湘西農(nóng)村宅基地管理思考

袁昌全 易舟

農(nóng)村宅基地管理是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、堅(jiān)守耕地紅線、維護(hù)管理秩序的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，改善居住條件的愿望迫切，但由于疏于管理，農(nóng)村宅基地使用亂局——違法建設(shè)、破壞耕地勢態(tài)嚴(yán)重。

為此，筆者先后走訪了湘西土家族苗族自治州永順縣芙蓉鎮(zhèn)孔坪村和吉首市峒河辦事處小溪村。從走訪所了解的情況看，農(nóng)村宅基地管理主要有建房訴求迫切、建設(shè)布局散亂、“兩違”問題突出、耕地破壞嚴(yán)重、隱性市場活躍幾大問題。

成因分析

宅基地使用管理存在以上突出問題，主要有以下三個方面的原因。

自然及經(jīng)濟(jì)因素客觀造成宅基地選址困難。湘西州屬山區(qū)，適宜居住的土地面積少，民居多依山而建，客觀上造成村民建房選址困難，小溪村僅生態(tài)林就占該村土地面積的80%。隨著人口的增加，農(nóng)村村民建房用地矛盾日益凸顯。在城郊結(jié)合部，自然和經(jīng)濟(jì)因素的交織使矛盾更為突出。如小溪村，從實(shí)地看，可供建住宅的宅基地已經(jīng)很少，很多村民因找不到宅基地，而無法實(shí)施建房。但該村生態(tài)環(huán)境好，離吉首市近，交通方便，就業(yè)、讀書、醫(yī)療等生活之需無異于城市居民，即使進(jìn)城，也不愿在城里買房。城市房價高是一方面，更主要是當(dāng)?shù)氐恼亍爸靛X”，住宅修建成本低，村民寧愿坐等宅基地 ，也不愿找其他出路。另外，該村經(jīng)濟(jì)來源比較好，有些嫁出去的女青年也不愿離村，致使該村人口增長更快。在自然和經(jīng)濟(jì)的雙重因素下，宅基地需求愈發(fā)迫切。

管理缺位造成農(nóng)村違法用地、違規(guī)建設(shè)屢禁不止。一是村莊建設(shè)規(guī)劃滯后。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編相對于鄉(xiāng)村建設(shè)而言，還是存在諸多缺陷的。如規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)全部留在城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)，農(nóng)村住宅建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足；缺少與土地利用規(guī)劃相銜接的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致村民建房處于統(tǒng)籌選址無序、建房合規(guī)困難的尷尬境地。二是審批環(huán)節(jié)程序復(fù)雜。按照《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定，村民建房要向村委提書面申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，縣政府批準(zhǔn)；使用農(nóng)用地的，還要到州級審批。村民建房多頭跑，時間長，導(dǎo)致一些村民建房不愿去辦審批手續(xù)。三是執(zhí)法監(jiān)管難到位。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理機(jī)構(gòu)人員少、經(jīng)費(fèi)缺，執(zhí)法工作單打獨(dú)斗，執(zhí)法巡查不及時、到位難。有的待發(fā)現(xiàn)時木已成舟，依法強(qiáng)制拆除也只是治標(biāo)不治本，致使村民認(rèn)為違法成本低，不愿走合法渠道，一定程度上也助長了違法用地、違規(guī)建設(shè)行為的產(chǎn)生。四是宣傳工作不到位。村委會缺少介紹農(nóng)村宅基地申請審批的公告和便民卡，導(dǎo)致群眾對辦理宅基地申請審批手續(xù)的規(guī)定和要求不了解，嚴(yán)重的還會對合法的申請審批程序產(chǎn)生誤解質(zhì)疑。

農(nóng)村宅基地退出機(jī)制缺失造成嚴(yán)重土地浪費(fèi)。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地是基于本村農(nóng)戶身份，通過申請方式無償取得、長期使用的。一方面，取得的無償性、使用的無限期性以及無留置成本性，使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非集約高效利用土地；另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)的限制，使得眾多已定居或準(zhǔn)備移居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的村民不能通過讓渡宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也使得這些宅基地長期處于閑置狀態(tài)，造成嚴(yán)重的土地浪費(fèi)。加之對居民主動退出宅基地缺乏必要的補(bǔ)償機(jī)制和激勵機(jī)制，使得村民完全喪失了退出宅基地的意愿和動力。

對策建議

使用宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶所特有的一項(xiàng)權(quán)能。加強(qiáng)和完善農(nóng)村宅基地管理，既要依法保障農(nóng)村村民這一基本權(quán)利，也要切實(shí)維護(hù)土地集體所有權(quán)益、落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任、保障糧食安全，還要喚醒農(nóng)村宅基地這一“沉睡的資本”。綜合運(yùn)用法律、政策和經(jīng)濟(jì)的杠桿，推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理使用依法依規(guī)、節(jié)約集約。加強(qiáng)和完善農(nóng)村宅基地管理應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手。

統(tǒng)一編制適宜規(guī)劃。基層國土部門要全面摸清轄區(qū)內(nèi)宅基地情況底數(shù)，要利用現(xiàn)有的地籍檔案資料、土地調(diào)查成果，通過實(shí)地入戶調(diào)查，理清轄區(qū)內(nèi)各村、組農(nóng)戶的住房實(shí)際狀況以及建房需求情況，在此基礎(chǔ)上測算各類用地面積，細(xì)化村民宅基地規(guī)劃安排。住建規(guī)劃部門要充分利用國土部門的成果及時編制科學(xué)合理的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，使土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相銜接統(tǒng)一。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要合理，并進(jìn)行科學(xué)的功能分區(qū)，引導(dǎo)村民逐步向規(guī)劃建設(shè)區(qū)轉(zhuǎn)移。對于宅基地用地緊張的地方，要在集體經(jīng)濟(jì)組織、村民協(xié)調(diào)統(tǒng)一的前提下，做好集中安置規(guī)劃方案。這樣既考慮到了農(nóng)民的實(shí)際需求，又節(jié)約集約地使用了有限的宅基地資源，還增加了農(nóng)村可耕地的數(shù)量，使中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策得到切實(shí)的貫徹。

優(yōu)化農(nóng)宅審批服務(wù)。全面貫徹落實(shí)省人民政府辦公廳《關(guān)于規(guī)范和改進(jìn)農(nóng)村宅基地管理的若干意見》，縣市政府承接農(nóng)村宅基地審批權(quán)后，要認(rèn)真研究，切實(shí)簡化審批程序，前移受理窗口，提高辦事效率，落實(shí)工作職責(zé)，方便村民宅基地手續(xù)辦理。同時，在宅基地審批時要嚴(yán)格把關(guān)，落實(shí)“一戶一宅，應(yīng)保盡?！闭撸瑖?yán)格執(zhí)行宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)審批監(jiān)管，嚴(yán)肅查處違規(guī)審批、徇私枉法、弄虛作假行為。推行陽光審批，確保審批工作“公開、公平、公正”，接受群眾監(jiān)督，保障村民“居者有其屋”的基本權(quán)利。再者，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)要保障農(nóng)民建房需要，不足部分要通過節(jié)約挖潛、“空心村”整治、增減掛鉤等方式加以解決。

推行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。一方面，利用市場手段，把農(nóng)民手中的土地資源變成可供流轉(zhuǎn)、出讓、開發(fā)和融資的資產(chǎn)，以宅基地?fù)Q新房，以承包地?fù)Q股權(quán)，實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)向“可動產(chǎn)”轉(zhuǎn)變，低效益利用向高效益開發(fā)轉(zhuǎn)變。通過成立土地專業(yè)合作社，聯(lián)合政府一起出臺符合政策的鄉(xiāng)規(guī)民約，集約利用土地，規(guī)范農(nóng)宅管理行為，引導(dǎo)居民集中居住，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村村莊建設(shè)。另一方面，通過政策手段，引導(dǎo)農(nóng)民利用閑置資金進(jìn)行房屋改造及庭院整治，并進(jìn)行各種產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，顯化農(nóng)村宅基地這一物權(quán)資產(chǎn)。鼓勵依托當(dāng)?shù)靥厣馁Y源和環(huán)境優(yōu)勢，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。通過給予補(bǔ)助獎勵，開展技能培訓(xùn)等措施，把農(nóng)民就地變成產(chǎn)業(yè)員工，或興建農(nóng)家樂、種植園等，讓部分農(nóng)民遷入集中小區(qū)，在不征地、不拆遷的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)不出村，保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)不失利、不失業(yè)、不失權(quán)，努力推進(jìn)農(nóng)村宅基地由資源性管理向資產(chǎn)性管理轉(zhuǎn)變。

探索有償使用制度。土地資源是有限的，多占用資源應(yīng)當(dāng)通過經(jīng)濟(jì)手段來解決。國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》要求，經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點(diǎn)，試點(diǎn)方案由村自治組織通過村民會議討論提出，經(jīng)市、縣國土資源管理部門審核報省級國土資源管理部門批準(zhǔn)實(shí)施，接受監(jiān)督管理。根據(jù)以上政策規(guī)定，應(yīng)研究出臺超占宅基地有償使用管理辦法，明確范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)管等，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整解決農(nóng)村宅基地浪費(fèi)問題。

加大執(zhí)法監(jiān)管力度。首先，嚴(yán)格落實(shí)動態(tài)巡查制度。切實(shí)做到對宅基地違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早查處，維護(hù)正常的土地管理秩序。同時，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，明確各部門職責(zé)，分工協(xié)作，聯(lián)合執(zhí)法。其次，明確村級組織監(jiān)管職責(zé)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織集體土地所有權(quán)意識，把切實(shí)保護(hù)耕地與維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益結(jié)合起來。再次，建立聯(lián)絡(luò)員、信息員隊(duì)伍，落實(shí)協(xié)管職責(zé)。最后，加強(qiáng)土地法律法規(guī)及政策的宣傳教育，增強(qiáng)群眾知法、守法、耕地保護(hù)意識，自覺按政策法規(guī)履行宅基地使用相關(guān)責(zé)任義務(wù)。

（第一作者系湘西土家族苗族自治州國土資源局黨組副書記、副局長）