元謀縣實施水土保持世行貸款/歐盟贈款項目的做法

元謀縣人民政府

(云南 元謀 651300)

元謀縣位于云南省中北部、楚雄州北部、金沙江流域干熱河谷地帶，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，有“滇北大門”之稱；土地總面積2 021.69 km2，光熱資源充足，年均氣溫21.5℃，全年基本無霜，年均降水量642 mm，素有“天然溫室”之稱；轄3鎮(zhèn)7鄉(xiāng)73個村委會和5個社區(qū)，總人口21.7萬人，耕地面積1.3萬hm2，農作物常年播種面積2.8萬hm2，是典型的熱區(qū)農業(yè)縣。

人類不合理的開發(fā)和特殊的自然氣候導致元謀縣水土流失嚴重。據(jù)調查統(tǒng)計，1989年全縣水土流失面積高達1 504 km2，占土地總面積的 74.4%。經過“長治”工程15年的治理，至2004年全縣水土流失面積減少至864.56 km2。嚴重的水土流失使元謀縣成為長江中上游地區(qū)水土流失重災區(qū)。為了改變水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化的局面，在水利部、長江委的關心和支持下，元謀縣持續(xù)開展了大規(guī)模的水土流失綜合防治工作。2006年以來，元謀縣開展了水土保持世行貸款/歐盟贈款項目建設，掀起了新一輪小流域治理的熱潮，全縣水土保持生態(tài)建設進入了一個新的發(fā)展時期。

1 項目實施情況

(1)項目概況。為加快長江、珠江上游水土流失治理步伐，水利部爭取世行貸款2億美元，用于長江、珠江流域水土保持生態(tài)建設。2001年8月26日，元謀縣按照上級要求，按時完成了《元謀縣水土保持利用世界銀行貸款項目建議書》，并及時上報主管部門爭取立項。2003年初，水利部辦公廳下發(fā)了《關于印發(fā)世界銀行云貴鄂渝4省(市)水土保持貸款項目立項鑒定考察備忘錄的通知》，元謀縣被正式列入水土保持世行項目實施縣。2003—2004年《云南省水土保持生態(tài)建設世界銀行貸款項目可行性研究報告》編制完成，確定了各縣項目建設、投資規(guī)模和全省統(tǒng)一報賬單價。2006年9月22日，世行檢查團到元謀縣對項目啟動實施情況進行了現(xiàn)場檢查。2006年9月24日，長江委在武漢召開了世行項目啟動大會，云貴鄂渝水土保持世行項目正式啟動實施，項目建設期為5年(2006—2011年)。

(2)項目實施情況及成效。水土保持世行貸款/歐盟贈款項目于2006年9月啟動實施，2012年5月通過世行竣工驗收，歷時6年。元謀縣完成工程總投資3 358.43萬元，其中世行貸款1 383.61萬元、歐盟贈款182.59萬元、中央資金542萬元、省級配套資金145萬元、州級配套資金180.83萬元、縣級配套資金258.96萬元、群眾投勞折資665.44萬元。項目累計治理水土流失面積5 271.16 hm2，占批復下達治理面積5 284 hm2的99.8%，其中栽植水土保持林961.20 hm2、經濟林果136.63 hm2，實施坡改梯464.47 hm2、封禁治理3 708.86 hm2，解決人畜飲水1 397戶，建設田間路5 503.05 m、機耕路7 920.10 m，建成蓄水池92口6 870 m3、渠道13 450.60 m3、谷坊54座、沼氣池44口，發(fā)展養(yǎng)牛588戶、養(yǎng)羊 11 戶、養(yǎng)豬65戶，扶持貧困戶108戶，建設示范戶11戶。

項目實施后，項目區(qū)的生產生活條件得到了明顯改善。一是生態(tài)環(huán)境明顯改善。項目區(qū)原有水土流失面積115.91 km2，已初步治理水土流失面積52.71 km2，治理程度45.5%，年可攔蓄徑流量284.48萬m3，林草植被覆蓋率由72.5%提高到78.7%，流域生態(tài)環(huán)境逐漸向良性循環(huán)方向發(fā)展。二是農民收入穩(wěn)步提高。項目區(qū)年可產生直接經濟效益1 537.62萬元，農民年人均純收入增加741元，增長了44.7%。三是通過實施一些小型水利水保工程，項目區(qū)農業(yè)基礎設施得到明顯改善，實現(xiàn)了山綠、地平、水通、路通，形成了農、林、牧全面發(fā)展的經濟格局。四是項目區(qū)的交通和人畜飲水困難狀況得到了有效緩解。

2 主要做法

(1)狠抓組織落實，建立有效的工作責任體系。世行項目是元謀縣首次引進外資進行的水土保持生態(tài)建設項目，縣委、縣政府高度重視，堅持把水土保持工作列入重要議事日程，并納入政績考核的內容。一是在組織領導上，成立了項目建設領導小組、專家咨詢小組、項目驗收領導小組、項目區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))項目建設領導小組；二是在機構上，成立了元謀縣水土保持世界銀行貸款項目辦公室，與縣水保辦合署辦公，各項目區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設項目管理站、村民委員會項目工作小組，形成一級抓一級、層層抓落實的工作責任體系；三是在人員上，從世行項目領導小組成員單位及項目區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))抽調了專業(yè)技術人員，設置了專職財務主管、技術主管、采購主管；四是在職責上，明確了各級主管負責人工作職責，明確責任，確保了世行項目的順利實施。

(2)狠抓宣傳發(fā)動，積極營造良好氛圍。元謀縣高度重視項目建設宣傳工作，通過縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)合發(fā)動，因地制宜，一事多策，根據(jù)項目實施的不同階段，有針對性地開展多種形式、全覆蓋的宣傳活動，不斷提高和強化社會各界尤其是項目區(qū)群眾的水土保持意識，為項目順利實施營造了良好的社會氛圍。一是在項目準備階段，通過開群眾會、發(fā)宣傳單、樹宣傳牌、刷標語，向群眾宣傳項目建設的目的和意義，讓群眾理解和支持項目建設。二是在項目設計階段，通過走訪農戶、開村民大會等形式，廣泛征求群眾意見，科學開展措施設計，提高群眾參與率。三是在項目實施階段，通過樹公示牌、簽協(xié)議書等形式，告知群眾具體實施方案，引導群眾積極參與項目建設。項目實施以來，在項目區(qū)共召開宣傳會294場次，直接參會群眾1.9萬人次，發(fā)放宣傳手冊5 177份，張貼宣傳畫224份，制作項目標志牌954塊，立永久性小流域竣工碑5座。多種形式宣傳活動的開展，增強了農戶對自身權利和義務的認識，使群眾充分認識到世行貸款/歐盟贈款項目是能夠改善生產生活條件的項目，是農村增產增效、農民脫貧致富的項目，是“自己”的項目。

(3)狠抓項目管理，致力打造優(yōu)質項目。元謀縣嚴格按照中央執(zhí)行辦對項目采購和報賬工作的要求，一是制定了《元謀縣水土保持世界銀行貸款項目實施管理辦法》，明確了項目管理程序、轉貸及收貸辦法，先由財政局與縣世行辦簽訂轉貸協(xié)議，再由縣世行辦與項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂轉貸協(xié)議，最后由項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)與項目農戶簽訂轉貸協(xié)議，使轉貸、收貸責任更加明確。二是嚴格實行物資、工程的招標和詢價采購以及社區(qū)參與采購制度。對項目涉及的較大宗合同、投資在20萬美元以上的物資和工程，嚴格按照世行的招投標辦法，采取國際競爭性招標、國內競爭性招標等進行招標；對項目物資和工程合同投資在5萬美元以上、20萬美元以下的，實行詢價采購；對投資在5萬美元以下，規(guī)模小、分散的措施實行社區(qū)參與采購。元謀縣社區(qū)采購項目由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))項目管理站及村民委員會組織實施，土建工程采購由縣項目辦組織實施。項目采購堅持先與農戶簽轉貸協(xié)議后組織實施、對土建工程進行詢價采購兩個原則。三是在項目實施上，按國際慣例，嚴格遵循基本建設程序開展項目實施工作。適時進行項目中期調整，開展一年一度的項目實施情況檢查。每年世行官員和咨詢專家都要采取隨機抽查的方式，按照圖、表、地面措施“三對位”的要求，深入各項目區(qū)和有關農戶，進行嚴格、細致的實地檢查和走訪了解，發(fā)現(xiàn)問題及時公布于眾。針對存在的問題提出整改意見，限期整改，并要求將整改情況逐級反饋上報。元謀縣項目辦對人員進行明確分工，固定人員，每條流域至少由3人組成技術小組負責指導工作。四是在驗收上，開展了項目監(jiān)測評價工作，把對項目全方位的監(jiān)測評價作為項目管理、調控、驗收的重要依據(jù)。由縣政府組織縣財政、發(fā)改、農業(yè)、林業(yè)、水務、畜牧等相關部門的專家組成驗收小組，對每項措施進行驗收，確保工程驗收質量。五是建立公示制度，接受群眾監(jiān)督。首先在項目規(guī)劃中嚴格按照《參與式小流域設計手冊》進行規(guī)劃，規(guī)劃結束后進行公示。如果有農戶遺漏或面積不符，那么農戶可在公示期內向規(guī)劃人員反映，規(guī)劃人員將在進行核實、納入規(guī)劃、編報初步設計后上報。其次在驗收面積丈量后和資金兌現(xiàn)前進行公示，如有不符之處則及時更正，確保項目順利實施。再次在土建工程詢價后，對中標單位進行公示，通過后發(fā)中標通知，確保中標單位符合要求。在規(guī)劃、實施、驗收、資金兌現(xiàn)的各個環(huán)節(jié)均采取公示制度，接受社會監(jiān)督，在保證項目順利實施的同時確保人員、資金安全。六是實行監(jiān)理制度。項目實施以來，委托有資質的監(jiān)理公司全程監(jiān)理，確保工程質量。

(4)狠抓培訓引導，精心提供優(yōu)質服務。在監(jiān)管方面要求嚴格、細致，按照程序辦事。元謀縣十分注重項目參與人員的能力建設，高度重視對項目區(qū)農民特別是婦女的培訓，增強其參與項目的意識和生產技能，提高其綜合素質。一是重點對管理人員進行培訓，采取走出去、請進來的方法對項目辦職工進行培訓。一方面，派技術人員參加上級主管部門舉辦的培訓班，到項目實施較好的縣市去學習，取長補短；另一方面，請上級主管部門派專家到現(xiàn)場進行培訓和指導，解決實踐中遇到的各種疑難問題，提高工作人員解決問題的能力。自項目開展以來，全縣共對項目管理人員培訓809人次(其中中央、省級培訓29人次，地、縣級培訓780人次)，示范戶培訓210人次，普通農戶培訓5 123人次，共投入培訓經費12.7萬元。二是在取得一定經驗的基礎上，與周邊縣積極開展經驗交流。項目實施中，楚雄州4縣就小型土建工程詢價采購、工程/措施竣工驗收、社區(qū)參與采購和提款報賬容易出現(xiàn)的問題以及財務管理、林果栽培和病蟲害防治技術、畜牧養(yǎng)殖畜病防治技術等相關內容進行了學習交流。

(5)狠抓建檔立案，為項目實施提供保障。檔案管理是項目建設與管理的重要組成部分，元謀縣嚴格按照云貴鄂渝水土保持世行貸款/歐盟贈款項目檔案管理辦法的要求規(guī)范列卷歸檔。一是將項目建檔立案工作納入項目建設管理程序和建設進度計劃，與項目建設同步管理。二是實行了專人、專柜和獨立的檔案管理制度，做到項目批準文件、設計文件、采購文件、施工合同、執(zhí)行協(xié)議書、單項工程/措施竣工驗收文件、監(jiān)理文件、竣工決算、會計檔案、各個時期的備忘錄及各項技術文件等文件、資料和圖表齊全完整，并分類整理成冊歸檔。

(6)狠抓后期管護，鞏固項目治理成果。按照“誰受益、誰管護”的原則，注重處理好各利益群體間的關系，保證農民群眾在水土保持項目中的受益主體地位。私人利益項目，由項目農戶自己投勞投資進行管護；公共利益項目，移交社區(qū)，由社區(qū)組織受益的村小組投勞投資進行管護，并與項目農戶和社區(qū)簽訂管護協(xié)議，明確管護責任和義務，由縣項目辦定期檢查和進行指導，確保項目實施后產生效益。

元謀縣“長治”工程及世行項目實施以來，全縣水土流失得到有效防治，生態(tài)環(huán)境明顯改善，但也存在一些問題和困難：一是由于元謀縣水土流失面積廣，并且多為邊遠山區(qū)和半山區(qū)，生態(tài)環(huán)境惡化，水土流失呈上升趨勢，治理任務還十分艱巨，需要投入大量資金和人力進行持續(xù)治理。二是工程建設管理體制中缺乏建后管護資金，對于建后管護組織、管護人員、管護措施的具體落實缺乏資金保障，嚴重制約了工程效益的發(fā)揮。三是水土保持世行貸款項目資金償還難度大。一方面貸款項目資金的投入重點是基礎設施建設和生態(tài)建設，經濟效益有限，靠項目自身效益難以還貸；另一方面群眾實施的項目需要貸款和還款，對部分經濟困難的農民來講，償還能力有限，償還難度大。