供地率嚴(yán)考：不達(dá)標(biāo)者暫停建設(shè)用地審批

彭小云等

因為供地率不達(dá)標(biāo)，長沙、株洲已經(jīng)暫停新增建設(shè)用地審批。

近日，在湖南省政府召開的新聞發(fā)布會上，省國土資源廳黨組書記、廳長方先知透露，因為供地率不達(dá)標(biāo)，長沙、株洲已經(jīng)暫停新增建設(shè)用地審批。近兩年來，“供地率”頻繁出現(xiàn)在公眾視野里，作為土地集約利用評價考核體系的核心指標(biāo)，這一專業(yè)名詞的神秘面紗正在慢慢揭開。

供地率考核成為促節(jié)約“殺手锏”

土地是一個帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的重大問題。土地供應(yīng)直接關(guān)系到城市建設(shè)、房地產(chǎn)市場建設(shè)乃至社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。自2003年土地參與宏觀調(diào)控以來，土地供應(yīng)在調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展等方面發(fā)揮越來越重要的作用。

“供地率，即供地面積與批準(zhǔn)面積的比率，是衡量地方政府土地供應(yīng)效率、集約節(jié)約用地程度的一項關(guān)鍵性約束指標(biāo)。”湖南省國土資源廳地產(chǎn)管理處處長王寬蘇為記者做了“名詞解釋”。他說，國土資源部2008年下發(fā)《關(guān)于部署運(yùn)行土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)的通知》（國土資發(fā)[2008]284號），明確了對各地供地率工作情況進(jìn)行考核，對未按規(guī)定及時上報信息或發(fā)現(xiàn)虛報、瞞報的，將暫停受理該省用地預(yù)審和用地申報。省政府也分別于2007年、2008年、2011年下文對供地率提出要求。2011年湖南省人民政府下發(fā)了《關(guān)于節(jié)約集約用地的若干意見》，明確提出“實行批地與供地掛鉤”的考核政策，對前三年及當(dāng)年土地供應(yīng)率未分別達(dá)到80%、60%、40%、20%的市州、縣市，暫停受理其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收申請，并相應(yīng)扣減其下一年度的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。而在前不久召開的2014年湖南全省地產(chǎn)管理工作會議上，供地率考核內(nèi)容進(jìn)一步具化，考核年期為2010、2011、2012、2013年，達(dá)標(biāo)率分別為90%、80%、60%、40%。會議還強(qiáng)調(diào)，對批而未取、批而未征、批而未供、批而未用、未按期開竣工土地面積較多的縣市進(jìn)行實地督辦和通報。

此外，從2011年開始，供地率考核就納入了湖南各級政府績效評估范圍。在上述提到的新聞發(fā)布會上，方先知介紹說，對各個市州土地利用情況進(jìn)行績效考核，達(dá)不到供地率的，影響負(fù)責(zé)人當(dāng)年的績效考核，實行扣分制度，并停批建設(shè)用地。

供地率低下成因錯綜復(fù)雜

目前，我國正處于工業(yè)化、城市化中期，各項建設(shè)對土地資源的需求旺盛，每年建設(shè)占用耕地達(dá)幾百萬畝，這為耕地保護(hù)工作帶來很大壓力。同時，我國土地資源利用效率還較為低下，粗放利用甚至閑置浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

“針對這一情況，黨的十七屆三中全會提出了堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，指明了以節(jié)約集約用地來破解保護(hù)耕地和保障發(fā)展這一矛盾的出路?！眹彝恋囟讲焐蜿柧志珠L崔巖在研究供地效率分析及對策時撰文指出，“土地批后供應(yīng)是影響土地利用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，土地審批供應(yīng)及時、土地資源及時配置到用地者手中，必然會加快土地利用速度，反之就會造成閑置浪費(fèi)?！?/p>

實際上，造成供地率低下即批而未用問題的原因有不同方面和多個層次，比較復(fù)雜。綜合湖南、東北三省等地調(diào)研報告發(fā)現(xiàn)原因主要集中在四個方面。

一是土地審批環(huán)節(jié)多，程序繁雜，時間過長。一般建設(shè)項目從初步意向到正式立項，從選址到征地和供地，需通過發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等多個部門，審批手續(xù)多，工業(yè)項目環(huán)評、立項等手續(xù)辦理時間長，導(dǎo)致土地成交后遲遲不能簽訂出讓合同；經(jīng)營性用地需采取招拍掛方式，供地周期較長。

二是部分項目征地難度大、周期長。主要是一些舊城改造項目和城中村改造項目征地拆遷補(bǔ)償不到位，造成供地困難。部分區(qū)域被征地農(nóng)民攀比情況嚴(yán)重及征地拆遷歷史遺留矛盾多等原因，有的建設(shè)用地項目征地難度大、周期長，導(dǎo)致供地遲遲無法進(jìn)行。

三是城市規(guī)劃調(diào)整，影響供地手續(xù)完成。由于地方年初預(yù)測年度用地時間緊、難度大，未對擬用地地塊進(jìn)行勘測定界，造成實際用地時與國家批準(zhǔn)的面積、位置、地類、權(quán)屬存在誤差。同時，由于與相關(guān)部門的報批前期溝通不夠，用地審批時間過長，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案及實施方案批準(zhǔn)后，部分區(qū)塊因相關(guān)規(guī)劃調(diào)整和用地條件發(fā)生變化，無法供地，造成計劃指標(biāo)浪費(fèi)。個別地方還存在政府換屆后，對城市發(fā)展方向進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致土地利用空間布局發(fā)生改變，影響項目供地。

四是項目資金不到位，征地拆遷進(jìn)度緩慢導(dǎo)致供地率低。土地征收和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)報批后，因項目資金短缺或沒有及時到位，導(dǎo)致沒法啟動征地拆遷工作或征地拆遷進(jìn)度緩慢。在未供地項目中，因該原因造成的征地率、供地率低的項目也較多。

此外，對已批已用土地網(wǎng)上錄入不及時也影響了供地率的提高。

供地率提高促推集約用地

據(jù)了解，在近幾年國土資源部的用地審查中，供地率信息是審批新增建設(shè)用地規(guī)模的重要參考，不得不引起各級政府的高度重視。針對供地率不高的現(xiàn)狀，湖南自2011年開始重點抓批而未用土地的整改清理工作。

一是加快批而未用土地處置，強(qiáng)化定期通報制度。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，督促各地按照節(jié)約集約用地、保重點保民生的要求，采取“調(diào)整區(qū)位或改變用途盤活一批、完善手續(xù)補(bǔ)辦一批、嚴(yán)格執(zhí)法查處和收回一批”的處置思路，落實整改措施和盤活利用方案，提高土地利用效率。

二是科學(xué)制定供地計劃，加強(qiáng)計劃實施管理，協(xié)調(diào)批次報批的時間和供地的時序。做好城市用地的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)，優(yōu)化審批程序，提高審批效率。將經(jīng)營性用地統(tǒng)征儲備和重點項目“點供”結(jié)合，加快土地征收、前期開發(fā)和供地速度，促進(jìn)土地及時供應(yīng)。

三是各地加強(qiáng)工業(yè)用地前期項目預(yù)公告、資料準(zhǔn)備、資格審查等工作，在“先定地”的基礎(chǔ)上引進(jìn)好的項目，使批次報批提前，從而提高供地率。對因城市規(guī)劃調(diào)整、意向用地者無法落實投資等原因造成土地?zé)o法利用的，按照規(guī)定的范圍、條件和要求進(jìn)行區(qū)位調(diào)整或改變土地用途。做好征地補(bǔ)償安置工作，推進(jìn)土地增值收益分配機(jī)制建設(shè)，將保障個人、集體、國家三者的權(quán)益有機(jī)結(jié)合。

四是各地加強(qiáng)相關(guān)部門的聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，將土地供應(yīng)作為重要閘門，對招拍掛公開獲得的土地不需再進(jìn)行項目立項和規(guī)劃選址審批，將配套的服務(wù)設(shè)施建設(shè)與土地供應(yīng)同步規(guī)劃、同步推進(jìn)。

五是明確劃撥土地應(yīng)按規(guī)定辦理供地手續(xù)。對已簽訂用地合同但因種種原因未在土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)里備案，對交通、水利、能源等線性工程項目供地情況進(jìn)行清理；對城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公共設(shè)施項目用地加大供地工作力度，明確由政府相關(guān)主管部門作為項目業(yè)主單位，及時完善供地手續(xù)。通過增強(qiáng)服務(wù)意識，主動服務(wù)項目用地，保障了項目有效落地。

截至2013年底，全省前4年批準(zhǔn)用地總體供地率達(dá)到了76.82%，同比提高1個百分點，相比2010年初提高了近19個百分點，在全國排到了前10名以內(nèi)，為加強(qiáng)我省建設(shè)用地批后監(jiān)管、促進(jìn)節(jié)約集約用地政策實施起到了重要作用。