我國小產(chǎn)權(quán)房交易中的問題及對策分析

劉喬 么嬈

摘 要：近幾年一種非商品房——小產(chǎn)權(quán)房逐漸映入人們眼簾。各方利益主體的自身利益驅(qū)使、政策法規(guī)的不健全、城鄉(xiāng)二元制的土地政策等一系列原因都促成了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展與迅速壯大，因此如何解決小產(chǎn)權(quán)房這一問題成為各界人士不斷探討的話題。本文對小產(chǎn)權(quán)房進行了明確的界定，并且對小產(chǎn)權(quán)房的成因、在交易中存在的問題及其應(yīng)對方案進行了多角度的闡釋。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；交易；成因；解決方案

小產(chǎn)權(quán)房成為人們密切關(guān)注的對象是從房價快速上漲的2007年開始的，同時由于2008年發(fā)生在北京宋莊畫家村的案件使人們對小產(chǎn)權(quán)房有了進一步的了解。因此，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與城市房價的不斷飆升有著密不可分的關(guān)聯(lián)。城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速及農(nóng)村集體土地改革不斷深入也是促使小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的重要因素。

一、我國小產(chǎn)權(quán)房界定

房產(chǎn)按權(quán)屬方式分類有很多種，其中市場交易中常見的有三種形式：第一種形式為軍產(chǎn)權(quán)房即為部隊分配給軍人及其家屬的住房，但當部隊遇到換駐扎地等情況的時候，該住房也就會被收回；第二種形式為職工單位分配給員工的住房，遇到職工辭職、公司破產(chǎn)等情況，該住房同樣也會被收回，也就是說員工只有房屋的使用權(quán)；第三種形式為占用農(nóng)民集體土地建成用于商品房的銷售被稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。近幾年第三種形式的小產(chǎn)權(quán)房較于前兩種形式的占地面積逐漸增大，根據(jù)全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會的數(shù)據(jù)1995至2010年全國小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計達7.6億平米。本文所研究的小產(chǎn)權(quán)房就是上述的第三種形式鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的，未經(jīng)辦理征地、出讓和審批等手續(xù)、未繳納土地出讓金等費用，由該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會單獨開發(fā)或聯(lián)合開發(fā)建設(shè)，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會制作房屋權(quán)屬證書的房屋。

提到小產(chǎn)權(quán)房，我們無疑會想到大產(chǎn)權(quán)房，那么二者如何區(qū)分呢？簡單的來說，國家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)房，國家不發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫小產(chǎn)權(quán)房。對于大、小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)別不在房屋所有權(quán)，而是土地使用權(quán)。對于小產(chǎn)權(quán)與大產(chǎn)權(quán)房的解釋歸納起來主要有三種①：

第一種解釋是針對發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)而言，將發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)叫大產(chǎn)權(quán)，購房人的產(chǎn)權(quán)叫小產(chǎn)權(quán)，這種叫法是因為購房人的產(chǎn)權(quán)是由發(fā)展商一個產(chǎn)權(quán)分割來的。

第二種解釋是按房屋再轉(zhuǎn)讓時是否需要繳納土地出讓金來區(qū)分的，不用再繳土地出讓金的叫大產(chǎn)權(quán)，要補繳土地出讓金的叫小產(chǎn)權(quán)。按這種解釋普通商品房就是大產(chǎn)權(quán)房，經(jīng)濟適用房就是小產(chǎn)權(quán)房。

第三種解釋是按產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機關(guān)來區(qū)分的，國家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)，國家不發(fā)產(chǎn)權(quán)證的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書的叫小產(chǎn)權(quán)，又被稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)，鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。

二、我國小產(chǎn)權(quán)房成因分析

（一）市場需求是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的主要原因

近幾年來，我國城市化的速度日益加快，城鎮(zhèn)人口呈迅猛增長態(tài)勢，因而推進社會主義城鎮(zhèn)化建設(shè)要解決的最基本的問題就是城鄉(xiāng)居民的住房問題。由于很多大城市的房價長期瘋漲，大大地超出了只為自住的中低階層人員收入水平，在面對價格低廉與產(chǎn)權(quán)不合法兩者之間，為了能夠擁有自己的一套住宅夢迫不得已才購買了價格相對便宜的小產(chǎn)權(quán)房。與其他類型的住房相比，小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于它的價格優(yōu)勢，據(jù)相關(guān)權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在相同條件下小產(chǎn)權(quán)房的價格是商品房價格的30%到60%。與此同時，有些金融頭腦的人們早已進行了房地產(chǎn)投機，使得他們坐擁數(shù)套房產(chǎn)，進而出現(xiàn)了我們所看到的諸如遼寧省的葫蘆島、廣西的百色和安徽的六安等“鬼城”，從而出現(xiàn)了有房不能買、買不起的現(xiàn)狀。雖然政府部門為解決人民群眾住房難問題大批量投資建設(shè)經(jīng)濟適用房、廉住房，但仍無法滿足住房者的住房需求。因此，社會各階層購房者對小產(chǎn)權(quán)房的購買存在巨大的需求。

（二）政策法律規(guī)定的不完善

1、在現(xiàn)今如火如荼的社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，國家政策規(guī)定農(nóng)村將原有的宅基地進行統(tǒng)一規(guī)劃、集中建房，建成連排類似公寓形式的住宅。盡管中央正在采取一系列措施增加財政向“三農(nóng)”的投入，但政府財力有限短期內(nèi)不可能增加大量投入，為了解決這一難題，便同開發(fā)商合作開發(fā)上級政府批準的用于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地，建成后的住宅將一部分以低價賣給農(nóng)村居民，另一部分便給開發(fā)商自行處理，開發(fā)商就會將這一部分住宅出售給有購房愿望的居民以獲取利潤。這一方法使小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)搭上了新農(nóng)村建設(shè)的順風車。

2、我國的土地所有權(quán)劃分為國有土地與集體土地兩大類，二者間存在相當大的區(qū)別，國家為了對于耕地資源的保護、對農(nóng)民宅基地的保護以及對國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)量保障，法律明文規(guī)定農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能單獨設(shè)立抵押。雖然法律起到了保護的作用，但卻阻斷了農(nóng)村集體建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場建設(shè)，使農(nóng)村集體土地不能同城市土地一樣進入市場進行流轉(zhuǎn)買賣，農(nóng)民的土地權(quán)益也受到了損害。這樣長期以來的土地城鄉(xiāng)二元制格局，嚴重打消了農(nóng)村集體以及農(nóng)民脫貧致富的積極性。另外，國家在資源分配、政策側(cè)重上都傾向于城市的發(fā)展，進一步拉大了城鄉(xiāng)貧富差距。因此，城鄉(xiāng)二元制的土地政策是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的一大重要因素。

3、根據(jù)法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營，而且農(nóng)民自建的住房也可以進行交易。正是由于政策法規(guī)中存在很多模棱兩可的地方，才導(dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了鉆法律空子的渠道。

（三）農(nóng)民集體利益的驅(qū)使

國家征收集體土地與國家出讓土地的價格之間存在較大差異，而這一部分利益差價由國家取得，當本來就不富裕的農(nóng)民集體有機會出讓土地獲得大于國家征收的回報時，集體便不惜違法而為之。農(nóng)民集體自發(fā)地在集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金（其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費用）；由村集體牽頭開發(fā)，省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費等市政建設(shè)費用及成本費。

三、我國小產(chǎn)權(quán)房在交易中存在的問題

（一）小產(chǎn)權(quán)房得不到政府相關(guān)部門的認可

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于集體所有的土地?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定，申請的土地位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，應(yīng)首先向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，主管部門審查后，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。因此，開發(fā)商在集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房是不符合國家法律規(guī)定的。

（二）小產(chǎn)權(quán)房購買者的權(quán)益不能得到保障

小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)不具備從事商品房開發(fā)建設(shè)“五證”，即國有土地使用證、規(guī)劃工程許可證、規(guī)劃許可證、施工許可證和商品房預(yù)售許可證。因此小產(chǎn)權(quán)房在房屋質(zhì)量、物業(yè)管理、水電煤氣、配套設(shè)施等方面都可能存在或多或少的問題。當遇到國家征地或拆遷，購房者由于沒有房屋產(chǎn)權(quán)證和土地使用權(quán)證，也就不會得到國家征地或拆遷等的相關(guān)補償；當房產(chǎn)出現(xiàn)糾紛，小產(chǎn)權(quán)房的購買者也很難用法律武器來維護自身的利益。

（三）農(nóng)民甚至整個國家集體的利益都會受到侵害

雖然，從短時期來看小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是農(nóng)民獲得了較高的收益，又多了一個奔向小康的途徑。但是我國的耕地面積會大幅度減少，農(nóng)民也沒有了可以依存的土地，并且對于我國擁有著13億人口的大國來說糧食的需求問題也會愈演愈烈。與此同時，亂占濫用土地建設(shè)和銷售小產(chǎn)權(quán)房行為，擾亂和破壞了正常的房地產(chǎn)市場秩序。

四、針對小產(chǎn)權(quán)房存在問題的解決方案

（一）對待小產(chǎn)權(quán)房不能簡單地一刀切

對小產(chǎn)權(quán)房進行“取締”或“轉(zhuǎn)正”都是片面的、不科學(xué)的，應(yīng)從實際出發(fā)具體問題具體分析，出臺符合各地自身發(fā)展的措施。如果已建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房且是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上并符合政府對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和土地利用的規(guī)劃，不應(yīng)當強制拆除，而是作為規(guī)劃中的一部分，將其高效地利用起來；如果已建成并且進行交易了的，要對建造商、銷售商等相關(guān)人員追究責任。國土資源部部長姜大明在人民大會堂接受記者采訪時說2014小產(chǎn)權(quán)房最新政策：“這段時間主要是拆除一批，教育一片；處理一批違法的，震懾一片；問責一批涉嫌瀆職的，警示一片?！备鞯匾舱涌鞂π‘a(chǎn)權(quán)房進行清理統(tǒng)計，在此基礎(chǔ)上將研究提出分類處理意見。②

（二）購房者應(yīng)有理智與清醒的認識

購房者應(yīng)知道雖然現(xiàn)在花很少的錢住進了房子里，然而一旦遇到政府拆遷、重新規(guī)劃等情況的時候，由于自己購買的住房沒有得到國家相關(guān)法律法規(guī)的認可，可能導(dǎo)致連最基本的拆遷補償都得不到。因此，購房者要有充分清醒的認識，不要為了省錢而最終得不償失。

（三）提高農(nóng)民整個集體的思想意識形態(tài)

就農(nóng)民個人而言，農(nóng)民作為賣房者要有清醒、充分的認識，不要被當前的利益蒙蔽雙眼。就政府而言，政府應(yīng)積極推動三農(nóng)政策的實施，相關(guān)部門應(yīng)積極推進農(nóng)業(yè)專家下鄉(xiāng)活動，專家手把手教農(nóng)民相關(guān)農(nóng)業(yè)知識，合理開發(fā)土地資源、種植農(nóng)作物，加快促進農(nóng)民發(fā)家致富。

（四）積極促進商品房價格回歸合理、推動住房保障體系的改進

商品房價合理、住房保障體系健全必定有利于小產(chǎn)權(quán)房問題的解決。在黨的十八屆三中全會中，國家提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。

（五）積極促進城鄉(xiāng)一體化進程

農(nóng)民之所以會因為短期的小利益而將土地出售，究其根源是因為城鄉(xiāng)二元制的存在，農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)而沒有所有權(quán)，使農(nóng)民只能依靠土地的產(chǎn)出物生存，而不能像城市居民一樣依靠土地增值就能獲取大量的利潤。因此，城鄉(xiāng)一體化進程的實現(xiàn)對小產(chǎn)權(quán)房問題的解決起著重要的作用。

（六）加強政府監(jiān)管力度

政府應(yīng)加強監(jiān)管力度，積極出臺相關(guān)政策法規(guī)以遏制小產(chǎn)權(quán)房。政府應(yīng)進一步推進2010年4月30日出臺的“限購令”，對于一線等房價過高的城市實施房屋限購、限貸的政策以遏制房價上漲。十八屆三中全會針對土地制度改革提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并對土地改革制度進行了具體的說明。中央對土地制度改革態(tài)度是“守住底線，試點先行，穩(wěn)妥推進”。

總而言之，小產(chǎn)權(quán)房問題不是一個簡單的經(jīng)濟問題，而是涉及到政治、經(jīng)濟、生態(tài)文明建設(shè)等多方面問題。因此，解決小產(chǎn)權(quán)房問題，要堅持統(tǒng)籌兼顧、堅持公平公正、協(xié)調(diào)各方利益主體。（作者單位：大連財經(jīng)學(xué)院風險管理與內(nèi)部控制研究中心）

導(dǎo)師：么嬈

參考文獻：

[1] 張娜，“小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)的土地制度思考”，《合作經(jīng)濟與科技》，2011年，18期

[2] 劉燦、韓文龍，“小產(chǎn)權(quán)房的出路何在——基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的分析視角” 《當代財經(jīng)》，2013年，02期

[3] 汪泉泓，“我國小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究”，碩士學(xué)位論文，湖南大學(xué)，2008年

[4] 江奇、譚術(shù)魁，“小產(chǎn)權(quán)房持有者的動機研究——以武漢市小產(chǎn)權(quán)房為例”，《中國土地科學(xué)》，2009年，07期

[5] 劉曉霞，“小產(chǎn)權(quán)房面臨的法律難題及其破解”，《法學(xué)雜志》，2012年，05期

注解：

① 蔡誠，“小產(chǎn)權(quán)房法律解析、建構(gòu)及其發(fā)展趨勢”，《福建律協(xié)》，2008.09.25

② “2014小產(chǎn)權(quán)房最新政策”，《中國人才指南網(wǎng)》，2014.07.11