農(nóng)村宅基地管理存在的問題及制度創(chuàng)新

伍希奇　肖倩

[摘 要] 文章重點(diǎn)探討了農(nóng)村宅基地管理存在的問題及制度創(chuàng)新的具體措施，以期提升農(nóng)村宅基地管理水平。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村；宅基地；管理；問題；制度；創(chuàng)新

[中圖分類號] F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0089- 01

隨著相關(guān)管理政策的逐步推進(jìn)，農(nóng)村宅基地管理不斷規(guī)范化。但是，當(dāng)前在農(nóng)村宅基地管理中還存在一些實(shí)際問題，本文從制度層面展開有意義的探討，以期提升農(nóng)村宅基地管理水平。

1 農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

1.1 法律法規(guī)建設(shè)不完善，管理難度增加

國土資源部于2004年以部門意見的形式，頒布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，法律自身的效能相對比較低，這與立法較為完善的城市房地產(chǎn)管理對比來看，宅基地管理立法存在一定的滯后性，導(dǎo)致法律存在真空，內(nèi)容也不細(xì)致。宅基地方面的法律法規(guī)建設(shè)的不完備性，導(dǎo)致管理難度進(jìn)一步增大，特別是在農(nóng)村宅基地管理中出現(xiàn)的一些新問題，很難得到有效的解決，給執(zhí)法帶來一定難度。

1.2 宅基地規(guī)劃存在滯后性，“空置住宅”現(xiàn)象普遍

宅基地規(guī)劃存在一定的滯后性，一些政策未落實(shí)到點(diǎn)上，也沒有針對村莊布局展開深入詳細(xì)的規(guī)劃，規(guī)劃所起到的控制、引導(dǎo)作用并不夠，也不能科學(xué)確定農(nóng)村宅基地用地規(guī)模與布局，這勢必在某種程度上減緩城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，使得農(nóng)村宅基地在使用上呈現(xiàn)失控的態(tài)勢。相關(guān)資料顯示，農(nóng)村存在大量的“空置住宅”，特別是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步提速，相關(guān)的配套設(shè)施不能實(shí)現(xiàn)與時俱進(jìn)，宅基地管理未步入良性軌道。

1.3 宅基地在市場流轉(zhuǎn)中遭遇體制性難題，易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛

在一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)比較頻繁，已經(jīng)漸漸形成了隱性的宅基地市場。因?yàn)檎卦诹鬓D(zhuǎn)的方式、范圍、流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及期限等方面，缺少必要的指導(dǎo)與規(guī)范，出現(xiàn)的隱性交易行為，嚴(yán)重制約了土地市場的正常運(yùn)作，并且也加劇了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)糾紛，導(dǎo)致土地管理難度進(jìn)一步增加。

2 農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新思路

2.1 制定農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，推進(jìn)農(nóng)村宅基地的集聚化建設(shè)步伐

首先，制定農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)。從當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的實(shí)際出發(fā)，出臺農(nóng)村宅基地管理方面的法律，進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地土地流轉(zhuǎn)、宅基地登記等方面的實(shí)際問題。其次，推進(jìn)農(nóng)村宅基地的集聚化建設(shè)步伐。按照城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況以及工業(yè)化的實(shí)際情況，預(yù)測農(nóng)村的用地規(guī)模、居民點(diǎn)實(shí)際數(shù)量。然后充分結(jié)合土地規(guī)劃的修訂工作與新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村的規(guī)劃，設(shè)立專門的資金來編制具體的村莊建設(shè)用地規(guī)劃，全面發(fā)揮好對村莊的引導(dǎo)與控制作用，一定要實(shí)事求是，開展分類指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)性用地，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村居民點(diǎn)用地，改善農(nóng)村面貌。而對第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展好的地區(qū)，可以嘗試將其納入到城鎮(zhèn)規(guī)劃，采取整體搬遷方式，逐漸實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)集中。而針對那些零星的住宅區(qū)、靠近城鎮(zhèn)的區(qū)域，都不能盲目推進(jìn)農(nóng)民生活公寓化，對遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的村莊，也不能強(qiáng)力推進(jìn)居民生活公寓化，需要從生產(chǎn)、生活的實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)建中心村。

2.2 建立農(nóng)村宅基地有償使用制度和流轉(zhuǎn)制度

首先，建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。盡全力打破傳統(tǒng)性的宅基地使用區(qū)域界限，進(jìn)一步加快農(nóng)村宅基地向小城鎮(zhèn)或者是中心村集中。統(tǒng)籌考慮好當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及廣大農(nóng)民的實(shí)際承受能力的差異。堅(jiān)持采用農(nóng)村宅基地的有償性使用，并采取循序漸進(jìn)的方式，先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市進(jìn)行試點(diǎn)，在條件成熟的時候，可以在全國逐漸推行。其次，建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。當(dāng)前農(nóng)村宅基地的使用流轉(zhuǎn)權(quán)限制在了村莊內(nèi)部的集體性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織間，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村去購買宅基地，這實(shí)際上是禁止農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，也不能很好地創(chuàng)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建資源節(jié)約型社會。與此同時，大量的農(nóng)民開始到城市內(nèi)打工，農(nóng)村宅基地的閑置量進(jìn)一步增加。在科學(xué)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度框架內(nèi)，農(nóng)民在進(jìn)城之后，宅基地也將會逐漸變成農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場的有機(jī)載體，該市場的創(chuàng)建與完善，也有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。創(chuàng)建農(nóng)村宅基地使用方面的流轉(zhuǎn)制度，根據(jù)土地承包權(quán)的未來改革走向，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置。認(rèn)定每一塊宅基地使用需要按照規(guī)劃，進(jìn)行新增或者是適當(dāng)減少宅基地的使用面積。許可廣大農(nóng)村宅基地能在居民內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。全面建立與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相匹配的財稅制度與土地產(chǎn)權(quán)制度等。

2.3 建立農(nóng)民不動產(chǎn)登記方面的制度，推進(jìn)農(nóng)村宅基地的整理

進(jìn)一步確定在登記發(fā)證中的一些具體的政策界限，并且能實(shí)現(xiàn)徹底解決出現(xiàn)的超面積、一個住戶多套住宅的情況，進(jìn)一步加快農(nóng)村宅基地登記發(fā)證的步伐。在對農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面普查后，建立檔案。掌握當(dāng)前的宅基地現(xiàn)狀與未來發(fā)展的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范化。土地管理是新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手。全面面推進(jìn)農(nóng)村宅基地的整理，開展增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地減少相互匹配間的試點(diǎn)工作。針對耕地資源儲備相對匱乏的地區(qū)，可以將建設(shè)用地收益反哺到農(nóng)村土地的整體利用上，使之成為新農(nóng)村建設(shè)中建設(shè)用地整理的重要投資渠道，全面緩解土地整理方面的資金問題。

總之，當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的問題主要是法律法規(guī)建設(shè)不完善，管理難度增加，宅基地規(guī)劃存在滯后性，“空置住宅”現(xiàn)象普遍，宅基地在市場流轉(zhuǎn)中遭遇體制性難題，易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛等。因此，可以通過制定農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，建立農(nóng)村宅基地有償使用制度等措施，提升農(nóng)村宅基地管理水平。

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