分權(quán)制衡視角下的高校治理模式探討

孫永勇 石蕾

本項(xiàng)研究受到教育部教育廉政理論專(zhuān)項(xiàng)“分權(quán)制衡理論在高校黨風(fēng)廉政制度建設(shè)中的運(yùn)用研究”

【文章摘要】

作為現(xiàn)代股份制企業(yè)管理制度的核心內(nèi)容，董事會(huì)制度發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，在將其引入高校治理方面，美國(guó)大學(xué)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。本文以美國(guó)排名第一的公立大學(xué)——加州大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)為例，介紹了其將董事會(huì)制度引入高校治理方面的嘗試，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和外部制度保障兩個(gè)維度剖析了其特點(diǎn)。而我國(guó)的高校董事會(huì)制度應(yīng)用存在一定的“水土不服”問(wèn)題，通過(guò)分析加州大學(xué)的高校董事會(huì)制度，進(jìn)一步探索和完善我國(guó)的高校分權(quán)治理結(jié)構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】

董事會(huì)制度；高校；分權(quán)制衡；治理結(jié)構(gòu)

分權(quán)制衡思想可以溯源古希臘時(shí)期，古希臘著名思想家亞里士多德在他的名著《政治學(xué)》中首次將國(guó)家權(quán)力劃分為審議、行政、司法三權(quán)。隨后分權(quán)制衡思想不斷得以豐富和發(fā)展，洛克、孟德斯鳩等人均對(duì)分權(quán)制衡進(jìn)行了探討。伴隨著分權(quán)制衡理論的蓬勃發(fā)展，以該理念為核心的董事會(huì)制度也廣泛應(yīng)用，美國(guó)是世界上最早將董事會(huì)制度引入高校治理的國(guó)家，哈佛大學(xué)于1636年建成第一個(gè)高校董事會(huì)。最早高校組織內(nèi)部的權(quán)力可以概括為縱向校院兩級(jí)分權(quán)，橫向上學(xué)術(shù)、行政二權(quán)齊驅(qū)，董事會(huì)制度下各個(gè)權(quán)力主體之間相互監(jiān)督和制約。20世紀(jì)末世界各國(guó)在進(jìn)行高等教育改革時(shí)，都開(kāi)始嘗試設(shè)立董事會(huì)或類(lèi)似的治理機(jī)構(gòu)。

我國(guó)高校很早就嘗試了董事會(huì)制度，但直到改革開(kāi)放以來(lái)，高校董事會(huì)制度才越來(lái)越普遍，但制度本身和西方有較大差別，更多扮演的是協(xié)助、監(jiān)督的角色。2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出“探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”，可見(jiàn)探討我國(guó)高校董事會(huì)制度完善對(duì)于高校分權(quán)治理有著重大意義。

1我國(guó)高校治理的權(quán)力失衡困局

伴隨著高等教育蓬勃發(fā)展，社會(huì)各界越來(lái)越關(guān)注高校的辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)能力，而政府與高校的角色糾纏重疊、行政權(quán)力膨脹、管理錯(cuò)位給高校發(fā)展設(shè)置了諸多束縛。具體而言，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，國(guó)家干預(yù)過(guò)多，高校自主權(quán)范圍狹窄。當(dāng)下我國(guó)高校的自主治理現(xiàn)狀仍舊是國(guó)家干預(yù)過(guò)多，校方自主權(quán)范圍狹窄。高校和政府之間的尷尬最關(guān)鍵在于資源分配權(quán)，政府掌握了大量資源的控制權(quán)，成為高校的良性運(yùn)轉(zhuǎn)的支持和決定因素。為了從政府獲得更多的資源，走后門(mén)、托關(guān)系的現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了高校的良性發(fā)展。

第二，高校內(nèi)部行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)相互博弈，降低高校運(yùn)行效率。我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力中最核心的是學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)，二者一直處于一種此消彼長(zhǎng)的抗衡中。學(xué)術(shù)權(quán)來(lái)源于科研地位和學(xué)術(shù)威望，遵循的是“平等”、“自由”的價(jià)值取向。而行政權(quán)則主要是對(duì)確保高校有序運(yùn)轉(zhuǎn)的行政事務(wù)的決策與管理，遵循“效率”、“公平”的價(jià)值取向。行政、學(xué)術(shù)權(quán)力糾纏不清，難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。

2美國(guó)公立高校治理的分權(quán)制衡——以加州大學(xué)為例

國(guó)內(nèi)外高校對(duì)于分權(quán)治理的模式意見(jiàn)不一，本文選取公立加州大學(xué)的董事會(huì)制度為分析對(duì)象。建于1853年的美國(guó)加州大學(xué)是一個(gè)包括十個(gè)校區(qū)的大學(xué)系統(tǒng)，州政府對(duì)其的干預(yù)和控制相對(duì)于其他私立學(xué)校要更加嚴(yán)格，整個(gè)高校治理過(guò)程中，權(quán)力分配體系明確，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)到外部制度保障共同保證了分權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

2.1三權(quán)分立的內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)使權(quán)責(zé)分明

加州大學(xué)的內(nèi)部管理主要有三大權(quán)力主體——董事會(huì)、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)，其中校長(zhǎng)有總、分之別（見(jiàn)表1）。首先，加州大學(xué)采取單層董事會(huì)制度，成員包括州政府指定的普通成員和少量非任命成員。董事會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，掌握著人事、戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)政等大權(quán)，同時(shí)下設(shè)監(jiān)察審計(jì)、教育政策等十個(gè)代表委員會(huì)。其次，校長(zhǎng)由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，作為董事會(huì)的當(dāng)然成員依法治校。第三，學(xué)術(shù)委員會(huì)接受董事會(huì)授權(quán)，形成了與行政權(quán)力抗衡的學(xué)術(shù)權(quán)力集團(tuán)，同時(shí)發(fā)揮智囊團(tuán)作用。以上三大權(quán)力主體分別擁有決策權(quán)、行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)（監(jiān)督、質(zhì)詢權(quán)），三者相既互獨(dú)立，又互相監(jiān)督。

2.2外部制度保障：協(xié)會(huì)制約與立法規(guī)制

美國(guó)社會(huì)存在著很多面向高校董事會(huì)的非營(yíng)利協(xié)會(huì)組織，以自愿形式吸納了相當(dāng)一部分會(huì)員（參見(jiàn)表2），影響力比較大的有美國(guó)董事和校友理事會(huì)（American Council for Trustees and Alumni）、大學(xué)和學(xué)院董事會(huì)協(xié)會(huì)（Association of Governing Boards of Universities and Colleges， AGB）等。這些協(xié)會(huì)引導(dǎo)成員“共治”，一方面以協(xié)會(huì)成員的共同認(rèn)知發(fā)揮作用，另一方面通過(guò)制度來(lái)作用。與此同時(shí)，作為一種聯(lián)盟還可以為成員提供包括咨詢、學(xué)術(shù)研討、課題指導(dǎo)在內(nèi)的各種服務(wù)。

公立加州大學(xué)受憲法規(guī)制，首先憲法規(guī)定了加州大學(xué)董事會(huì)的法律地位和職權(quán)，賦予其憲法權(quán)力；其次，憲法涉及到董事會(huì)組織結(jié)構(gòu)、人事安排等運(yùn)作細(xì)節(jié)的規(guī)定。憲法使董事會(huì)運(yùn)作條例化、透明化，同時(shí)，法院也在公共約束中發(fā)揮了重要作用，法律的執(zhí)行過(guò)程需要法院的裁決來(lái)完成。

表格資料來(lái)源：大學(xué)和學(xué)院董事協(xié)會(huì)（AGB）. Annual Report 2011， p29. 其中“-”表示不包括此類(lèi)型會(huì)員。http：//agb.org/sites/agb.org/files/u3/AGB_2011_Annual_Report.pdf。

3分權(quán)制衡思想在我國(guó)高校治理中的運(yùn)用

高校董事會(huì)制度在美國(guó)的高校治理中廣泛應(yīng)用，那么是否也可以成為我國(guó)高校分權(quán)改革的“靈藥”呢？筆者認(rèn)為，在我國(guó)的高校分權(quán)改革中，董事會(huì)制度是可以借鑒的，但是應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面：

第一，根據(jù)具體國(guó)情創(chuàng)建我國(guó)高校權(quán)力制衡模式。中美比較發(fā)現(xiàn)加州大學(xué)完全依照憲法進(jìn)行自我治理，而我國(guó)的高校受?chē)?guó)家政策導(dǎo)向影響較為嚴(yán)重，各級(jí)黨委發(fā)揮了極大地政治領(lǐng)導(dǎo)作用，學(xué)校本身的自治權(quán)力有限。因而，我國(guó)公立高校適用的董事會(huì)制度必須考慮到黨委組織的重要角色。應(yīng)當(dāng)吸收一定比例的高層行政領(lǐng)導(dǎo)、教授、政府官員及社會(huì)各界杰出校友共同組建董事會(huì)。只有獲得現(xiàn)有高校中主要權(quán)利主體的參與和支持，分權(quán)改革才能落到實(shí)處。同時(shí)，單獨(dú)成立專(zhuān)家、教授的學(xué)術(shù)委員會(huì)，享有質(zhì)詢、參謀的權(quán)力，并參與高校政策制定的表決過(guò)程。

第二，在強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡的同時(shí)注重效率，特別是要避免管理系統(tǒng)膨脹與辦事手續(xù)繁瑣等問(wèn)題。前文提到加州大學(xué)的權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，一方面層層分權(quán)保證了工作有序，但另一方面增加機(jī)構(gòu)設(shè)置和雇員也會(huì)增加高校負(fù)擔(dān)，帶來(lái)程序的繁復(fù)和機(jī)構(gòu)的膨脹。由此可見(jiàn)，我國(guó)的高校分權(quán)改革應(yīng)該把提升效率放在重要位置，形成一個(gè)嚴(yán)密的高校治理系統(tǒng)。一方面加強(qiáng)高校教育的專(zhuān)項(xiàng)立法，以法律權(quán)威來(lái)穩(wěn)定高校董事會(huì)制度的地位；另一方面，鼓勵(lì)私人協(xié)會(huì)的建立，引導(dǎo)其在專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)制下良性運(yùn)轉(zhuǎn)，使高校治理從正式管理和私人關(guān)系兩個(gè)方面不斷完善。

第三，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，防止少數(shù)人通過(guò)合謀等手段公權(quán)私用。董事會(huì)制度作為企業(yè)管理的工具具有獨(dú)特的“謀利”性質(zhì)，應(yīng)用到高校也經(jīng)歷了從私立到公立的過(guò)程，這證明如何減弱“謀利”屬性也是一項(xiàng)關(guān)鍵。政府尚且在行政過(guò)程中會(huì)“尋租”，如何避免高校各權(quán)力主體的合謀呢？除了外部監(jiān)控，還應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制，即思想、制度的約束。美國(guó)高校崇尚自由治學(xué)和憲法精神，愿意以契約和分權(quán)的形式來(lái)進(jìn)行治理，我國(guó)的高校也應(yīng)當(dāng)營(yíng)造廉潔、自律的權(quán)力環(huán)境，使得權(quán)力行使者在權(quán)力行使的過(guò)程中認(rèn)可權(quán)力的公共性，權(quán)力屬于職位而非個(gè)人。

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[8]California Constitution. http：//www.leginfo.ca.gov/.const/.article_9. 2010-01-30.

【作者簡(jiǎn)介】

孫永勇（1975年—），男，湖北襄陽(yáng)人，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)學(xué)科帶頭人，副教授，管理學(xué)博士，研究方向：公共管理學(xué)、社會(huì)保障政策；

石蕾（1989年—），女，安徽人，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向：企業(yè)員工福利。