淺析城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的困境與對策

田勇

[摘 要]建立完善的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，是落實《社會保險法》、健全社會保障體系的重要組成部分。本文試圖從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀以及面臨的問題出發(fā)，有針對性提出了一些政策性建議，以期起到拋磚引玉之效。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；現(xiàn)狀；困境；對策

[中圖分類號]F842.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0174-02

2014年2月7日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)?！保┖统擎?zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（簡稱“城居保”），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。這雖然是我國“碎片化”養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)并軌的重大突破，但新政的推行仍然面臨著許多挑戰(zhàn)，這事關(guān)城鄉(xiāng)社會保障制度能否持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展的全局。

1 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

據(jù)人社部統(tǒng)計年報顯示：2013年年末，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)49750萬人（“新農(nóng)?！薄ⅰ俺蔷颖！眳⒈Ｈ藬?shù)兩項合并），比2012年年末增加1381萬人。其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)13768萬人。全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入2052億元，比2012年增長12.2%。其中個人繳費636億元，比上年增長7.2%?；鹬С?348億元，比2012年增長17.3%?；鹄塾嫿Y(jié)存3006億元。可見“新農(nóng)?！薄ⅰ俺蔷颖！焙喜⑶鞍l(fā)展規(guī)模、態(tài)勢就已經(jīng)凸顯，提前10年完成預(yù)期，兩項制度合并是順理成章、水到渠成的事。

面對“新農(nóng)?！?、“城居保”發(fā)展得如此突飛猛進，國家審時度勢，加快制度整合與制度創(chuàng)新進程。2014年2月21日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2014年2月25日人社部、財政部聯(lián)合發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，于2014年7月1日實施，進一步明確經(jīng)辦規(guī)程、相關(guān)政策，實現(xiàn)參保人員在不同時段、不同地區(qū)、不同制度之間的“多維”跨越。由于制度保障和預(yù)期效應(yīng)，城鄉(xiāng)居民參保熱情高漲，截至一季度末，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達49669萬人，實際待遇領(lǐng)取人數(shù)達13903萬人，居民養(yǎng)老保險積累基金636.7億元，居民養(yǎng)老保險基金支出394.1億元。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度在實施中存在政策宣傳不到位、保障水平偏低、激勵性不強、基金保值增值壓力大、財政投入偏少、經(jīng)辦能力不足等問題，應(yīng)加大宣傳力度，提高保障標準，完善激勵機制設(shè)計，擴大基金投資渠道，增加公共財政支撐力度，推進公共服務(wù)均等化建設(shè)，提升經(jīng)辦能力，以期制度能夠順利推廣，并有效實現(xiàn)其預(yù)定目標。

2 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險面臨的困境

2.1 制度的吸引力不足，覆蓋范圍難以擴大

按國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》即國發(fā)〔2014〕8號文件精神，2020年前全面建成公平統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，而根據(jù)2013年中國人口信息數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)16周歲以上人口為112197萬人，年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為32218萬人（含離退休人員8041萬人）；2013年年末全國參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)為49750萬人（其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)13768萬人）。尚有近3億人未自愿納入保障網(wǎng)，面對如此低的覆蓋面，在當前低補貼、低保障吸引力不足政策條件下，要想將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度全面鋪開還存在很大的難度。 首先，養(yǎng)老金待遇支付的標準比較低，只能作“零花錢”，不夠養(yǎng)老開支花銷，這嚴重影響城鄉(xiāng)居民參保的積極性。其次，因宣傳力度、廣度、深度不夠，“兩頭補貼”又太低，大部分居民缺乏對養(yǎng)老保險的了解，致使很多居民參保意識不強。

2.2 投資管理政策不完善，基金保值增值難

在資金管理和運營上，仍然以縣（市、區(qū)）為統(tǒng)籌單位，沿用了老農(nóng)保低層次的管理運營模式。這主要表現(xiàn)為投資渠道單一、基金管理運營層次低、現(xiàn)行基金管理體制不健全、缺乏統(tǒng)一規(guī)范的基金投資管理辦法等方面。按規(guī)定基金主要存銀行和買國債，在銀行利率和國債收益率持續(xù)走低時，基金難以保值。

2.3 經(jīng)辦能力嚴重不足，歷史欠賬太大

面對如此大量的業(yè)務(wù)工作，選擇商業(yè)金融機構(gòu)代收保費、代發(fā)養(yǎng)老金無疑是明智選擇；但是，細致入微的基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作則必須由專業(yè)人員按國家標準操作，做到記錄一生，服務(wù)一生，否則會出大問題。江蘇提出服務(wù)“四個不出村（社區(qū)）”理念，固然是利于百姓的好事，但需財政大量投入，按城市社區(qū)標準配置勞動保障協(xié)理員從事社會保障公共服務(wù)，做到專業(yè)化、精準化。

2.4 保障水平偏低，逆向選擇現(xiàn)象明顯

一方面，經(jīng)測算，即使按最高標準繳費參保，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金僅僅是企業(yè)退休金的 10.8%，更不到公務(wù)員退休金的 3.5%；另一方面，年輕人參保積極性不高，他們更加看重眼前利益，即使參保也傾向于選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限進行投保，還有些年輕人持觀望態(tài)度，想等到 40 歲以后再參加，相反年齡在 60周歲以上的老人參保熱情很高，造成逆向選擇。

2.5 激勵機制失靈，未能提高參保率

如何將更多符合條件的城鄉(xiāng)居民納入到養(yǎng)老保險體系中來，關(guān)鍵在于對其進行有效的激勵，在激勵機制設(shè)計方面，財政既補入口又補出口。江蘇省規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月 90元，對于繳費超過 15 年的，每超過一年加發(fā) 1%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，也就是每月會多得 0.9 元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一年才多得到 10.8 元，很顯然激勵作用不大。

3 完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的對策

3.1 加大宣傳力度，提高認知程度

推行一項重大民生工程，要強化宣傳、解釋的力度，使廣大城鄉(xiāng)居民從家庭養(yǎng)老保障意識，向社會養(yǎng)老保障意識轉(zhuǎn)變。充分運用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等各種現(xiàn)代傳播工具，進行全方位、立體式宣傳，提高城鄉(xiāng)居民認識程度，準確把握最新動向；同時，政府應(yīng)定期對本地城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保、領(lǐng)取動態(tài)執(zhí)行情況向居民公示，鼓勵廣大居民咨詢、監(jiān)督、投訴，以增強群眾參保積極性，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

3.2 加大財政投入，提高經(jīng)辦能力和保障水平

增加社會保障公共服務(wù)供給，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高管理水平，為參保居民提供方便快捷的服務(wù)。面對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇水平偏低的現(xiàn)實，各級政府要切實加大財政投入，加大中央與省級的財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇和統(tǒng)籌層次，逐步建立養(yǎng)老金待遇與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的正常增長與調(diào)整的長效機制，讓廣大城鄉(xiāng)居民共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果；堅持城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度與家庭養(yǎng)老補充保障等其他模式相結(jié)合，形成以社會養(yǎng)老為核心，家庭養(yǎng)老和其他形式養(yǎng)老保障為補充的多層次養(yǎng)老模式，以真正解決廣大城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)的問題。

3.3 不斷完善制度建設(shè)，加強參保的激勵力度

建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，在地方政府可承受范圍內(nèi)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按不同的繳費檔次差別給付，與繳費檔次呈正相關(guān)關(guān)系；適當提高超15年繳費期的月加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例；也可增設(shè)高檔次繳費標準，滿足不同群體不同收入水平人員的參保需求，加大繳費激勵，調(diào)動城鄉(xiāng)居民對較高檔次養(yǎng)老保險的投保積極性，激勵和引導(dǎo)他們早參保、多繳費多得益。

3.4 努力實現(xiàn)基金多渠道保值增值，更好地造福參保居民

基金的保值和增值是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當前的主要任務(wù)是加強基金管理，建立健全基金風(fēng)險控制制度和投資管理機制，加強對基金的財務(wù)狀況收支情況及資金管理情況的監(jiān)督；在投資管理方面盡快出臺相關(guān)政策，放松投資管制，為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金創(chuàng)造更多的投資渠道，建議效仿全國社?；鹞型顿Y模式，進行市場營運，根據(jù)市場信號和基金效益選擇進退，確?；鸨Ｖ翟鲋?，減少政府財政負擔(dān)，實現(xiàn)基金供給的可持續(xù)性；探索設(shè)立社會保障銀行，實現(xiàn)社?；鸱忾]運營，走上下垂直一體化管理模式。

參考文獻：

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