城市應(yīng)急管理績效評價方法研究東

回楊 彭武良 景曉

[摘 要] 城市應(yīng)急管理是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)，完善的應(yīng)急績效評價體系是城市應(yīng)急管理體系可持續(xù)發(fā)展的保證。為提升城市應(yīng)急管理績效評價的能力，本文結(jié)合平衡計分卡和層次分析法，提出一種城市應(yīng)急管理績效評價方法。首先，采用平衡計分卡構(gòu)建了城市應(yīng)急管理績效評估體系框架，并進(jìn)一步建立評價指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，采用層次分析法計算各層指標(biāo)權(quán)重，形成完整的城市應(yīng)急管理績效評價體系。

[關(guān)鍵詞] 城市應(yīng)急管理；績效評價；平衡計分卡；層次分析法

[中圖分類號] D630；X4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0109- 03

1 引 言

為有效提高政府對城市公共安全的應(yīng)急管理能力，減少各類災(zāi)害和突發(fā)事件對公眾帶來的危害和損失，需要構(gòu)建一套完整的應(yīng)急管理系統(tǒng)，包括相關(guān)的政策、法規(guī)、應(yīng)急保障系統(tǒng)等。在這一方面，我國一些主要的城市已邁出了先行的一步。但為了切實保證城市應(yīng)急管理水平的不斷成熟和發(fā)展，還需要建立一個科學(xué)的城市應(yīng)急管理評價體系[1]。我國各級政府對城市應(yīng)急管理評價體系也進(jìn)行了初步的建設(shè)，相關(guān)的研究論文也不斷涌現(xiàn)[2-3]。但迄今為止我國的城市應(yīng)急評價體系還不夠完善，科學(xué)性和理論性不足。本文根據(jù)城市應(yīng)急管理的特點，將應(yīng)用于企業(yè)績效評估的方法——平衡計分卡作為基本方法，提出城市應(yīng)急管理績效評估框架，并設(shè)計相應(yīng)的城市應(yīng)急管理績效評價指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上應(yīng)用層次分析法計算各層指標(biāo)的權(quán)重。力求基于此建立一種完整有效的應(yīng)急管理評價機(jī)制，保障我國城市應(yīng)急管理戰(zhàn)略順利實施，促進(jìn)城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的不斷成熟發(fā)展。

2 基于平衡計分卡的績效評估框架

平衡計分卡是一種全面的評價體系，它分別從財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與發(fā)展這4個角度向組織內(nèi)各層次的人員傳遞組織戰(zhàn)略及各自使命，幫助組織逐步實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)。《哈佛商業(yè)評論》認(rèn)為平衡計分卡是近百年來最具影響力的管理學(xué)說。隨著平衡計分卡技術(shù)的發(fā)展，公共管理也開始把它作為評估政府組織績效的有力工具[4]。

作為政府組織績效評價的一個重要組成部分，應(yīng)急管理績效評價有其自身的特點，與企業(yè)管理更有明顯的區(qū)別。最主要的區(qū)別是企業(yè)管理以利潤最大化為目標(biāo)，政府等公共管理部門是以服務(wù)最大化為目標(biāo)，而應(yīng)急管理則追求對突發(fā)事件的快速反應(yīng)，以減少人員和財產(chǎn)損失為最終目標(biāo)[5]。基于此，本文面向城市應(yīng)急管理的特點，對Kaplan和Norton建立的平衡計分卡的4個方面進(jìn)行了改動，構(gòu)建了城市應(yīng)急管理平衡計分卡績效評估框架，如圖1所示。

與用在企業(yè)管理中的平衡計分卡技術(shù)相同，本文所提出的評估框架從公眾、財務(wù)、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與發(fā)展4個視角構(gòu)建指標(biāo)體系。

（1）公眾。城市應(yīng)急管理需要以公民為核心，面向公民，為公民提供需要的服務(wù)，這也是城市應(yīng)急管理所追求的目標(biāo)。為了切實加強(qiáng)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)，就需要了解公民如何看待城市應(yīng)急管理。只有與公眾廣泛接觸，切實了解公眾需求，才能使城市應(yīng)急管理逐步滿足公眾的需求。城市應(yīng)急管理績效提高還與公民的素質(zhì)和危機(jī)意識有關(guān)，所以，我們要對公眾進(jìn)行應(yīng)急處理方面的知識普及和培訓(xùn)。因此，從公眾的角度，應(yīng)急管理評價指標(biāo)應(yīng)該包括服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量、公民導(dǎo)向度和危機(jī)記錄等，每個指標(biāo)還可以進(jìn)一步分解。

（2）財務(wù)。從財務(wù)的角度評估城市應(yīng)急管理績效時，并不是關(guān)注盈利多少，而是需要關(guān)注費用的多少，以及在特定的投入下提供了哪些服務(wù)?；蛘哒f，應(yīng)急管理系統(tǒng)在提供必要的服務(wù)時，是不是充分利用了有限的資源，節(jié)約了支出。以最低的成本提供最佳的服務(wù)，是政府管理永恒的目標(biāo)，也是應(yīng)急管理績效評價的一個核心內(nèi)容。所以從財務(wù)的角度設(shè)計的指標(biāo)包括財務(wù)責(zé)任和管理動機(jī)。（3）內(nèi)部流程。從內(nèi)部流程角度，要求應(yīng)急管理系統(tǒng)和應(yīng)急處理流程在資源受限的條件下，高效率、高質(zhì)量地運(yùn)行。雖然應(yīng)急管理有其自身的特點，但從宏觀的角度看，與企業(yè)管理仍然有諸多相近之處。因此，從內(nèi)部運(yùn)作的角度，我們將考慮組織管理、過程管理、人員管理和信息化程度等幾個一級指標(biāo)，每個指標(biāo)需要面向城市應(yīng)急管理的特點進(jìn)一步細(xì)分。

（4）學(xué)習(xí)與發(fā)展。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國城市處于高速發(fā)展時期，累積的各種社會矛盾和自然環(huán)境隱患越來越多，因此，學(xué)習(xí)與發(fā)展是城市應(yīng)急管理績效評價的一個重要方面。從學(xué)習(xí)與發(fā)展的角度，首先要重點從應(yīng)急管理部門領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)提升等多個方面進(jìn)行考慮。另外，要訓(xùn)練相關(guān)人員不斷反思自己的工作方式，不斷地創(chuàng)新改善工作作風(fēng)和工作方法，提高工作效率。最后，要不斷完善現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系和制度，需要使城市應(yīng)急管理系統(tǒng)步入一個緊跟形勢變化、不斷發(fā)展的良性循環(huán)中。因此，從學(xué)習(xí)與發(fā)展的角度，我們將考慮人才培養(yǎng)、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)3個一級指標(biāo)。

3 基于層次分析法的指標(biāo)權(quán)重計算

根據(jù)基于平衡計分卡的績效評估框架，我們構(gòu)建應(yīng)急管理績效評估指標(biāo)。但這些指標(biāo)在應(yīng)急管理績效評價中，其權(quán)重是不同的。需要采用一種科學(xué)的方法確定各級指標(biāo)在評價體系中的權(quán)重。本文采用AHP（層次分析法）[6]確定指標(biāo)權(quán)重并進(jìn)行績效評估，步驟如下：

（1）確定評價指標(biāo)和層次結(jié)構(gòu)模型。建立AHP模型的首要問題是確定指標(biāo)體系。基于上節(jié)的評價框架分析，我們構(gòu)建了城市應(yīng)急管理三級評價指標(biāo)體系和層次結(jié)構(gòu)模型。

（2）構(gòu)造判斷矩陣并檢驗一致性。利用1～ 9標(biāo)度法（見表1）進(jìn)行成對比較，根據(jù)5位專家的打分結(jié)果，確定各因素之間的相對重要性并賦予相應(yīng)的分值，構(gòu)造出各層次中的所有判斷矩陣，并計算權(quán)向量和一致性檢驗。

（3）層次總排序及一致性檢驗。上述步驟得到的是一組元素對其上一層中某元素的權(quán)重向量。要最終得到各個下級指標(biāo)對總目標(biāo)的排序權(quán)重，需要進(jìn)行總排序?？偱判蚴侵竿粚哟嗡幸蛩貙τ谀繕?biāo)層的相對重要性排序權(quán)重?？偱判驒?quán)重要自上而下地將單準(zhǔn)則下的排序進(jìn)行合成，并進(jìn)行一致性檢驗。

經(jīng)過上述3個步驟，可以構(gòu)建完整的城市應(yīng)急管理績效評價指標(biāo)體系，見表2。

4 結(jié)果分析

從以上結(jié)果來看，公民的因素是評價城市應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)成功與否的首要因素，其次是需要優(yōu)化內(nèi)部流程，然后是財務(wù)因素和學(xué)習(xí)與發(fā)展?？梢姡瑹o論從哪個角度來看，為公眾服務(wù)、一切為了公眾才是城市應(yīng)急管理的核心任務(wù)。另外，通過對所有因素的層次總排序可以看出，處理的及時性（C132）和對呼救的反應(yīng)時間（C131）是城市應(yīng)急管理體系中最重要的兩個指標(biāo)。其次，專業(yè)化水平（C121）、快速反應(yīng)能力（C122）和安全性（C124）也在指標(biāo)體系中占有重要的地位。這也看出，體現(xiàn)城市應(yīng)急管理水平的核心能力的部分始終是對突發(fā)事件的應(yīng)對能力，包括及時性和反應(yīng)速度等。

因此，要提高我國的城市應(yīng)急管理能力，首先要進(jìn)一步提高政府的服務(wù)意識，面向公眾，站在公眾的角度為公眾提供服務(wù)。同時需要加大應(yīng)急管理的軟硬件投入，提高應(yīng)急管理的反應(yīng)速度和處理能力。

5 結(jié) 論

成績存在于組織外部。企業(yè)的成績是顧客滿意；醫(yī)院的成績是患者滿意；學(xué)校的成績是使學(xué)生掌握一定知識并在將來用于實踐。在組織內(nèi)部，只有費用[7]。因此，我們在基于平衡計分卡構(gòu)建城市應(yīng)急管理績效評價指標(biāo)體系時，最核心的一點是面向公眾。同時在考慮財務(wù)指標(biāo)時，也不以盈利為核心，而以發(fā)生費用為評價內(nèi)容。

城市應(yīng)急管理能力是政府部門、公眾、人文和社會環(huán)境綜合作用的結(jié)果，影響因素繁多且多難以數(shù)量化，使得一些方法難以得到滿意的結(jié)果。本文采用平衡計分卡構(gòu)建評估框架，形成城市應(yīng)急管理績效評價的指標(biāo)體系，再依據(jù)層次分析法確定指標(biāo)體系中各層指標(biāo)的權(quán)重。鑒于城市應(yīng)急管理本身的復(fù)雜性，本文所考慮的具體指標(biāo)可能還有值得商榷之處，但本文所采用的方法能夠很好地將指標(biāo)設(shè)定和權(quán)重計算結(jié)合起來，將平衡計分卡和層次分析法這兩種成熟的企業(yè)管理方法應(yīng)用到城市應(yīng)急管理績效評價中，能夠進(jìn)一步促進(jìn)城市應(yīng)急管理績效評價的科學(xué)化。

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