從紅頭文件管窺中國(guó)政治

“國(guó)務(wù)院決不發(fā)空頭文件，所有政策措施必須不折不扣落實(shí)到位。”在5月30日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，總理李克強(qiáng)態(tài)度堅(jiān)決地強(qiáng)調(diào)政策落實(shí)的重要性。在黨政體系中，李克強(qiáng)所說的“文件”主要指“紅頭文件”。按中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍的定義，“紅頭文件”指的是“我國(guó)除了法律、法規(guī)、規(guī)章以及法律性的文件以外的規(guī)范性文件?！睆男问缴峡?，紅頭文件具有鮮紅的文頭以及蓋著紅印章的文尾。作為當(dāng)下治國(guó)理政的主要手段，一份“紅頭文件”的起草、傳達(dá)、落實(shí)過程，更是理解中國(guó)政治的絕好切口。

“一級(jí)一級(jí)發(fā)通知”

通常而言，發(fā)布一份紅頭文件的決定權(quán)在領(lǐng)導(dǎo)手里。紅頭文件的起草過程通常都要一周時(shí)間。起草時(shí)，負(fù)責(zé)科室既要嚴(yán)格貫徹上級(jí)意圖，又要把本單位領(lǐng)導(dǎo)的思路寫進(jìn)去。其中遣詞造句又要特別講究，比如對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)完成任務(wù)的方法、手段、時(shí)間都要做出明確規(guī)定，起草人員都要與主管領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)溝通修改。

按照慣例，當(dāng)上級(jí)出臺(tái)一份紅頭文件時(shí)，下級(jí)必須做出必要回應(yīng)?！霸趺礃芋w現(xiàn)呢？第一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，第二就是再出個(gè)文件來貫徹落實(shí)?！?012年12月中共中央頒布“八項(xiàng)規(guī)定”，其中提到“中央政治局全體同志要精簡(jiǎn)文件簡(jiǎn)報(bào)，切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡(jiǎn)報(bào)一律不發(fā)?！薄盎鶎尤绾晤I(lǐng)會(huì)中央意圖？還得一級(jí)一級(jí)下發(fā)通知?！鄙鲜錾綎|街道干部說。

文件落實(shí)取決于領(lǐng)導(dǎo)意志

中國(guó)的紅頭文件本身存在等級(jí)，上至中共中央、國(guó)務(wù)院，往下則有省級(jí)黨委、政府，最下端鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道也有權(quán)發(fā)文。即便存在嚴(yán)密的等級(jí)關(guān)系，但并不意味著上級(jí)精神總能得到有效貫徹。“有時(shí)上面要求做的事情，下面未必會(huì)認(rèn)真。通常情況下，地方和基層會(huì)根據(jù)自身的利益偏好，選擇性地執(zhí)行中央政策。”清華大學(xué)政治學(xué)系教授景躍進(jìn)在一篇文章中認(rèn)為：所謂“上有政策，下有對(duì)策”，在不少情況下，發(fā)個(gè)文件應(yīng)付便是對(duì)策的一種。

紅頭文件的落實(shí)效果，更主要在于領(lǐng)導(dǎo)的意志。通常情況下，一個(gè)機(jī)構(gòu)的辦公室在收到上級(jí)紅頭文件時(shí)，會(huì)在文件正面附加一張紙，按照職務(wù)排名將該單位的主要領(lǐng)導(dǎo)排列其上，再由該單位主要領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo)分別批示。

上至中央領(lǐng)導(dǎo)下至基層街道干部，閱讀和批示紅頭文件不僅是一項(xiàng)日常重要工作，更是一個(gè)干部的“政治權(quán)利”。一位地方的區(qū)人社局副局長(zhǎng)透露：“我們這里副處以上的領(lǐng)導(dǎo)才能看到。區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)批示過的文件，我們肯定重視。”這位副局長(zhǎng)說，“有些文件沒有領(lǐng)導(dǎo)批示，一是因?yàn)楦覀儾块T沒關(guān)系，二是說明文件內(nèi)容不重要?！?/p>

紅頭文件有特定的運(yùn)行邏輯，執(zhí)行過程中效力會(huì)發(fā)生變化。清華大學(xué)政治學(xué)系主任張小勁告訴記者：“所以才出現(xiàn)一種俗語，叫做‘章子不如條子，條子不如面子，面子不如位子，誰官大誰說了算。”

紅頭文件就是依據(jù)

清華大學(xué)教授張小勁一直覺得文件是觀察和理解中國(guó)政治的一個(gè)好角度。

對(duì)于發(fā)放紅頭文件的必要性，絕大部分接受采訪的黨政干部認(rèn)為，紅頭文件就是依據(jù)，下面辦事有依據(jù)，上面檢查也有依據(jù)?！坝眉t頭文件的好處是正式，”原國(guó)家統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)賀鏗告訴記者，“你不可以說沒有聽清楚，或者沒有懂領(lǐng)導(dǎo)什么意思?！?/p>

“一是規(guī)范，二是有操作性?！鄙鲜鍪》ㄖ妻k工作人員說。更重要的是，財(cái)政歸于地方政府管轄的職能機(jī)構(gòu)，紅頭文件是他們要資金、要政策的重要憑證?！俺隽藛栴}也好查，什么責(zé)任一目了然?！币晃换鶎痈刹扛锌?，“我們跟下面都建了QQ群，有什么事一個(gè)QQ對(duì)方就知道了，但是他們還是要紅頭文件，沒有紅頭，不靈?！闭浴赌戏街苣?/p>