北京海淀區(qū)食品生產(chǎn)監(jiān)管中的問題與對策研究

門玉峰

[摘 要] 本文以北京海淀區(qū)為例，借鑒國內(nèi)外食品生產(chǎn)監(jiān)管的優(yōu)秀經(jīng)驗，綜合運用實地調(diào)查、數(shù)據(jù)分析等多種方法，探討海淀區(qū)食品企業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀、食品生產(chǎn)監(jiān)管存在的問題，并提出解決問題的對策措施。

[關鍵詞] 食品；生產(chǎn)；監(jiān)管；安全；對策；措施

[中圖分類號] D630.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0113- 03

0 引 言

2009 年 6 月 1 日《中華人民共和國食品安全法》正式實施。其立法的宗旨是保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。近年來，國務院明確要求要加大食品安全治本的力度，在整個食品產(chǎn)業(yè)鏈中，關鍵是要加強對食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管。近年來，國家提出要加強城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、農(nóng)村的食品安全監(jiān)管，加強對食品生產(chǎn)小作坊的監(jiān)管。是否能在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)保證食品的質(zhì)量和安全，是否能解決食品小作坊生存難題，很長時間內(nèi)將成為決定我國食品安全水平的關鍵環(huán)節(jié)。食品生產(chǎn)監(jiān)管部門（目前主要是質(zhì)檢部門）是食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的主要監(jiān)管部門，如何對食品生產(chǎn)企業(yè)進行監(jiān)管，確保食品的質(zhì)量和安全，這給食品生產(chǎn)監(jiān)管部門帶來了巨大的挑戰(zhàn)。經(jīng)過長時間的摸索和實踐，我國食品安全監(jiān)管水平不斷提升，食品安全管理體系已與國際接軌。但近幾年，重大食品安全事故頻頻發(fā)生，如奶粉三聚氰胺事件、地溝油、塑化劑、毒膠囊、加工業(yè)明膠的果凍、注膠蝦、“威極”工業(yè)鹽制醬油、“立頓”茶農(nóng)藥超標、豬肉加硼砂變牛肉、硼砂粽子等數(shù)不勝數(shù)。普通百姓越來越感覺到現(xiàn)在吃什么食品都是不安全的，另外，社會上癌癥的發(fā)病率非常高，而且越來越年輕化，這或許與食品安全問題有一定的聯(lián)系。這樣更加引發(fā)了全國性的食品安全恐慌。由此，本文以北京海淀區(qū)為例，借鑒國內(nèi)外食品生產(chǎn)監(jiān)管的優(yōu)秀經(jīng)驗，綜合運用實地調(diào)查、數(shù)據(jù)分析等多種方法，探討海淀區(qū)食品企業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀、食品生產(chǎn)監(jiān)管存在的問題，并提出解決問題的對策措施。

1 海淀區(qū)食品生產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 海淀區(qū)食品生產(chǎn)監(jiān)管的機構組織

中華人民共和國食品安全法中規(guī)定：“國務院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理”。

根據(jù)國家政府部門的相關規(guī)定，食品產(chǎn)業(yè)鏈條中的生產(chǎn)環(huán)節(jié)包括初級食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和食品生產(chǎn)加工。其中在初級食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)階段，由海淀區(qū)農(nóng)業(yè)局對農(nóng)戶的行為進行監(jiān)管；在食品生產(chǎn)加工階段，由區(qū)質(zhì)監(jiān)局負責對食品生產(chǎn)企業(yè)的行為進行監(jiān)管；由區(qū)工商局對食品生產(chǎn)經(jīng)營者辦理營業(yè)執(zhí)照行為進行監(jiān)管；由區(qū)食藥局對市場上簡單食品生產(chǎn)經(jīng)營的行為進行監(jiān)管；由區(qū)公安局對生產(chǎn)、銷售有毒有害食品等違法犯罪行為進行監(jiān)管。

海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局是北京市海淀區(qū)質(zhì)量技術監(jiān)督局簡稱，是北京市質(zhì)量技術監(jiān)督局直屬的處級行政機構，其前身是成立于2001年的北京市質(zhì)量技術監(jiān)督局海淀分局，2006年擴編改名至今，是縣級工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門。海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局是北京市質(zhì)量技術監(jiān)督局直屬處級行政機構，下設9個部門，包括：辦公室、質(zhì)量計量監(jiān)管科、標準化監(jiān)管科、食品生產(chǎn)監(jiān)管科、特種設備安全監(jiān)察科、法制科、稽查一科、稽查二科、稽查三科。

1.2 海淀區(qū)食品生產(chǎn)監(jiān)管內(nèi)容

海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局食品生產(chǎn)監(jiān)管的主要內(nèi)容包括：

（1）負責食品質(zhì)量安全市場準入制度的組織實施和監(jiān)督管理。食品質(zhì)量安全市場準入制度要求食品生產(chǎn)企業(yè)必須具備食品質(zhì)量安全必備的生產(chǎn)條件，按規(guī)定程序獲取食品生產(chǎn)許可證，生產(chǎn)的產(chǎn)品必須經(jīng)檢驗合格并加?。ㄙN）食品質(zhì)量安全市場準入標志后，方可銷售；食品生產(chǎn)許證必須按照規(guī)定進行年審和換發(fā)證書。

（2）對食品生產(chǎn)加工企業(yè)的持續(xù)食品質(zhì)量安全和衛(wèi)生狀況進行監(jiān)管。食品生產(chǎn)加工企業(yè)必須具備保證產(chǎn)品質(zhì)量安全的環(huán)境要求和衛(wèi)生條件；使用的原材料必須符合國家相關規(guī)定；食品生產(chǎn)工藝流程要科學、合理；生產(chǎn)中使用的包裝材料和設備、工具等須符合規(guī)定及保持清潔；禁止使用非食用物質(zhì)生產(chǎn)食品等。

2 海淀區(qū)食品生產(chǎn)監(jiān)管存在的問題及原因分析

2.1 監(jiān)管力量不足以滿足實際需求

2.1.1 執(zhí)法資源與監(jiān)管對象比例失衡

由于海淀區(qū)行政區(qū)域廣大，食品生產(chǎn)企業(yè)眾多，企業(yè)分布廣泛，行政許可業(yè)務的數(shù)量和工作強度均居全市之首。海淀區(qū)食品企業(yè)數(shù)量約占北京市三成、化妝品企業(yè)數(shù)量占北京市八成，監(jiān)管工作任務繁重。北京市海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局食品科現(xiàn)有公務員6人，轄區(qū)食品企業(yè)404多家、食品相關企業(yè)147家，另外食品科根據(jù)市局的要求還要對轄區(qū)內(nèi)803家化妝品企業(yè)進行監(jiān)管，人均監(jiān)管企業(yè)數(shù)超過225家；按照市局的食品生產(chǎn)加工企業(yè)分類管理巡查任務，全年巡查企業(yè)任務大概是1 600家次，是全市之最。除執(zhí)法人員數(shù)量少外，執(zhí)法車輛等資源的配置與調(diào)用也時常無法滿足工作需求。有時外出執(zhí)行任務，執(zhí)法車輛無法保障；有時執(zhí)法人員外出到企業(yè)執(zhí)法，在履行行政執(zhí)法任務之外，還要充當司機。執(zhí)法資源與監(jiān)管對象失衡主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）食品監(jiān)管人員的培訓不能保證。廣東省質(zhì)監(jiān)局規(guī)定：食品監(jiān)管人員一年必須保證全脫產(chǎn)的業(yè)務培訓不少于40個小時，但是實際工作中由于時間、經(jīng)費和工作強度大等原因不能保證。

（2）車輛配置不足，配備給食品科的車輛只有一部，無法滿足執(zhí)行食品企業(yè)日常巡查監(jiān)管、食品企業(yè)審查、食品投訴等任務的要求。

（3）食品科的平時工作包括：食品化妝品企業(yè)日常巡查監(jiān)管、食品化妝品企業(yè)審查、食品化妝品舉報投訴、食品化妝品的委托生產(chǎn)備案、食品化妝品企業(yè)的年審、監(jiān)督抽查后處理、B類食品生產(chǎn)許可工作（從2013年5月1日開始，A類為肉制品、乳制品、飲料、速凍食品；B類是除A類以外的其他食品）、專項整治、法律法規(guī)宣貫培訓等。監(jiān)管范圍廣泛，操作難度巨大。

2.1.2 食品檢驗能力較低，監(jiān)管經(jīng)費不足

海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局食品科有關食品生產(chǎn)監(jiān)管的經(jīng)費是每年只有10萬元，面對數(shù)量龐大的食品生產(chǎn)企業(yè)，這些監(jiān)管費用明顯不足。監(jiān)管經(jīng)費包括：整治法規(guī)宣貫培訓經(jīng)費、監(jiān)管過程的快速檢測儀器經(jīng)費、監(jiān)督抽查檢驗經(jīng)費等，其中占很大比重的經(jīng)費花在檢測上：監(jiān)管過程中的快速檢測儀器現(xiàn)在是沒有配備的，快速檢測儀器要2萬元/套，需要大量的試紙去檢驗。在國家衛(wèi)生部發(fā)布的關于印發(fā)《食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑品種名單》的通知中有90多個項目，如果全部項目都檢測，費用是非常龐大的。在產(chǎn)品監(jiān)督檢驗方面，一般是2個月每個產(chǎn)品抽檢一次，全區(qū)有近400家食品企業(yè)，假設每個企業(yè)平均有2個產(chǎn)品，一個產(chǎn)品基本的抽檢費用大概是1 500元/次，如果全區(qū)的食品企業(yè)全部檢驗，費用是非常龐大的。

2.2 食品生產(chǎn)監(jiān)管存在交叉或真空現(xiàn)象

目前，按照規(guī)定，北京市海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局對食品生產(chǎn)企業(yè)具有明確的監(jiān)管職責，抽樣檢驗也是該局的主要工作，但是除了海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局外，北京市海淀區(qū)衛(wèi)生局也會對食品生產(chǎn)加工企業(yè)產(chǎn)品進行抽檢。這樣做一方面增加了行政成本和檢測成本，另一方面，對于同一個食品企業(yè)，兩個部門的檢驗項目不同，因為海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局抽檢項目包括衛(wèi)生指標、質(zhì)量指標以及食品標識，而海淀區(qū)衛(wèi)生局僅檢驗其衛(wèi)生指標，所以，一個食品企業(yè)可能其衛(wèi)生指標合格，而其他質(zhì)量、標識等指標不合格，這樣就會導致出現(xiàn)兩個部門的抽檢結(jié)果不一致，從而造成食品生產(chǎn)監(jiān)管混亂。

2.3 食品安全的主體責任與監(jiān)管責任劃分不清晰

就職能部門而言，北京市海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局一直強調(diào)主體責任在食品生產(chǎn)企業(yè)，他們只是負有監(jiān)管責任。但實際上，一旦發(fā)生食品安全事件，主體責任與監(jiān)管責任到底由誰負責眾說紛紜。目前，多數(shù)媒體報道食品安全事件的主體責任在于職能部門監(jiān)督不力，但很少有報道去探討食品生產(chǎn)經(jīng)營者才是食品安全事件的主體責任承擔者以及企業(yè)應該如何做才能落實主體責任。

3 完善海淀區(qū)食品生產(chǎn)監(jiān)管的對策研究

3.1 加強食品生產(chǎn)監(jiān)管隊伍建設

3.1.1 加強內(nèi)外溝通，形成監(jiān)管合力

針對目前海淀區(qū)食品監(jiān)管工作人員少、監(jiān)管任務重的現(xiàn)狀，通過綜合巡查工作模式，整合科室人員、質(zhì)監(jiān)工作站人員，充分調(diào)動內(nèi)部人員力量，完成對企業(yè)的巡查工作。海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局應當積極加強與區(qū)工商、衛(wèi)生、藥監(jiān)、鎮(zhèn)街等相關職能部門以及技術部門的溝通與合作，實現(xiàn)外部體系食品安全監(jiān)管信息資源的互通與共享，及時分析、掌握企業(yè)動態(tài)變化情況；加強部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成相互支持、良性互動的強大合力，及時研究解決食品違法犯罪活動的變化規(guī)律和發(fā)展動向。

3.1.2 建立監(jiān)督機制

第一，建立健全各項規(guī)章制度。要根據(jù)國家（上級）的法律法規(guī)來制定食品監(jiān)管相關的各項規(guī)章制度，明確各個崗位的責任制度，明確監(jiān)管執(zhí)法、罰沒與費用開支等制度。并且，要及時將各項規(guī)章制度予以公示，對于食品生產(chǎn)的各種監(jiān)管制度和措施要讓群眾知曉，接受群眾的監(jiān)督。第二，完善內(nèi)外監(jiān)督機制。要建立對上級和對下級同時進行監(jiān)督的機制。通過公開舉報方式，開辟群眾監(jiān)督的渠道，加強與媒體的聯(lián)系，主動接受監(jiān)督監(jiān)察部門的監(jiān)督，主動接受群眾的監(jiān)督。

3.2 完善公眾參與監(jiān)督的制度

第一，建立多元化的食品生產(chǎn)監(jiān)管舉報方式。對于食品生產(chǎn)監(jiān)管，傳統(tǒng)的公眾參與監(jiān)管方式主要有舉報、投訴等。近年來，隨著信息技術的飛速發(fā)展，公眾對食品生產(chǎn)監(jiān)管可以采用手機短信、網(wǎng)絡調(diào)查等電子化的參與方式。海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局可通過媒體加大宣傳力度，向社會公布多元化的舉報方式和方法，這樣可以快速廣泛地收集群眾的各種有關食品安全問題的投訴，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，處理問題，防止大規(guī)模食品安全事故的發(fā)生。

第二，建立食品生產(chǎn)監(jiān)管舉報獎勵制度。目前，全國各地食品生產(chǎn)監(jiān)管部門對于舉報的獎勵金額不等，相差巨大，一些地方的獎勵帶有隨意性，沒有形成制度，這樣造成群眾的舉報積極性不高，認為事不關己高高掛起，并且認為獎勵的力度不大，因此不想?yún)⑴c食品安全事故的舉報。針對上述情況，海淀區(qū)質(zhì)監(jiān)局應當根據(jù)食品安全方面的法律規(guī)范為舉報獎勵制度提供合法性保障，具體可根據(jù)海淀區(qū)的實際經(jīng)濟狀況，制定相關獎勵制度，進行適度的獎勵。同時，還應當加強宣傳，讓老百姓都熟知獎勵制度，人人參與。

3.3 引導企業(yè)落實主體責任

要向社會加大宣傳力度，食品質(zhì)量安全的第一責任人是生產(chǎn)者而不是監(jiān)管部門。引導、促進食品生產(chǎn)加工企業(yè)建立食品安全主任制度，每個企業(yè)要配備食品質(zhì)量安全員和食品質(zhì)量安全主任從事企業(yè)食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查工作，配合政府職能部門加強對企業(yè)的食品質(zhì)量安全監(jiān)管。要做到有效引導企業(yè)落實食品安全的主體責任。

主要參考文獻

[1]張顥. 我國食品安全監(jiān)管體系改進策略研究[J]. 現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2012 （18）：1-3.

[2]于喜繁. 破解食品安全監(jiān)管難題的制度經(jīng)濟學思考[J].湖北社會科學，2012 （4）：72-75.

[3]杭冬婷. 加強食品小作坊監(jiān)管 確保食品安全[J].沈陽干部學刊，2012 （4）：22-23.

[4]王琳. 食品生產(chǎn)領域作坊式小企業(yè)監(jiān)管機制的探索[D].上海：復旦大學，2010：36-46.

[5]張鑫， 封俊麗， 姬軍榮. 我國食品安全監(jiān)管體制創(chuàng)新[J].2013（4）： 47-49.

[6]楊福星. 中國與發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的比較[J]. 中國防偽， 2005（6）：51-54.

[7]李懷. 發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制及其對我國的啟示[J]. 東北財經(jīng)大學學報，2005（1）：3-8.