科技工程社會風(fēng)險治理須重視

盧陽旭 何光喜 趙延?xùn)|

2013年11月22日，青島黃島東華輸油管發(fā)生泄漏并引發(fā)劇烈爆炸，事故造成了重大的人員傷亡和嚴(yán)重的環(huán)境污染。本次事故得到了妥善處理，它將進(jìn)一步增強公眾的風(fēng)險意識，改變?nèi)藗儗@類科技工程項目的態(tài)度。

事實上，近些年來，以PX項目為代表的一些科技工程項目遭遇公眾特別是當(dāng)?shù)鼐用竦募ち曳磳?，相關(guān)項目因之易址甚至終止，造成巨大的經(jīng)濟損失。與此同時，圍繞工程項目而產(chǎn)生的各種沖突，可能還會破壞社會秩序、降低社會信任水平、損壞政府信譽，甚至造成人員傷亡，科技工程項目的社會風(fēng)險問題引發(fā)了各界的廣泛關(guān)注。

任何工程項目都可能由于利益分配、風(fēng)險分擔(dān)問題而產(chǎn)生各種社會風(fēng)險，但科技工程項目的社會風(fēng)險問題極其特殊。對于普通公眾而言，科技工程項目更加神秘，更難以知曉和理解。一般來說，對于陌生的東西，人們更容易產(chǎn)生恐懼感。以化工廠、核電站為例，普通公眾對于化工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品、排放物通常都很陌生，對于它們可能給環(huán)境、健康、安全帶來的影響也不太清楚，常常是似無還有、似輕還重，說不明白。更重要的是，科技工程項目本身的復(fù)雜性和陌生性，為風(fēng)險的社會建構(gòu)提供了廣闊的空間，也使得公眾對于某項科技工程項目的風(fēng)險感知具有很大的不確定性，很容易被觸發(fā)、引導(dǎo)，進(jìn)而直接影響到人們對項目的態(tài)度和行為。

上世紀(jì)70年代以來，逐漸風(fēng)行全球的“風(fēng)險社會”理論認(rèn)為，現(xiàn)代風(fēng)險具有“建構(gòu)性”，許多風(fēng)險并不完全是現(xiàn)實存在的，更是人們主觀建構(gòu)出來的。在風(fēng)險社會中，不同的社會群體都竭盡所能地表達(dá)自己的風(fēng)險感知，試圖去說服決策者和公眾，表明自己做的風(fēng)險評估在科學(xué)性和有效性上都優(yōu)于其他群體。這樣的爭吵和辯論不僅可能進(jìn)一步惡化專家和公眾間的分歧，而且常常會削弱人們對風(fēng)險決策過程的信心。專家權(quán)威的下降以及對決策者的不信任會進(jìn)一步擴大社會建構(gòu)空間，并反過來強化不同群體之間的分歧。很多研究發(fā)現(xiàn)，在爭論過程中，一些技術(shù)被“污名化”，它們與“污染”、“危險”等負(fù)面評價聯(lián)系在一起。比如，盡管科學(xué)研究證明，PX項目的技術(shù)風(fēng)險是可控的，但近幾年來，各地民眾幾乎逢P(guān)X必反對，這在很大程度上就是由于PX技術(shù)在一定程度上被“污名化”了?？梢钥闯?，技術(shù)風(fēng)險評估早已不再是一個單純的技術(shù)問題，也不再是一個專家說了算的領(lǐng)域，而變成了一個政治性問題，一個人人都可以參與的話題。在這個過程中，一次性的、以技術(shù)為圭臬、以專家意見為準(zhǔn)繩的技術(shù)風(fēng)險評估，無法有效回應(yīng)動態(tài)的、開放的風(fēng)險建構(gòu)過程。

更糟糕的是，社會信任的缺失還阻礙了風(fēng)險溝通。信任的缺失使得溝通變得低效甚至無效，更使得風(fēng)險的社會建構(gòu)過程很容易被極端觀點所左右，人們難以形成一個相對完整的、理性的風(fēng)險圖景。研究發(fā)現(xiàn)，工程興建方（包括政府、企業(yè)或其他機構(gòu)）與工程所在社區(qū)居民間的互信關(guān)系有利于理性、平和地尋找到解決方案。反之，各利益相關(guān)方之間（包括公眾與政府之間、公眾與專家之間）的不信任會阻礙不同群體之間的風(fēng)險溝通，降低各方達(dá)成共識的可能性。不論政府是以項目興建方的角色出現(xiàn)，還是以企業(yè)（或其他機構(gòu)）與公眾之間的協(xié)調(diào)者的角色出現(xiàn)，公眾對政府信任的缺失都會導(dǎo)致公眾對其客觀性和公正性的懷疑。對于在項目規(guī)劃和審批、風(fēng)險評估和信息公開等方面擁有強大權(quán)力的各級政府來說，公眾對政府的信任會直接影響到科技工程項目社會風(fēng)險的嚴(yán)重程度。

從實際操作的情況看，目前我國很多科技工程項目的管理仍然遵循傳統(tǒng)的“決定―宣布―辯護(hù)”模式，即政府內(nèi)部首先做出工程項目規(guī)劃、上馬的決定，然后向社會公布自己的決定，當(dāng)公眾對項目提出質(zhì)疑時，政府再出面辯護(hù)。從近幾年公眾對于很多科技工程項目的拒斥態(tài)度甚至項目所在地爆發(fā)的激烈沖突來看，這種決策模式顯然不能適應(yīng)科技工程項目的決策和管理。大致說來，“決定―宣布―辯護(hù)”模式有兩個弱點，在新的社會形勢下可能會演變成致命傷。一是決策封閉，具體表現(xiàn)為：重專家，輕公眾；重技術(shù)風(fēng)險評估，輕社會風(fēng)險評估。工程項目的規(guī)劃、設(shè)計、建造和運營需要大量的專家知識和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，它們具有很強的排他性和封閉性，公眾很難參與，這成為很多人輕視、拒絕公眾參與的理由。但這種做法會加深政府、專家和公眾之間的不信任。二是程序顛倒，具體表現(xiàn)為：重事后，輕事前。由于事前公眾被排斥在決策之外，雙方間的信任關(guān)系很難建立。因此，大量的事后辯護(hù)并沒有達(dá)到政府預(yù)期的效果，甚至可能越描越黑。

綜上所述，造成我國科技工程項目社會風(fēng)險問題突出的根本原因在于，在轉(zhuǎn)型社會和風(fēng)險社會的雙重背景下，覺醒了的公眾風(fēng)險意識、權(quán)利意識和參與意識極大地提高了人們對科技工程項目風(fēng)險的感知，但傳統(tǒng)的工程項目決策模式又無法有效地回應(yīng)公眾的關(guān)切。當(dāng)人們越來越強調(diào)安全，越來越關(guān)注科技工程項目給自己或所在社區(qū)帶來的負(fù)面影響時，科技工程項目的規(guī)劃、建設(shè)、運營要更加實事求是地面對不同群體間利益分化和風(fēng)險的社會建構(gòu)這兩個現(xiàn)實。更為重要的是，要充分意識到經(jīng)濟利益和風(fēng)險的分配問題都可能會引起人們對工程項目的不滿，并可能擴大為對其他社會群體、政府的不滿，增加項目的社會風(fēng)險。

公眾權(quán)利意識增強和風(fēng)險意識的覺醒，是現(xiàn)代社會的重要特征。雖然從長遠(yuǎn)來看，這是社會進(jìn)步的一個重要表現(xiàn)，但從短期看，它們確實可能會增加項目的社會風(fēng)險，如果處理不當(dāng)，還可能演變成激烈的社會沖突。對于各級政府而言，如何在為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展或是提升公共服務(wù)能力而建設(shè)科技工程項目的同時，有效地回應(yīng)利益相關(guān)方的訴求，并在二者之間尋找可能的平衡是提高政府治理能力的題中之義。