒作城市化數(shù)字，又有何意義呢？若真照此意見畫出一張所謂的城市規(guī)劃圖，并付諸實施，極有可能造成“圈地風”，造成土地的閑置和浪費，給本已困難的地方財政雪上加霜。

優(yōu)化城市結構

一個持續(xù)發(fā)展的城市，應具有適宜的人口密度、良好的生產生活環(huán)境、適宜的生活氛圍，以及較高的城市質量和效率，這些目標均需靠城市結構尤其是用地結構的不斷調整和優(yōu)化來實現(xiàn)。第三產業(yè)的快速發(fā)展帶動了第三產業(yè)用地需求的增加，而第三產業(yè)本身的發(fā)展特點又決定了其用地向城市中心區(qū)擴展，并逐步取代城市中心區(qū)的工業(yè)用地和一些居住用地，使城市中心區(qū)用地依據(jù)價值規(guī)律和市場規(guī)則進行著職能調整和優(yōu)化；而城市工業(yè)則逐步在城市邊緣區(qū)重新分布，城市的功能及其環(huán)境質量不斷得以提高，這就意味著城市舊空間的徹底更新，意味著科技、文體、商貿設施的更加完備，以及城市綠化和生態(tài)環(huán)境的改善。

因此，城市空間的擴展也就需要不斷調整城市內部用地結構，以不斷完善和提高城市功能。因此，結構優(yōu)化是城市用地發(fā)展的必然，是不同于單純向外規(guī)模擴張的內涵擴展。這種擴展因代表了城市用地擴展的必然趨勢，而具有較強的生命力。事實上，內涵擴展。結構優(yōu)化，正是城市土地持續(xù)利用的最好道路和必然選擇。

此外，在城市新區(qū)開發(fā)過程中把土地集約利用放在重要位置 。建設城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)（含高新技術開發(fā)區(qū)和各種經濟技術開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)）是除舊城改造之外城市土地開發(fā)的主要形式，也是城市規(guī)模有目的有計劃地進行擴展的一種行為，尤其是上世紀90年代前后深得各地城市政府崇尚，至今仍熱情不減。在意識到房地產泡沫危機，并不得不承受土地大量閑置和浪費的后果之后，國家明令從嚴審批開發(fā)區(qū)立項。于是，現(xiàn)在多數(shù)城市都轉向了對建設城市新區(qū)的熱衷。

這里我們無意反對多數(shù)城市發(fā)展建設的熱情，也很贊賞一些城市政府為推進城市現(xiàn)代化、振興城市經濟、改善城市環(huán)境、優(yōu)化城市結構而在改造舊城基礎上開發(fā)新區(qū)所做的努力，尤其是多數(shù)大中城市，他們有必要、有能力開展這項建設。而且事實證明，他們這種有計劃、有步驟的行動成效顯著。然而問題是，區(qū)域內各個城市發(fā)展情況千差萬別，并不是每一個城市都有能力、有必要進行新區(qū)開發(fā)，大多數(shù)中小城市逐步改造舊城區(qū)、適當滾動發(fā)展用地才是現(xiàn)實的選擇。在社會經濟尚未達到可以開辟新區(qū)的初級發(fā)展階段，去拿不多的財政開辟另外一個戰(zhàn)場，除了造成舊城區(qū)經濟的衰退、環(huán)境更加惡化之外，還會造成新區(qū)土地閑置甚至荒蕪、大量資產積壓。這樣建設的新區(qū)不僅難以繁榮起來，還會成為城市政府的包袱。因此，城市用地擴展和空間上的跨越，新區(qū)的建設一定要切合地方發(fā)展實際，正確把握跨越的時機。

總之，湖南的城市化與湖南工業(yè)化、現(xiàn)代化的基本方向不能變，但在城市化的過程中一定要集約節(jié)約利用土地；而基本手段是限定城市的發(fā)展邊界，防止城市蔓延，走城市精明增長之路。