公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度

劉迎雪

[摘 要]在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大的今天，很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化運(yùn)營，并與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)是國家行政在公路產(chǎn)業(yè)中的延伸和體現(xiàn)。長期以來，我國公路保護(hù)效率和運(yùn)行效率均較為低下，而出現(xiàn)這種情況的主要原因則與公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度落后息息相關(guān)。本文就公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度展開討論，分析國外公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的發(fā)展現(xiàn)狀，并探討加強(qiáng)和完善我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的理論依據(jù)，提出構(gòu)建我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的目標(biāo)和路徑。

[關(guān)鍵詞] 公路；經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)；制度

[中圖分類號(hào)] F540 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）15- 0084- 02

近年來，我國公路建設(shè)速度不斷加快，公路里程快速增加，加之公路建設(shè)技術(shù)水平不斷提高，不僅為我國公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，也為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。而在公路建設(shè)事業(yè)不斷發(fā)展的過程中，公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)越來越受到人們的重視和關(guān)注，由于公路工程建設(shè)的安全質(zhì)量直接關(guān)系到公路運(yùn)營水平和人們生命財(cái)產(chǎn)安全，所以要實(shí)現(xiàn)公路基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展，需以完善、先進(jìn)、有效的公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度為基礎(chǔ)保障。因此，加強(qiáng)公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的建設(shè)與管理尤為重要。

1 國外公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的發(fā)展現(xiàn)狀

規(guī)范性的法律在國外發(fā)達(dá)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用，很多發(fā)達(dá)國家都制定了比較完備的公路法律法規(guī)，而且種類較多，主要包括道路分級(jí)保護(hù)管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理手段、管理職能和方法等。

例如，20世紀(jì)60年代末，美國道路交通由原先的分散管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧泄芾砟Ｊ?。其運(yùn)輸部的職能主要通過相關(guān)組織機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，如辦公室、業(yè)務(wù)局等；而公路局是其中較大的組織機(jī)構(gòu)，該組織機(jī)構(gòu)的任務(wù)是不斷引導(dǎo)和創(chuàng)新，并提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以此保障道路運(yùn)輸?shù)陌踩?。運(yùn)輸部是以法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)道路交通實(shí)施全面管理。市政府交通局的主要職責(zé)為交通監(jiān)控、交通信號(hào)、道路標(biāo)志標(biāo)線建設(shè)及停車管理等。又如，在加拿大的憲法中明確規(guī)定，行政區(qū)域內(nèi)的公路建設(shè)、管理與養(yǎng)護(hù)等工作由各省市政府負(fù)責(zé)，該國對(duì)公路運(yùn)輸進(jìn)行管理的政府機(jī)構(gòu)是運(yùn)輸部。英國的公路交通運(yùn)輸管理則由英國環(huán)境、運(yùn)輸和地方事務(wù)部負(fù)責(zé)。公路管理部門則以高新科技力量為基礎(chǔ)，積極執(zhí)行和落實(shí)交通技術(shù)設(shè)施提供、交通控制、交通預(yù)測、交通數(shù)據(jù)采集等任務(wù)。

國外公路管理體制與公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為公路保護(hù)與各類交通運(yùn)輸方式均實(shí)行統(tǒng)一化管理。通過制定明確與完善的法律法規(guī)來約束和強(qiáng)化公路保護(hù)管理工作，使其法律化和制度化，這樣有利于理順政府關(guān)系；各級(jí)公路保護(hù)職責(zé)明確分工，通過分級(jí)管理，可理清各級(jí)管理部門的職責(zé)和權(quán)利。

我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度仍存在諸多缺陷與不足之處，具體表現(xiàn)在制度供給不足、產(chǎn)權(quán)制度與治理結(jié)構(gòu)落后等方面，這些不足之處使得公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)的潛在制度供給大于實(shí)際制度供給，我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

2 我國構(gòu)建公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)與法理學(xué)理論依據(jù)

2.1 經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)

我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度存在諸多缺陷與不足之處，而出現(xiàn)這種情況的內(nèi)部原因主要是產(chǎn)權(quán)制度不清，要想提高公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的執(zhí)行和落實(shí)效率，就需要不斷引導(dǎo)和創(chuàng)新制度，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，減少產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，保護(hù)成本。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清是由于管理過于分散，致使公路運(yùn)營管理的職責(zé)和權(quán)利無法統(tǒng)一，同時(shí)，公路運(yùn)營企業(yè)改造不徹底，現(xiàn)行公路管理體制仍有待完善和優(yōu)化。

在現(xiàn)代公路國有資產(chǎn)的法人產(chǎn)權(quán)制度明確規(guī)定，公路國有資產(chǎn)的地位受法律保護(hù)，法人資產(chǎn)也同樣不容侵犯。法人產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，公路國有資產(chǎn)屬于出資人，但資產(chǎn)唯一占有主體仍是法人。要實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的改革目標(biāo)，就必須采取強(qiáng)有力的措施，完善治理結(jié)構(gòu)。并以經(jīng)濟(jì)手段為輔助，建立競爭與激勵(lì)機(jī)制；完善協(xié)調(diào)機(jī)制，營造良好的社會(huì)文化氛圍；以建設(shè)和完善制度規(guī)則為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。

從公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，作為一種經(jīng)濟(jì)資源，完善、先進(jìn)的制度能夠改善和解決我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)與管理過程中存在的問題與缺陷，同時(shí)可以合理選擇構(gòu)建公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的最佳路徑，充分發(fā)揮政府在制度改革中的主導(dǎo)作用。

2.2 法理學(xué)理論依據(jù)

從整體上來看，公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的法律關(guān)系就是國家與公眾間的經(jīng)濟(jì)行政管理法律關(guān)系。其關(guān)系類型可以根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，以行政相對(duì)人為標(biāo)準(zhǔn)可分為兩類，即公路管理機(jī)構(gòu)與一定范圍內(nèi)的社會(huì)公眾關(guān)系和公路管理機(jī)構(gòu)與公路使用者間的關(guān)系；以法律關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)也可分為兩類，即秩序管理關(guān)系與路產(chǎn)管理關(guān)系。

另外，要充分認(rèn)識(shí)公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)的主體職責(zé)、職權(quán)和責(zé)任。了解和清楚性能好、安全性高的公路是公路管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)與義務(wù)。從公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)主體的角度分析，公路行政管理與組織養(yǎng)護(hù)管理都是公路保護(hù)的重要內(nèi)容。公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)主體職權(quán)為秩序管理和路產(chǎn)管理。公路管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)維護(hù)公路法所設(shè)定的一系列管理秩序，要明確公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)主體的相關(guān)責(zé)任，就需要滿足權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任保持一致的要求。

3 構(gòu)建我國現(xiàn)代公路行政保護(hù)制度的目標(biāo)和路徑

3.1 構(gòu)建現(xiàn)代公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的目標(biāo)

前已述及，我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的運(yùn)行效率低下的主要原因是公路保護(hù)的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)仍存在缺陷與不足之處，因此，構(gòu)建我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度應(yīng)從這兩方面開始入手。

公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度受多方面因素的影響，既有自身屬性的影響，也有政治與經(jīng)濟(jì)方面的影響。以馬克思主義的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系理論為指導(dǎo)，公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的實(shí)質(zhì)性問題是生產(chǎn)關(guān)系問題。在社會(huì)生產(chǎn)力與社會(huì)歷史條件發(fā)生改變的情況下，以往的制度就會(huì)對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展形成阻礙，要促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，就必須改革舊體制，建立新體制。從政治與經(jīng)濟(jì)方面分析，部門行政管理與公共行政管理所服務(wù)的對(duì)象不同，前者為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)，后者為市場經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)。我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)與管理也必須轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)服務(wù)，為所有使用者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，本文認(rèn)為構(gòu)建我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的目標(biāo)主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

（1）建立公路養(yǎng)護(hù)體系，其是公路保護(hù)的基礎(chǔ)，主要任務(wù)就是保證公路及其他設(shè)施的完好，及時(shí)發(fā)現(xiàn)受損問題并及時(shí)修復(fù)受損部位，確保公路運(yùn)營的安全性、舒適性和暢通性。

（2）建立公路國有路產(chǎn)投資體系，其是公路國有路產(chǎn)增值的物質(zhì)基礎(chǔ)，主要任務(wù)是科學(xué)合理規(guī)劃公路路網(wǎng)，規(guī)范路產(chǎn)投資行為，提高公路工程質(zhì)量，交付質(zhì)量優(yōu)良的路產(chǎn)。

（3）建立路政管理體系，其是國有路產(chǎn)保值增值的重要保證，對(duì)維護(hù)路產(chǎn)，保證路產(chǎn)完整起到至關(guān)重要的作用。將上述3個(gè)體系進(jìn)行有機(jī)整合，做到相互促進(jìn)、相互依存，對(duì)提高公路保護(hù)管理水平有著極其重大的意義。

3.2 構(gòu)建現(xiàn)代公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的路徑選擇

公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度改革需依賴有效路徑，路徑依賴既有一定的優(yōu)點(diǎn)，也存在相應(yīng)的不足之處。當(dāng)制度建設(shè)步入某種路徑后，其既定方向會(huì)在未來發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，產(chǎn)生發(fā)展的慣性。因此，在過去做出的選擇對(duì)其未來發(fā)展有著直接的影響。在明確改革路徑的基礎(chǔ)上，公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度可能會(huì)進(jìn)入一個(gè)良性發(fā)展的軌道，也可能在原來錯(cuò)誤路徑的基礎(chǔ)上進(jìn)一步惡化。從公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的路徑依賴?yán)碚摽芍?，公路?jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度改革受制度環(huán)境的影響，其對(duì)制度改革的路徑選擇起到?jīng)Q定性的作用，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的內(nèi)容由制度環(huán)境來決定。作為一個(gè)基礎(chǔ)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治制度，制度環(huán)境規(guī)定了國家政體的性質(zhì)和組織的相互關(guān)系，因此，制度環(huán)境在公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度改革的基本路徑和約束條件上起著決定性作用。

（2）制度環(huán)境的變化方式對(duì)公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的改革方式有著決定性的影響，在我國制度環(huán)境逐步調(diào)整的情況下，公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度改革將呈現(xiàn)出持續(xù)、溫和的漸進(jìn)式特點(diǎn)。

以公路保護(hù)自身特點(diǎn)為基礎(chǔ)，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)式形式，構(gòu)建我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的路徑應(yīng)以公路管理機(jī)構(gòu)的全面探索與領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)相結(jié)合的方式來選擇，以政府主導(dǎo)作用為前提，充分發(fā)揮公路保護(hù)機(jī)構(gòu)在制度創(chuàng)新中的積極性和創(chuàng)造性。

4 結(jié) 語

總之，構(gòu)建我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。若能夠有效地加以規(guī)制，對(duì)保護(hù)公路路產(chǎn)資源，維護(hù)公路產(chǎn)權(quán)等方面將起到極其重要的積極作用。本文結(jié)合公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)的實(shí)際情況，結(jié)合國家相關(guān)政策方針，提出了構(gòu)建我國公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)制度的改革目標(biāo)與路徑選擇，旨在為構(gòu)建符合國情、法律法規(guī)及公路實(shí)際情況的公路經(jīng)濟(jì)行政保護(hù)新制度提供有價(jià)值的參考。

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