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    劉守英:新一輪土改內涵

    2014-04-29 00:44:03汪蘇杜珂
    國土資源導刊 2014年3期
    關鍵詞:存量征地用地

    汪蘇 杜珂

    “原來中央搞征地改革,總是搞不下去;地方用一句話就頂回來了:還要不要發(fā)展。”

    如何看待圍繞土地問題的意見紛紜的局面?如何全面、準確把握新一輪“土改”的內涵和實質,找到現(xiàn)實的推進途徑?近日,記者專訪了國務院發(fā)展研究中心研究員、農村經(jīng)濟研究部副部長劉守英。

    存量建設用地入市的制度保障

    記者:《決定》提出,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,它與征地制度改革是何關系?下一步改革的重點是什么?

    劉守英:我建議,下一步改革應該把重點放在存量集體經(jīng)營性建設用地上。這個問題解決了,土地制度的連環(huán)套就解開了。

    原來中央搞征地改革,總是搞不下去;地方用一句話就頂回來了:還要不要發(fā)展。作為中央決策者,你不能反駁他。今后,要解這個“套”,就要從存量建設用地開始,先把存量的建設用地盤活,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、已經(jīng)營性使用的宅基地、承包地、村莊公共用地等。如果這方面政策得力,積極穩(wěn)妥試點,那么,保障農民土地權益、保障城市發(fā)展、提高土地利用效率以及城市建設的資金需求等問題,就會更好解決了。

    現(xiàn)在看,中國繼續(xù)走“征地城市化”路線的成本已經(jīng)很高了。此次三中全會也提出,要完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。據(jù)我們調查,2012年征地拆遷相關費用占土地出讓收入的比例繼續(xù)攀升。中國經(jīng)濟發(fā)展正在告別“征地低成本”時代。我的建議是,今后,從城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內開始,不要搞征地了,應該讓這些現(xiàn)狀是經(jīng)營性的集體建設用地直接進入市場,滿足城市建設和更新的需求。

    過去的城鎮(zhèn)化進程中,各地政府不斷征用農民的耕地擴展城市。但是,由于成本更高,很多農民的宅基地和集體建設用地,在城市擴張過程中卻基本保留下來,形成大量的“城中村”。北京、深圳等特大城市,包括省會城市和中等城市,都有大量城中村。近年來,北京市實施了50個城中村改造。這些村加起來,集體建設用地高達89平方公里,相當于北京老城區(qū)的總和。

    如果這些地有序進入建設用地市場、充分利用,再盤活現(xiàn)有國有工業(yè)用地,提高其使用效率,城市發(fā)展的用地問題完全可以解決。這樣一來,城鎮(zhèn)化用地就可以從增量轉到存量上來了,不用再征地了。此次中央城鎮(zhèn)化工作會議提出:建設用地,要“嚴控增量,盤活存量,優(yōu)化結構,提升效率”。只有這樣,才能落實。同時,存量集體建設用地合法進入市場的問題解決了,地方政府也可以解套。因為征地而生的很多群體性事件,加上征地成本不斷升高,原來“征地城市化”的道路已經(jīng)走不下去了。

    記者:這些集體建設用地要合法進入市場,還需要做些什么?

    劉守英:第一是確權。現(xiàn)在,各方面對此有一些不同意見,中央要下決心做。第二是這些土地必須進入城市規(guī)劃,擁有合法空間;不然,還是在法外亂搞,不會有效使用。第三是建立一套地價體系。第四是建立統(tǒng)一、公開的交易市場。這些集體土地入市千萬不能再被少數(shù)人控制,因為增值收益太大了,只能通過在公開平臺交易的方式入市。第五就是稅收體系?,F(xiàn)在有一些人說,土地增值收益分配不公平,被少數(shù)城鄉(xiāng)接合部的農民拿走了。其實,征地主要就發(fā)生在城鄉(xiāng)接合部地區(qū),占全部征地的60%-70%,而土地被征得最多最狠的就是城市化地區(qū)的農民。有了合理的土地稅收制度,對土地增值收益歸公的部分,可以稅收形式來實現(xiàn),同時這也保證了地方政府的收入。

    對存量集體建設用地,應通過改革的辦法解決。核心就是通過一套制度安排,讓現(xiàn)實中已用于經(jīng)營的集體建設用地進入市場。當然,要盤活城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內的集體建設用地,中央也要下決斷,對《憲法》關于“城市的土地屬于國家所有”的條款作出修改,掃除法律障礙。

    這些存量的建設用地,可借鑒中國臺灣區(qū)段征收的辦法開發(fā)。臺灣一般是把“公共利益”分為“興辦公益事業(yè)”及“實施經(jīng)濟政策”兩類。前者為“一般性征收”,后者為“政策性征收”,主要實現(xiàn)手段就是區(qū)段征收。

    為實現(xiàn)區(qū)片的整體開發(fā)和環(huán)境改善,臺灣地區(qū)政府對一定區(qū)域內的土地全部征收后,加以重新規(guī)劃整理,政府取得開發(fā)所需土地、公共設施用地、住宅用地及其他可供建設用地,原土地所有權人則領回一定比例抵價地,剩余土地公開標售、標租等,收入用于償還開發(fā)總費用。通過這種方式,土地所有權人享受了土地利用價值提高、公共設施完善及生活品質提升等好處;地方政府不僅無償?shù)玫匠鞘邪l(fā)展所需用地,還通過剩余土地出讓的溢價節(jié)省了龐大建設經(jīng)費支出。

    新一輪土地管理制度改革從何做起?

    記者:目前,推進土地管理制度改革的阻力是什么?

    劉守英:盡管各方都認識到現(xiàn)在這套征地賣地模式矛盾越來越嚴重,但是,如果說今天就不搞了,轉向新的模式,各級政府心里沒底,也很難接受,這是最大的制約。

    同時,賦予農民更多財產權利,大家都知道遲早要給,但一旦真做,就意味著有些人的收益要減少。現(xiàn)在的問題是,利益會減少的群體聲音比較大,而農民等權利需要保障的群體,則很難發(fā)聲,或者很少有機會發(fā)聲。

    現(xiàn)實可行的辦法是,先從存量集體建設用地開始,把集體建設用地入市這件事做起來。這件事做好了,無論對地方政府,還是對農民,都是雙贏。從“長三角”、“珠三角”等地的情況來看,改革也很急迫。

    迄今為止,沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中,大量進城務工農民是住在當?shù)剞r民的宅基地上的。比如,“珠三角”是自發(fā)有規(guī)劃地在宅基地上蓋房子,有的蓋十幾層的房子,外地人就是租這些房子居住。2013年中央農村工作會議提出來,到2020年,要解決約1億進城常住的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。這么多人往哪里安頓是一個大問題,肯定相當部分只能在城鄉(xiāng)接合部居住。如果這些用地的合法化問題不解決,就會出現(xiàn)幾億人住在違法房子里的可怕現(xiàn)象。

    正是從這個意義上說,改革的突破口在于存量集體建設用地。從存量集體建設用地入手,提高建設用地利用效率,解決城鄉(xiāng)土地市場的結構問題,在此基礎上,讓農民以土地參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化,分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的收益,這對保障農民土地財產權利,是重要的,也是可能的。

    記者:從上世紀90年代,中國就已試點集體建設用地入市改革。你認為,對于下一階段改革,目前還有哪些問題亟待解決?比如,中央強調,集體建設用地入市必須符合規(guī)劃。但是,規(guī)劃怎么定,才能保障城鄉(xiāng)同地同權?

    劉守英:現(xiàn)在面臨的緊迫問題有三件事。第一件就是對現(xiàn)實的問題好好理清,到底是什么問題要弄清楚。

    第二件就是對我們現(xiàn)有的試點進行好好總結。20多年來,中國做了種類繁多的試點,要總結哪些是真改革,哪些是假改革,是打著改革的名義搞自己的名堂,甚至是侵犯農民利益的。對已做過的事情,要全面調查和研究,做一個切割;把真正改革的做法,趕緊上升到國家政策,完善制度;對假改革則必須要杜絕。這是一件很重要的事。

    第三件就是法律的修改。法律必須跟進。政策改革需要法律做出修改才能真正落到實處。有關方面應抓緊協(xié)調,加快《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》、《房地產法》等與現(xiàn)實和改革矛盾比較大的法律的修訂。尤其是對于土地制度的改革,如果沒有法律保障,是很難實施的,很難使權能得到真實保障,整個制度的運行風險也會很大。

    值得注意的是,現(xiàn)在講到土地制度改革要符合規(guī)劃和用途管制,存在一個誤區(qū)。就是認為規(guī)劃和用途管制是和市場對立的。但是,用途管制也是市場經(jīng)濟條件下的用途管制。西方的用途管制實際上是一個空間的功能分區(qū)的概念。在這個用途管制下,配置的方式還是要按市場。

    應該看到,西方成熟市場經(jīng)濟國家的土地規(guī)劃是利益相關者坐下來談出來的。不能說用途管制,土地資源的配置也要由政府來管,那是不對的。

    中國現(xiàn)在的規(guī)劃是“書記的指揮棒”,政府行使職能的工具。將來的改革,必須要堅持法治原則,要改掉規(guī)劃制定和規(guī)劃修改的隨意性,要強化規(guī)劃制定和修改的公眾參與和外部監(jiān)督,同時,改革不是要改掉土地規(guī)劃和用途管制,而是要在堅持規(guī)劃法定的基礎上,真正按市場經(jīng)濟原則來配置土地資源。

    (作者系財新傳媒記者)

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