高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金支付監(jiān)管模式

姚岱 賀云龍 王亞莉

[摘要]本文在分析高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金循環(huán)和周轉(zhuǎn)特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合高速公路建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，提出了高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金支付監(jiān)管模式。這一監(jiān)管模式明確了高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金監(jiān)管的主體、對(duì)象與重點(diǎn)內(nèi)容、環(huán)節(jié)以及各項(xiàng)資金支付的監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金支付的全方位監(jiān)管，不斷提高高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金的使用效率和效益。

[關(guān)鍵詞]高速公路；建設(shè)項(xiàng)目；資金循環(huán)；資金支付；監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]F252[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）40-0137-03

1引言

高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金的循環(huán)和周轉(zhuǎn)一般要經(jīng)歷資金投入、使用和退出三個(gè)階段，其資金流向表現(xiàn)為“財(cái)政部門(mén)—主管部門(mén)—建設(shè)單位—工程承包商和設(shè)備、材料供應(yīng)商”。相應(yīng)地，其資金管理方式如下：財(cái)政部門(mén)將建設(shè)資金直接撥付到建設(shè)單位賬戶，由建設(shè)單位設(shè)立專戶管理，要求做到?？顚Ｓ茫坏脭D占和挪用。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于資金管理層次過(guò)多以及監(jiān)管不到位，經(jīng)常出現(xiàn)資金挪用的現(xiàn)象。因此，探討高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金循環(huán)和周轉(zhuǎn)的特征，并結(jié)合高速公路建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，提出相應(yīng)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金支付監(jiān)管模式，通過(guò)減少資金撥付環(huán)節(jié)，明確資金流向，實(shí)現(xiàn)高速公路項(xiàng)目資金的全方位監(jiān)管，有利于不斷提高高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金的使用效率和效益。

2高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金監(jiān)管主體

高速公路建設(shè)項(xiàng)目一般由項(xiàng)目使用者向財(cái)政部提出申請(qǐng)，由財(cái)政部會(huì)同建設(shè)部和審計(jì)署做可行性研究。通過(guò)可行性研究后，由使用者報(bào)建設(shè)部與財(cái)政部審批。在財(cái)政部確定的費(fèi)用范圍內(nèi)，由建設(shè)部委托下屬單位代表國(guó)家組織高速公路建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，資金由財(cái)政部限額撥付。由此可見(jiàn)，政府是高速公路建設(shè)項(xiàng)目的天然出資人。在財(cái)政資金十分有限的情況下，政府只有引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)資本的投入，才能滿足高速公路建設(shè)項(xiàng)目日益膨脹的資金需求。因此，從理論上分析，高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金監(jiān)管主體包括高速公路監(jiān)管委員會(huì)、主管部門(mén)、建設(shè)單位與貸款銀行。

2.1高速公路監(jiān)管委員會(huì)

根據(jù)《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，公路建設(shè)監(jiān)督管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理?，F(xiàn)行的兩級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行職責(zé)劃分，國(guó)家級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家審批項(xiàng)目的監(jiān)管，?。ㄊ校┘?jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)?。ㄊ校┘?jí)審批項(xiàng)目以及省（市）級(jí)以下審批項(xiàng)目的監(jiān)管。這種監(jiān)管方式使得資金支付的環(huán)節(jié)不斷增多，從而降低資金的使用效率。因此，要做好高速公路建設(shè)項(xiàng)目的資金監(jiān)管工作，有必要建立具有法律地位、相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依據(jù)一定的法規(guī)，仿效市場(chǎng)，對(duì)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，從而提高經(jīng)濟(jì)效率和分配效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。比較切實(shí)可行的做法是設(shè)立全國(guó)性高速公路監(jiān)管委員會(huì)和地方性高速公路監(jiān)管委員會(huì)，地方性高速公路監(jiān)管委員會(huì)受全國(guó)性高速公路監(jiān)管委員會(huì)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

2.2高速公路主管部門(mén)

根據(jù)《公路建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，交通部主管全國(guó)公路建設(shè)監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)監(jiān)督管理。交通部對(duì)全國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，依據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目和交通部確定的其他重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目的前期工作、施工許可、招標(biāo)投標(biāo)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金、安全管理的監(jiān)督和竣工驗(yàn)收工作。除應(yīng)當(dāng)由交通部實(shí)施的監(jiān)督管理職責(zé)外，省級(jí)人民政府交通主管部門(mén)依據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目、交通部和省級(jí)人民政府確定的其他重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)人民政府交通主管部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。

2.3建設(shè)單位

建設(shè)單位作為業(yè)主，主要負(fù)責(zé)工程概預(yù)算，組織實(shí)施項(xiàng)目資金的籌集、工程招投標(biāo)、合同簽訂、竣工驗(yàn)收等工作，收集匯總并上報(bào)高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金使用管理信息。按年度預(yù)算規(guī)劃實(shí)施、按合同、按進(jìn)度分批撥付，?？顚Ｓ谩?/p>

2.4貸款銀行

高速公路建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)成功后，由高速公路主管部門(mén)與建設(shè)單位充當(dāng)業(yè)主地位，擔(dān)負(fù)政府投資工程投資管理職能。由于業(yè)主都需要在貸款銀行開(kāi)設(shè)專門(mén)的賬戶來(lái)管理資金，相應(yīng)地，

4高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金支付程序的監(jiān)管

高速公路監(jiān)管委員會(huì)、高速公路主管部門(mén)、建設(shè)單位和貸款銀行應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件、項(xiàng)目概算、年度支出預(yù)算、年度投資概算分章節(jié)計(jì)劃、合同、經(jīng)審核簽認(rèn)的驗(yàn)工計(jì)價(jià)和工程進(jìn)度撥付建設(shè)資金，嚴(yán)格資金撥付流程，分次撥付項(xiàng)目資金。對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行工程保證金制度，工程開(kāi)工后撥付開(kāi)工預(yù)付款，中期按工程進(jìn)度撥付資金，完工驗(yàn)收后撥付工程余款，對(duì)不符合資金撥付要求的項(xiàng)目，一律不得進(jìn)入下一道程序，待整改完成后，再按規(guī)定流程重新辦理，從而有效地避免資金的沉淀以及私自挪用，提高建設(shè)項(xiàng)目資金使用效率，確保工程按期高質(zhì)量完成。

高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金支付的具體程序如下：①合同備案：建設(shè)單位與施工單位簽訂合同后應(yīng)及時(shí)到高速公路監(jiān)管委員會(huì)和貸款銀行備案。②提出資金支付要求：施工單位根據(jù)實(shí)際工程情況，向高速公路建設(shè)單位提交下一月的產(chǎn)值計(jì)劃，申請(qǐng)工程款，提出資金支付要求。③提交撥款材料：如果是重點(diǎn)資金項(xiàng)目，高速公路建設(shè)單位工程部門(mén)、合同部門(mén)會(huì)同監(jiān)理單位審核工程量后，向高速公路主管部門(mén)提交撥款要求材料，經(jīng)高速公路主管部門(mén)批復(fù)之后，通知貸款銀行將款項(xiàng)直接劃入到施工單位在貸款銀行開(kāi)具的賬戶中；如果是一般項(xiàng)目，高速公路建設(shè)單位工程部門(mén)、合同部門(mén)會(huì)同監(jiān)理單位審核后，向高速公路主管部門(mén)提交撥款依據(jù)，高速公路主管部門(mén)批復(fù)之后，再經(jīng)高速公路建設(shè)單位主管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意之后，由財(cái)務(wù)部門(mén)通知貸款銀行將款項(xiàng)劃入到施工單位在貸款銀行開(kāi)具的賬戶中。④資金支付：對(duì)于重點(diǎn)高速公路建設(shè)項(xiàng)目，貸款銀行根據(jù)高速公路建設(shè)單位審核后的資金支付計(jì)劃監(jiān)督每筆工程款的支付，并將符合規(guī)定的款項(xiàng)及時(shí)劃入施工單位在其開(kāi)具的賬戶中；對(duì)于一般高速公路建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)合同條款規(guī)定，施工單位應(yīng)每月提交一次支付申請(qǐng)，然后由高速公路建設(shè)單位的合同管理部門(mén)、工程管理部門(mén)與監(jiān)理工程師作出支付證書(shū)，高速公路建設(shè)單位根據(jù)支付證書(shū)支付工程款，直接由其財(cái)務(wù)部門(mén)將款項(xiàng)及時(shí)劃撥到施工單位的賬戶中。⑤信息反饋：月度終了，貸款銀行將施工單位銀行對(duì)賬單同時(shí)提交高速公路監(jiān)管委員會(huì)、高速公路主管部門(mén)、建設(shè)單位、施工單位以便核對(duì)監(jiān)督。

5高速公路建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)資金支付的監(jiān)管

高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金實(shí)行集中支付監(jiān)管能夠便于高速公路監(jiān)管委員會(huì)統(tǒng)籌安排工程建設(shè)資金與減輕籌資壓力，將建設(shè)資金按規(guī)定程序在集中賬戶內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資金撥付的有效監(jiān)管，從而提高資金使用效率與效益。具體各項(xiàng)資金支付的監(jiān)管如下：

（1）前期工作費(fèi)的使用監(jiān)管。前期工作費(fèi)是指高速公路建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等前期工作所發(fā)生的費(fèi)用。高速公路建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)前的前期工作費(fèi)，由負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的高速公路主管部門(mén)按照下達(dá)的年度投資計(jì)劃和基本建設(shè)支出預(yù)算、批準(zhǔn)的前期工作內(nèi)容、工作進(jìn)度進(jìn)行支付。高速公路建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后的前期工作費(fèi)，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)使用和監(jiān)管，按勘察設(shè)計(jì)合同規(guī)定的條款支付。前期工作費(fèi)的支出，應(yīng)嚴(yán)格控制在下達(dá)的投資計(jì)劃和批準(zhǔn)的工作內(nèi)容之內(nèi)，嚴(yán)禁高速公路主管部門(mén)和建設(shè)單位截留、挪用和轉(zhuǎn)移前期工作費(fèi)用。

（2）項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)的使用監(jiān)管。項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)是指經(jīng)批準(zhǔn)單獨(dú)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)單位為建設(shè)項(xiàng)目籌建、建設(shè)、驗(yàn)收等工作所發(fā)生的費(fèi)用。新建的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)批準(zhǔn)單獨(dú)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的，可以按規(guī)定開(kāi)支高速公路建設(shè)項(xiàng)目管理費(fèi)。對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)單獨(dú)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)而又確需發(fā)生管理費(fèi)用的，經(jīng)高速公路主管部門(mén)審核，報(bào)高速公路監(jiān)管委員會(huì)批準(zhǔn)后方可開(kāi)支。

（3）工程價(jià)款的支付監(jiān)管。工程價(jià)款按照建設(shè)工程合同規(guī)定條款、實(shí)際完成的工作量及工程監(jiān)理情況結(jié)算與支付。設(shè)備、材料貨款按采購(gòu)合同規(guī)定的條款支付。工程價(jià)款支付的監(jiān)管以合同為具體依據(jù)，因此，高速公路建設(shè)單位與施工單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理或設(shè)備材料供應(yīng)單位簽訂的合同必須詳盡，應(yīng)包括金額、支付條件、結(jié)算方式、支付時(shí)間等項(xiàng)內(nèi)容。

（4）預(yù)付款的監(jiān)管。預(yù)付款應(yīng)在高速公路建設(shè)工程或設(shè)備、材料采購(gòu)合同已經(jīng)簽訂，施工或供貨單位提交了經(jīng)高速公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)認(rèn)可的銀行履約保函和保險(xiǎn)公司的擔(dān)保書(shū)后，按照合同規(guī)定的條款支付。

（5）質(zhì)量保證金的監(jiān)管。質(zhì)量保證金按規(guī)定比例提留；在質(zhì)量保證期滿、經(jīng)有關(guān)部門(mén)驗(yàn)收合格后，按合同規(guī)定條款支付。

（6）基本預(yù)備費(fèi)的監(jiān)管?；绢A(yù)備費(fèi)的動(dòng)用應(yīng)由高速公路建設(shè)單位提出申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)上級(jí)高速公路主管部門(mén)批準(zhǔn)，其額度應(yīng)嚴(yán)格控制在概預(yù)算所列的金額之內(nèi)。

高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金支付監(jiān)管模式明確了資金監(jiān)管的主體、對(duì)象與重點(diǎn)內(nèi)容、環(huán)節(jié)以及各項(xiàng)資金支付的監(jiān)管，這種資金監(jiān)管模式對(duì)每一筆工程款支付的去向與用途都予以明確，從而保證高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金支付過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)被截留、擠占和挪用的現(xiàn)象，真正起到有效監(jiān)管作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]張立華.試論資金監(jiān)管在公路建設(shè)投資管理中的作用[J].現(xiàn)代商業(yè)，2008（35）：52.

[2]孫波.國(guó)家重大項(xiàng)目監(jiān)管模式研究[D].南京：河海大學(xué)，2003.

[3]《交通行業(yè)建設(shè)資金監(jiān)管機(jī)制問(wèn)題研究》課題組.交通行業(yè)建設(shè)資金監(jiān)管機(jī)制問(wèn)題研究[J].交通財(cái)會(huì)，2009（4）：7-13.

[4]文繼福.公路基本建設(shè)項(xiàng)目資金有效監(jiān)管問(wèn)題探討[J].交通財(cái)會(huì)，2007（9）：18.

[5]尹萍.對(duì)參與公路建設(shè)企業(yè)工程項(xiàng)目成本控制方法和改進(jìn)措施的初探[J].中國(guó)市場(chǎng)，2009（26）.