修文縣失地農(nóng)民權(quán)益保障探究

張海濤　楊啟剛

一、問題

（一）在征地和補(bǔ)償問題上矛盾突出

一是宣傳不到位。根據(jù)修文縣土地征收工作流程，土地征收前，要發(fā)布擬征收土地預(yù)公告。公告要切實(shí)落實(shí)到被征收土地所在地的村、組和農(nóng)戶，告知被征地村委會和農(nóng)戶擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑及相關(guān)規(guī)定。目前政府主要通過兩種方式告知被征地的農(nóng)民，一是公告告知，公告告知雖然張貼于顯要位置，但是有部分農(nóng)民并不留意，由于自然條件和人為原因公告會被損壞或者毀滅，致使很多村民不能及時知悉征地拆遷的相關(guān)信息及政策；二是召開修文縣工程征地宣傳動員會，將村干部、村民召集起來開會宣傳政策，但由于時間短暫、工作人員少農(nóng)民多，對于農(nóng)民的困惑不能做到——解答，使很多農(nóng)民未能對征地信息充分了解，所以在征地拆遷實(shí)施過程中容易產(chǎn)生矛盾。以桃源河水庫工程來說，由于宣傳不到位，當(dāng)?shù)卮迕駥ο嚓P(guān)政策和規(guī)定沒有充分了解，致使在征地實(shí)物調(diào)查結(jié)果一榜公布后158戶農(nóng)民上訪。另外，征地工作組在一些時候主要是依靠村干部來傳達(dá)政策信息，由于村干部工作的隨意性，未必能及時有效地把信息全面地傳達(dá)到涉及征地的農(nóng)戶家。由于信息或者信息片段缺失，農(nóng)民沒有充分知悉征地拆遷政策，容易誤解。

二是工作欠嚴(yán)謹(jǐn)。根據(jù)修文縣土地征收流程，擬征收土地預(yù)公告發(fā)布后，國土資源部門確定時間并通知村組干部和被征地農(nóng)戶到場，對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地村委會、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。即在征地調(diào)查的時候，需要三方人在場（項(xiàng)目征地組成員、村干部、農(nóng)戶需在場）。但在實(shí)際操作中，往往只有項(xiàng)目征地組成員在場調(diào)查。這樣導(dǎo)致的后果是農(nóng)民對調(diào)查公示的內(nèi)容不認(rèn)可。例如在修文縣桃源水庫工程征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作組一榜公示后，群眾來訪的158件案件中，90%以上的都是錯記土地面積、漏數(shù)林木棵樹等問題?，F(xiàn)實(shí)中也存在個別村民為了多領(lǐng)取賠償款，自己在征地組調(diào)查后偷栽果樹到土地中，但如果征地工作人員在調(diào)查測量時把農(nóng)戶叫到現(xiàn)場確認(rèn)，這種現(xiàn)象就極少出現(xiàn)。

三是信息公開不透明。部分工作人員在征地工作過程中意識上對農(nóng)民存在偏見，害怕在征地時農(nóng)民漫天要價，所以在與農(nóng)民溝通賠償款時藏著掖著。農(nóng)民作為弱勢群體，擔(dān)心賠償款不夠公平，又沒有得到詳細(xì)真實(shí)的公開信息，容易對政府產(chǎn)生不信任感，從而會與征地人員反復(fù)地談價格和條件。

（二）失地農(nóng)民社會保障制度不健全

一是養(yǎng)老保障方面問題突出。由于農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了合作醫(yī)療，看病難、看病貴的情況得到了一定的改善，但是養(yǎng)老保險方面卻存在一系列的問題，根據(jù)《關(guān)于被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的意見》規(guī)定：“被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險的費(fèi)用由個人和政府共同承擔(dān)。個人承擔(dān)部分在征地時采取一次性補(bǔ)繳的辦法繳清，費(fèi)用從土地補(bǔ)償費(fèi)或安置補(bǔ)助費(fèi)中抵繳。土地補(bǔ)償費(fèi)或安置補(bǔ)助費(fèi)不足以抵繳時，由個人在參保繳費(fèi)時予以補(bǔ)足。由于需要一次性補(bǔ)繳養(yǎng)老保險費(fèi)，有部分農(nóng)民由于征地款數(shù)額有限，補(bǔ)繳養(yǎng)老保險后手中的錢所剩無幾，無法應(yīng)對突發(fā)事件。另外，有一部分交養(yǎng)老保險費(fèi)的人群在四五十歲左右，對養(yǎng)老保險政策認(rèn)識不夠充分，認(rèn)為補(bǔ)繳養(yǎng)老保險費(fèi)后，需要等到60歲以后才能領(lǐng)養(yǎng)老金不能馬上得到收益不合算，使村民繳納養(yǎng)老保險的積極性減弱。

二是失地農(nóng)民就業(yè)難。目前修文縣的失地農(nóng)民中，年輕人員大多已在外地或者本地的廠礦企業(yè)打工。就業(yè)困難失地農(nóng)民主要是年齡45歲以上的農(nóng)民，由于受教育較少、基本沒有一技之長，長期靠在土地上勞作生存，年齡較大等原因不受用人單位歡迎，多數(shù)人不能找到合適穩(wěn)定的工作，以后的生活極不穩(wěn)定。還有一部分失地農(nóng)民對工資和工作環(huán)境不滿意，認(rèn)為工資低，不習(xí)慣被約束，于是從事簡單的零工或者走自主創(chuàng)業(yè)之路。根據(jù)抽樣調(diào)查，從事簡單零工的人員雖然計件工資較多，但是不能保證長期有工作，收入不穩(wěn)定，且大多是獨(dú)立工作無法融入群體；自主創(chuàng)業(yè)人員大多從事食品加工零售、運(yùn)輸、服裝銷售、建筑裝飾材料銷售、餐飲等，無獨(dú)立門面承擔(dān)租金較少者的收入相對穩(wěn)定，有獨(dú)立門面租金承擔(dān)較多者在營業(yè)一年左右60%以上難以為繼，究其原因是對市場的認(rèn)識不足，對所從事行業(yè)缺乏客觀準(zhǔn)確的分析，創(chuàng)業(yè)全憑一腔熱情。綜合看來，對失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)該分類分析，采取不同方式方法促進(jìn)就業(yè)。

二、對策

（一）統(tǒng)籌兼顧做好群眾工作

一是全方位、多角度加強(qiáng)宣傳。宣傳教育要充分尊重人民群眾“主人翁”地位，要把思想工作做在前、做上門、做到家，要尊重民意、廣泛征求村民的意見，切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)，為征地工作奠定良好的思想基礎(chǔ)。除了做動員會，在媒體、宣傳欄、動員會議上宣傳外，為了更好地了解被征地村民的訴求，要挨家挨戶地進(jìn)行走訪，將擬征收的土地用途、范圍、征收的賠償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償?shù)日呓o農(nóng)民講清楚，對村民提出的問題及時解答，把補(bǔ)償問題無彈性地說全、說細(xì)，對遇到的難題歸納后交上級部門研討解決。要及時公開工作進(jìn)度、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，消除村民的疑慮。在陽明文化園區(qū)拆遷中，修文縣陽明文化園項(xiàng)目指揮部綜合辦公室編印了《修文縣陽明文化園項(xiàng)目指揮部宣傳手冊》，將地上附著物征收補(bǔ)償安置方案、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)意見、征地后的生存問題的保障措施、被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險等相關(guān)方面的規(guī)定都寫入宣傳冊，這些資料內(nèi)容齊全，涉及面較廣，規(guī)定細(xì)致，滿足了被征地農(nóng)民的信息需求，及時準(zhǔn)確地傳達(dá)了政府的信息。

二是科學(xué)、細(xì)致地做好各項(xiàng)工作。一要加強(qiáng)對涉及征地拆遷人員的培訓(xùn)和督導(dǎo)，組織工作人員學(xué)習(xí)領(lǐng)會國家、省、市土地征收和房屋拆遷方面的法律法規(guī)，熟練掌握土地房屋的丈量、登記、勘驗(yàn)等具體方法；聘請富有征地經(jīng)驗(yàn)的同志與培訓(xùn)人員分享交流體會，分析征地拆遷中遇到的困難和問題：學(xué)習(xí)國家、省、市各大會議的精神理念，充分樹立“服務(wù)為民”思想意識，立足本職工作的同時，要強(qiáng)化換位思考，從方便群眾的角度出發(fā)，改善工作方法，最大限度地保障被征地群眾的合法權(quán)益。二要在拆遷工作中搭建能被村們充分認(rèn)可的工作組隊伍。因?yàn)樵诔鞘兄苓叴蠖鄶?shù)土地屬于不規(guī)則的圖形，而每一分一厘都與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，實(shí)地調(diào)查、丈量的數(shù)據(jù)關(guān)系到賠償補(bǔ)償，極為重要。由于修文縣的房屋土地丈量等工作，不是由政府工作人員完成，而是請拆遷公司介入測量的，當(dāng)?shù)卮迕駥Υ舜嬖跔幾h，容易引起糾紛，所以在組織征地測量隊伍時，配備了國土部門的工作人員、用地單位的人員、農(nóng)民信任的村干部以及被征地的農(nóng)民參加。這樣既可及時解決有爭議的問題，又可避免工作人員營私舞弊。

（二）建立健全失地農(nóng)民各項(xiàng)生活保障制度

一是健全社會保障制度。應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，其資金籌措應(yīng)按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點(diǎn)”的思路解決。政府在土地收益中留出一塊，有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)貼一點(diǎn)作為農(nóng)民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機(jī)構(gòu)管理。

二是促進(jìn)就業(yè)，保障生活質(zhì)量。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。首先，要對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)，以職業(yè)技術(shù)教育為主，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，建立健全多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力。其次，按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。再次，要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業(yè)，推行就業(yè)優(yōu)惠政策，創(chuàng)新再就業(yè)機(jī)制，幫助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展。還可與征地項(xiàng)目上的工程進(jìn)行協(xié)商，企業(yè)招工崗位優(yōu)先考慮失地農(nóng)民，扎佐工業(yè)園區(qū)的貴鋼、黔輪胎廠等，可將一些技術(shù)含量不高的工作優(yōu)先考慮給失地農(nóng)民，確保其能有經(jīng)濟(jì)來源。

（三）建立健全合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制

一是尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實(shí)際，以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，堅持市場化方向，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。修文縣在征地過程中，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將征收土地劃分成若干個區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準(zhǔn)地價，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了國家、市場征占主體和農(nóng)民利益相結(jié)合。

二是加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資本的社會化?？梢越梃b有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗(yàn)，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，建立股份合作經(jīng)濟(jì)組織，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟(jì)組織的收益與每個村民（股民）緊密地連在一起；或以征地補(bǔ)償費(fèi)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，為失地農(nóng)民提供就業(yè)和生活保障。