探究《物權(quán)法》五十三條國家機關(guān)對國有財產(chǎn)的管理

馬浩月等

【摘 要】《物權(quán)法》第五十三條規(guī)定：國家機關(guān)對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有占有、使用以及按照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定處分的權(quán)利。這一法條規(guī)定了我國國家機關(guān)對國有財產(chǎn)的權(quán)利，確立了我國國有財產(chǎn)的管理制度，但其中仍有諸多問題尚待解決。本文結(jié)合（2010）濮中法民一終字第96號案例，深入分析我國國有財產(chǎn)管理制度的現(xiàn)狀及問題，借鑒其他國家管理經(jīng)驗，提出完善國有財產(chǎn)管理制度的建議。

【關(guān)鍵詞】國家機關(guān)；國有財產(chǎn)；管理權(quán)

通過分析（2010）濮中法民一終字第96號案例[1]，筆者認為，本案反映的法律問題有：1、一審判決將物權(quán)法53條增加收益權(quán)，是嚴重錯誤。2、從本案可以看出國家財產(chǎn)具有特殊性，不應(yīng)適用善意取得和時效制度。（理由在下文將具體論述）3、不能因國家機關(guān)主體的界定和內(nèi)部權(quán)限的劃分不明而影響第三人利益。4、應(yīng)制定國有財產(chǎn)管理法，明確國有財產(chǎn)的范圍，分類立法管理，并通過嚴格程序?qū)徟贫认拗茋覚C關(guān)對國有財產(chǎn)的處分權(quán)。

一、物權(quán)法五十三條的立法背景、適用現(xiàn)狀和繼續(xù)適用的后果

（一）《物權(quán)法》第53條立法背景：該條依照民法通則關(guān)于機關(guān)法人應(yīng)當具備“必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費”、“與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的經(jīng)費來源”和“能夠獨立承擔民事責任”等條件，從物權(quán)角度作出“國家機關(guān)應(yīng)當依法對其直接支配的財產(chǎn)行使占有、使用和處分的權(quán)利”的規(guī)定。國家機關(guān)對其占用的財產(chǎn)的處分必須依照法律規(guī)定的限制和程序進行。不得擅自處置國有財產(chǎn)。

（二）《物權(quán)法》第53條適用現(xiàn)狀：國家所有權(quán)行使本就應(yīng)該有法定性和主體多元性。[1]但實踐中主體法定被虛化，主體多元性被擴張，形成凡具有行政權(quán)主體均有可能行使國家所有權(quán)，包裹對外不具有行政主體資格的內(nèi)部機構(gòu)。另一方面，結(jié)合（2010）濮中法民一終字第96號案例看出，實踐中《物權(quán)法》遭遇了行使主體多元被架空和法官錯誤理解法律（擴張主體職權(quán)）。因此需要制訂國有財產(chǎn)管理法，區(qū)分經(jīng)營性財產(chǎn)和非經(jīng)營性財產(chǎn)，建立不同的管理方法來進一步完善國有財產(chǎn)的管理制度。

（三）《物權(quán)法》第53條繼續(xù)適用的后果：以上述案件為例，可以表明實踐中國家機關(guān)越權(quán)行使對國有財產(chǎn)處分權(quán)，造成國有財產(chǎn)流入他人之手。因此有必要明確國家機關(guān)行使公共權(quán)力理論來源、國家機關(guān)主體范圍、相關(guān)權(quán)限以及國有財產(chǎn)適用范圍，以明確國家機關(guān)權(quán)限。下面筆者試圖通過簡單論述國家機關(guān)權(quán)力來源、行使以及國有財產(chǎn)范圍試圖闡明《物權(quán)法》53條精神，并為未來制定的國有財產(chǎn)管理法構(gòu)建理論框架。

二、國家機關(guān)權(quán)力理論來源--委托代理論、信托理論

（一）人民代表大會制度決定了各項權(quán)力來源于人民，系人民將自己的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公權(quán)力，管理國家事務(wù)，因此國家機關(guān)便是公權(quán)力之托代國家行使管理公共職能的主體。在委托代理法律關(guān)系中，國家作為委托人，國家機關(guān)作為受托人代國家管理公共事務(wù)，受益人則為讓渡權(quán)利者——人民。委托代理是一種“自有他營”模式，指行為主體根據(jù)契約，指定、雇傭他人為其服務(wù)，同時授予后者一定決策權(quán)利，支付報酬。授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。委托代理論認為，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)行使所有權(quán)，委托國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)經(jīng)營，經(jīng)營機構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)對其所控制的國有資產(chǎn)進行經(jīng)營、管理，后果由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)承擔。

（二）現(xiàn)代信托制度正是對委托代理論的一種補正和發(fā)展，它以信任為前提，源于英國中世紀的用益制，盛于美、日，經(jīng)歷了從民事到商事、從無償?shù)接袃?、從保管型到投資型的轉(zhuǎn)變，從最早古羅馬“遺產(chǎn)信托”之雛形，到英國“尤斯”制度和《受托人法》，再到現(xiàn)代信托制度的蓬勃發(fā)展，已經(jīng)形成了完備的“受人之托，代人理財”觀念，信托財產(chǎn)具有獨立性。[1]我國《信托法》中定義的信托關(guān)系是“委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義、為受益人的利益或特定目的進行管理或處分的行為”。受托人擁有財產(chǎn)的名義所有權(quán)，對信托財產(chǎn)進行經(jīng)營管理，委托人擁有實際所有權(quán)，受益人享有財產(chǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益，即“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離”“所有權(quán)和利益相分離”。而國家機關(guān)行使國有財產(chǎn)管理權(quán)是基于公眾對國家機關(guān)的信任，在該法律關(guān)系中，國家機關(guān)作為受托人，代國家行使形式上所有權(quán)，公眾是該法律關(guān)系的受益人。實現(xiàn)了財產(chǎn)從委托人手中讓渡到具有專業(yè)管理能力的受托人手中，可以使財產(chǎn)發(fā)揮更大的效能。

三、國有財產(chǎn)概述

國有資產(chǎn)指法律上確定為國家所有并能夠為國家?guī)斫?jīng)濟和社會效益的各種經(jīng)濟資源的總和。國有資產(chǎn)的范圍：廣義上的國有資產(chǎn)分為三類，即自然資源、經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，狹義上的國有資產(chǎn)僅指經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即國家所有的并能為國家提供一定經(jīng)濟效益的各種經(jīng)濟資源的總和，其特征：1、主體唯一：除國家外，任何其他單位和個人不得成為國有資產(chǎn)所有權(quán)的主體。2、范圍廣泛：依法歸國家所有及法律沒有規(guī)定歸集體、個人或其他主體的財產(chǎn)均屬國有資產(chǎn)。3、不可侵犯性。除此之外，國有資產(chǎn)還有其特殊性：1、不適用善意取得制度。因國有財產(chǎn)具有國家性，在國際法上有豁免的特殊性，同樣在現(xiàn)實交易中除經(jīng)營性國有資產(chǎn)外其余應(yīng)除屬于限制流通或者禁止流通物，因此大部分不試善意取得制度。2、不適用訴訟時效制度。我國《民通意見》第170條規(guī)定：“未經(jīng)授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制?！?/p>

四、國有資產(chǎn)管理體系

（1）國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定制度。即國家依法劃分財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各類產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)利的財產(chǎn)范圍及管理權(quán)限的一種法律行為。界定國有資產(chǎn)為國有資產(chǎn)的分類管理提供條件。

（2）國有產(chǎn)權(quán)登記制度。為界定清晰國有財產(chǎn)，維持國有財產(chǎn)靜態(tài)穩(wěn)定需要登記制度，進一步達到公示產(chǎn)權(quán)的目的。

（3）國有產(chǎn)權(quán)交易制度。即國家行政機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位在法律允許的范圍內(nèi)對其占有、使用的國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或者注銷產(chǎn)權(quán)的行為。主要方式為出讓、轉(zhuǎn)讓、對外捐贈、累計折舊以及貨幣性資產(chǎn)損失核銷等。

（4）國有資產(chǎn)報告制度。資產(chǎn)報告制度能夠樹立政府、企業(yè)、事業(yè)單位對人民負責的形象，應(yīng)公開國有資產(chǎn)報告內(nèi)容，保障公眾知情權(quán)，監(jiān)督國有資產(chǎn)流動。

（5）國有資產(chǎn)定期清產(chǎn)、核資制度。清產(chǎn)即清查資產(chǎn)，核資即核實國家資金。主要內(nèi)容包括基本情況情理、賬務(wù)清理、財產(chǎn)清查、損溢認定、資產(chǎn)核實和完善制度等。但清產(chǎn)、核查只有在國有資產(chǎn)發(fā)生變動、會計信息嚴重失真、國家政策改變時才進行，嚴重阻礙國有資產(chǎn)監(jiān)督。（定期清產(chǎn)）

（6）監(jiān)督管理制度。即單位內(nèi)部監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中與事后監(jiān)督相結(jié)合。從國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控到政企分離、分類管理，從上下級領(lǐng)導(dǎo)到公眾參與都體現(xiàn)了分權(quán)制衡的監(jiān)督作用。

五、國有財產(chǎn)管理缺陷及立法設(shè)想

（一）國有資產(chǎn)管理缺失

（1）現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理的立法效力層級較低，尚未形成全面、統(tǒng)一法律，立法分散、混亂。

（2）未成立權(quán)威、統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理監(jiān)督機構(gòu)，使國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)不能充分發(fā)揮作用。

（3）國資委作為監(jiān)督者不適應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展形勢，有待進一步改革；（4）出資人機構(gòu)在某些方面出現(xiàn)了出資人職能和社會公共管理職能相混淆的現(xiàn)象。

（5）行政單位低價變賣國有資產(chǎn)，致國有財產(chǎn)的嚴重流失。6、經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理混亂，部分單位私設(shè)“小金庫”，非經(jīng)營性國有財產(chǎn)分配不均，國有資產(chǎn)閑置浪費現(xiàn)象嚴重。

（二）我國在國有資產(chǎn)管理立法方面可借鑒、吸收外國國有財產(chǎn)管理法律制度，結(jié)合我國的法治現(xiàn)狀和國有財產(chǎn)的特殊性，來構(gòu)建國有資產(chǎn)管理法律體系。

1、中央與地方分層、分類立法

我國應(yīng)該建立市場經(jīng)濟條件下“國家統(tǒng)一所有、分級管理（或分別代表）”立法模式。我國系中央授權(quán)地方立法，地方立法權(quán)受制于中央立法權(quán)。在分權(quán)過程中，應(yīng)由中央、省級、縣（市）級分別對各自所有的國有財產(chǎn)立法，實現(xiàn)“三級立法”模式，通過《立法法》等相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定中央立法權(quán)及地方立法權(quán)，并給予中央法律保留權(quán)。另一方面，國有財產(chǎn)可以分為不同類型，不同的類型之間又對立法有著不同的要求，故國有財產(chǎn)立法中應(yīng)分類立法管理。

2、國有公私產(chǎn)區(qū)別法律適用原則

孟德斯鳩曾言：“以民法為根據(jù)的事情就不應(yīng)當用政治法加以規(guī)定，應(yīng)依政治法的準則處斷的事項就不應(yīng)依民法的準則處斷”。[2]因此應(yīng)確立國有公私產(chǎn)區(qū)別法律適用原則，國有財產(chǎn)在其民商事流轉(zhuǎn)領(lǐng)域適用私法規(guī)范，對涉及社會公共利益的應(yīng)當有所限制，除此以外的可以通過行政法或經(jīng)濟法等公法調(diào)整。

3、權(quán)力制衡

行使國有財產(chǎn)權(quán)利時，由于缺乏權(quán)力制衡的制度，致我國國有財產(chǎn)尚未構(gòu)建相互制衡的權(quán)利體系，不利于國有財產(chǎn)管理和保護。在國有財產(chǎn)權(quán)力制衡體系中要注意：（1）確保國有財產(chǎn)與私有財產(chǎn)同等保護。（2）國有財產(chǎn)立法始終貫徹公眾參與原則，強化人大、司法機關(guān)和社會公眾的監(jiān)督功能。（3）國有財產(chǎn)立法要實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，以及國有財產(chǎn)的管理職能與監(jiān)督職能分離的原則。

4、社會公益

國有財產(chǎn)是全國人民共有財產(chǎn)，應(yīng)體現(xiàn)全民利益。國有財產(chǎn)保護和管理的目的是使國有財產(chǎn)保值增值最終惠及于民。因此，立法中必須堅持體現(xiàn)國有財產(chǎn)公平分享的社會公益原則。

（三）國有財產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置設(shè)想

1、國有財產(chǎn)管理機構(gòu)應(yīng)設(shè)置于國家最高權(quán)力機關(guān)

在我國現(xiàn)有立法中，國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但政府社會管理職能使其目標呈現(xiàn)多元化，不利于國有財產(chǎn)的保護和管理。另外政府多用行政化手段，會干擾市場對資源的優(yōu)化配置。因國有財產(chǎn)在我國經(jīng)濟中的重要地位，會致行政干預(yù)負外部性擴張，進而影響經(jīng)濟的正常發(fā)展。全國人大是全體人民意志、利益的代表者，所以應(yīng)該由全國人大行使國有財產(chǎn)所有權(quán)?？稍谌珖舜笙略O(shè)國有財產(chǎn)管理委員會，與內(nèi)務(wù)委員會等并行，承擔國有財產(chǎn)規(guī)劃、審核、批準以及研究、擬訂有關(guān)國有財產(chǎn)議案等以及開展國有資產(chǎn)監(jiān)督等工作。地方國有財產(chǎn)的劃分、使用等應(yīng)由省級人大決定并報全國人大及其常委會備案。一方面充分發(fā)揮人民對于國有財產(chǎn)監(jiān)督職能，另一方面使得“控錢”型政府干預(yù)地方各權(quán)力機關(guān)的能力降低，能夠加快政府由地方?jīng)Q策干預(yù)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，同時可以形成司法機關(guān)不再受制于行政機關(guān)并從中獨立出，真正獨立行使司法審判權(quán)。

2、明確管理機構(gòu) “單純所有者”身份

對于國有財產(chǎn)管理機構(gòu)，單純限定于“單純所有者”的身份。“單純所有者”是在現(xiàn)代企業(yè)管理制度的背景下提出的，是“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的產(chǎn)物。換言之，“單純所有者”就是現(xiàn)代企業(yè)制度中的出資人，掌握企業(yè)的所有權(quán)，而將企業(yè)的經(jīng)營權(quán)交由專業(yè)經(jīng)理人行駛，公司獨立自主地開展經(jīng)營活動。這種制度有利于實現(xiàn)權(quán)責明確，放開經(jīng)營權(quán)、擴大國有財產(chǎn)經(jīng)營者的自主權(quán)利可以使企業(yè)在市場競爭中更加靈活、有利，又不至于對國有財產(chǎn)失去控制，從而實現(xiàn)經(jīng)濟體質(zhì)改革的深化。

3、國有資產(chǎn)管理職業(yè)化

現(xiàn)代企業(yè)制度中，“管理科學(xué)”的核心是激勵、約束機制。在實現(xiàn)國有財產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，在國有財產(chǎn)的經(jīng)營過程中應(yīng)該實現(xiàn)國有財產(chǎn)管理職業(yè)化，培育具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)的管理者。

（四）國有資產(chǎn)監(jiān)督機制設(shè)想

1、最高檢察機關(guān)和最高法院監(jiān)督。在黨代會呼吁司法體制改革，使得司法逐漸獨立的大背景下，賦予最高司法機關(guān)監(jiān)督全國人大以及全國人大國有資產(chǎn)管理委員會對國有資產(chǎn)規(guī)劃、審核、批準的行為。一方面可以真正落實監(jiān)督機制，另一方面有利于擴大司法權(quán)，形成司法可以與立法、行政相抗衡的三權(quán)之勢。

2、國有財產(chǎn)政府管理部門監(jiān)督

國資委是集管資、管人和管事權(quán)利于一身，從事國有財產(chǎn)監(jiān)管的機構(gòu)。實際監(jiān)管過程中，國資委權(quán)力集中過度，應(yīng)當將出資、監(jiān)管分離，確立單一監(jiān)管職能。此外，還要加強審計、監(jiān)察監(jiān)督、財政和稅務(wù)監(jiān)督，形成政府綜合監(jiān)督體系。

3、社會公眾監(jiān)督

公眾監(jiān)督應(yīng)包括公眾知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)，應(yīng)通過公眾意見征詢、新聞媒體監(jiān)督等方式行使。

六、結(jié)語

《物權(quán)法》第53條盡管規(guī)定國家機關(guān)對國有財產(chǎn)享有有限管理、使用權(quán)能，但仍存在諸多問題，只有通過立法明確國家機關(guān)對國有財產(chǎn)享有的具體權(quán)利、完善國有資產(chǎn)管理監(jiān)督的法律制度，才能充分保護國家財產(chǎn)，防止國有財產(chǎn)流失現(xiàn)象發(fā)生。在國有資產(chǎn)管理體系改革過程中，應(yīng)該首先構(gòu)建國有財產(chǎn)管理的“頂層設(shè)計”，理順市場與宏觀調(diào)控的關(guān)系，從立法和機構(gòu)設(shè)置上進行，借鑒、吸收外國有益經(jīng)驗，結(jié)合我國的管理現(xiàn)狀和國有財產(chǎn)的特殊性，來推動國有資產(chǎn)管理體系的改革。

注釋：

[1]（2010）濮中法民一終字第96號基本案情：1994年范縣稅務(wù)局分立為地稅局和國稅局，該局（1994）12號文件對原辦公場所進行劃分：范縣龍王莊稅務(wù)所東五間歸國稅局，西五間歸地稅局所有。2003年7月2日范縣地稅局將房屋以20000元租賃給郭存忠，收據(jù)下注明龍王莊整院租賃費。2008年3月4日國稅局又將其所有的東五間房屋及相應(yīng)院落以30000元的價格租賃給李慶和，協(xié)議簽訂后，李慶和要求郭存忠搬出東五間，協(xié)商未果，遂訴至法院。一審法院判決依《物權(quán)法》53條認為：國家機關(guān)對其直接支配的動產(chǎn)、不動產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，而地稅局將整棟龍王莊租賃給郭存忠的行為屬無權(quán)處分，因地稅局只擁有西五間及所屬部分院落的處分權(quán)，而國稅局與李慶和的租賃合同合法有效，應(yīng)受法律保護。

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[]（2010）濮中法民一終字第96號.

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