德國魯爾區(qū)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中的土地利用政策研究

摘要運(yùn)用案例分析法，具體研究了德國魯爾區(qū)資源型枯竭城市在轉(zhuǎn)型過程中所采取的土地利用政策，從而為我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中土地利用政策提供借鑒。提出我國資源枯竭型城市在轉(zhuǎn)型中，需采取以下措施：確立政策的權(quán)威性；將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與國土整治相結(jié)合；引入公私合作制方式等。

關(guān)鍵詞德國魯爾區(qū)；資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型；土地利用政策

中圖分類號S28文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）04-01194-02

基金項目2013年國土資源部軟科學(xué)研究項目“資源型城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用政策研究”（201306）。

作者簡介李丹（1978- ），女，山西晉中人，副研究員，從事土地資源管理研究。

資源型城市是依托城市資源稟賦發(fā)展起來的城市。在工業(yè)化時代初期和中期，世界各國都有大量的資源型城市成長發(fā)展起來，例如德國魯爾礦區(qū)、法國洛林礦區(qū)、美國匹茲堡和休斯敦等。隨著后工業(yè)化時代的來臨，資源型城市開始面臨資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等一系列問題。在政府政策引導(dǎo)下，一些資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化，同時著力于解決城市中心區(qū)閑置、環(huán)境污染及人口外遷等歷史問題，從而成功實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使衰敗的老工業(yè)基地?zé)òl(fā)出新的生機(jī)，走向可持續(xù)發(fā)展。而在政府采取的各種政策措施中，土地利用政策也發(fā)揮了重要作用，可供我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型借鑒。筆者著重分析了德國魯爾地區(qū)轉(zhuǎn)型時期所采取的土地利用政策，并指出了其在我國的可借鑒之處。

1德國魯爾區(qū)概況

魯爾區(qū)位于德國北萊茵——威斯特法倫州的中部，包含11個縣市，面積4 970 km2，煤田面積為6 200 km2，是德國最大煤炭鋼鐵工業(yè)區(qū)。魯爾區(qū)的工業(yè)有近200年的歷史，目前仍然是德國西部最重要的工業(yè)基地。19世紀(jì)中葉后的一個世紀(jì)中，魯爾區(qū)的煤炭產(chǎn)量一直占據(jù)了全國總產(chǎn)量的80%以上，鋼產(chǎn)量占全國的70%以上。而從20世紀(jì)50年代起，石油核電等能源應(yīng)用的興起，改變了世界能源結(jié)構(gòu)，加上科技革命的沖擊，勞動力需求驟減，魯爾區(qū)的煤炭工業(yè)和鋼鐵工業(yè)開始衰落。經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，生產(chǎn)成本上升，失業(yè)率升高，環(huán)境污染嚴(yán)重，魯爾區(qū)開始出現(xiàn)一系列社會問題，陷入結(jié)構(gòu)性危機(jī)。

20世紀(jì)60年代起，德國政府開始對魯爾老工業(yè)基地進(jìn)行整治，制定了一系列發(fā)展規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)推動政策，在面臨諸多困難的情況下，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。經(jīng)過數(shù)十年的調(diào)整與發(fā)展，魯爾區(qū)實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型?！?960年，魯爾區(qū)61%的就業(yè)人口集中在第二產(chǎn)業(yè)；2010年，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口達(dá)到72%。2013年漢堡世界經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布德國城市競爭力排名，位于魯爾區(qū)中心地帶的埃森市，綜合競爭力在30個大城市中位居第10位，緊隨斯圖加特，首次超過漢堡”[1]。

2德國魯爾區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的土地利用政策

2.1成立魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會，規(guī)劃采取“自上而下”與“自下而上”運(yùn)作方式德國政府于1920年頒布相關(guān)法律籌建魯爾礦區(qū)開發(fā)協(xié)會，該機(jī)構(gòu)即成為魯爾區(qū)。為了使規(guī)劃具有廣泛的代表性，協(xié)會成員的60%來自各市縣，40%來自企業(yè)。自1936年開始，又先后4次通過法律擴(kuò)大協(xié)會權(quán)力，使其成為區(qū)域規(guī)劃的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。1960年，協(xié)會制定了魯爾工業(yè)區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃，1966年編制了魯爾區(qū)第一個總體發(fā)展規(guī)劃，1969年，又對該規(guī)劃進(jìn)行了修改完善和補(bǔ)充，并正式予以公布。該規(guī)劃成為德國歷史上第一個在法律上正式生效的區(qū)域整治規(guī)劃。魯爾區(qū)成功轉(zhuǎn)型，規(guī)劃的權(quán)威性有效性起了不可忽視的作用。

從規(guī)劃的運(yùn)作方式上看，魯爾區(qū)采取了“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式。埃姆歇公園國際建筑展是這種運(yùn)作方式的典型實例，從外部形式上看，許多工業(yè)廢棄地的改造都是在政府或相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下以“自上而下”的模式推行。但從項目內(nèi)部運(yùn)作來看，各個項目卻是通過“自下而上”的草根方式得以順利推進(jìn)：埃姆歇地區(qū)的眾多項目并不是政府事先籌謀計劃好的，而是從地方籌劃部署到州政府認(rèn)可，逐步得以實施推行的。在不同的范圍里，通過組織項目招標(biāo)競賽來獲取最優(yōu)方案[2]。

這種運(yùn)作方式，在最大程度上融合了各方的利益及優(yōu)勢，使項目得以順利實施。

2.2注重棕地開發(fā)再利用，控制新增建設(shè)用地數(shù)量棕地，起源于美國，根據(jù)1980年美國《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》中的規(guī)定，棕地是一些不動產(chǎn)，這些不動產(chǎn)因為現(xiàn)實的或潛在的有毒和危險物的污染而影響到它們的擴(kuò)展、振興和重新利用。而西方各國對棕地尚且沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識，但人們對棕地“廢棄、閑置或不充分利用，存在真實或潛在污染問題，曾被開發(fā)利用過”這3個基本特征卻早已達(dá)成了共識。并且，棕地往往分布在城市的中心位置，只要城市存在，就無法不考慮棕地的開發(fā)再利用問題。

在魯爾區(qū)，棕地開發(fā)再利用成為城市復(fù)興的重要方式。魯爾區(qū)的棕地再生，其運(yùn)作分為2個重要環(huán)節(jié)。

第一是建立不動產(chǎn)基金，盤活廢棄棕地。不動產(chǎn)基金由北萊茵—威斯特法倫州政府建立，由作為區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)的LEG北萊茵—威斯特法倫州發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)管理。除了利用棕地建設(shè)商務(wù)園區(qū)，不動產(chǎn)基金還對紀(jì)念性建筑進(jìn)行保護(hù)和維護(hù)，以州政府的名義購買棕地，并對其進(jìn)行開發(fā)并出售。從不動產(chǎn)基金建立以來，截至2005年，在地方政府要求下，北萊茵—威斯特法倫州發(fā)展有限公司以政府名義購買棕地2 652 hm2。其中，已經(jīng)有1 626 hm2進(jìn)行了開發(fā)出售，在LEG購置的188處土地中，有83處已上市進(jìn)行了交易[3]。

第二是引入公私合伙制模式，協(xié)調(diào)管理棕地復(fù)興項目。在城市復(fù)興項目實施過程中，由政府機(jī)構(gòu)與專業(yè)的房地產(chǎn)管理公司成立一個公私合伙制公司來進(jìn)行運(yùn)作。以魯爾區(qū)厄瓦爾德礦區(qū)再開發(fā)為例，由厄瓦爾德礦區(qū)所在的黑爾騰市與土地?fù)碛姓進(jìn)GG公司（專業(yè)房地產(chǎn)管理公司）成立公私合伙制公司，公司的股東是黑爾騰市和MGG公司。黑爾騰市的主要職責(zé)是按照法律規(guī)定的程序制定規(guī)劃框架和實施措施；MGG有限公司則負(fù)責(zé)尋找項目進(jìn)行投資以及后續(xù)項目的組織管理和實施；公私合伙制公司負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)項目進(jìn)行中的各種活動：項目前期調(diào)研、編制實施規(guī)劃、組織召開研討會、實施并發(fā)展各種措施、專題項目調(diào)查，以及后期的市場營銷等工作。在前期研究的基礎(chǔ)上，建立項目的土地利用規(guī)劃整體框架，將原礦區(qū)50 hm2廢棄的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槠焚|(zhì)較高的城市區(qū)。城區(qū)北部建立小型商業(yè)和教育設(shè)施的綜合服務(wù)區(qū)，南部為設(shè)置公司提供廣泛服務(wù)的商業(yè)和后勤設(shè)施。同時，還引入高品質(zhì)的居住、休閑以及教育設(shè)施。另一個著名案例是北萊茵—威斯特法倫州內(nèi)務(wù)部高等教育學(xué)院及其周邊區(qū)域的復(fù)興開發(fā)項目。該項目由赫恩市與MGG聯(lián)合成立的開發(fā)公司EMC執(zhí)行。在該公司內(nèi)，股東赫恩市擁有51%的股份，MGG擁有49%股份。EGG總計投資6 000萬歐元，資金來自聯(lián)合開發(fā)公司EMC的預(yù)算、當(dāng)?shù)卣煌块T、歐盟以及赫恩市等眾多渠道。在購買土地后，通過改造場地、投資基礎(chǔ)設(shè)施，提升了土地價值并獲得巨大收益[3]。

通過棕地再開發(fā)使其煥發(fā)新的活力，成為城市生活的一部分，是一個十分復(fù)雜困難的過程。在此過程中，既要變單一的土地用途為各種土地用途混合交叉，又要排除污染、廢棄等因素的影響，各方利益主體只有采取恰當(dāng)?shù)姆绞酵献鳎拍軐崿F(xiàn)棕地的再生。而魯爾區(qū)的棕地開發(fā)方式為我們提供了有益的思路，通過不動產(chǎn)基金盤活棕地，通過公私合伙制模式充分活化政府及公司的能量，達(dá)到棕地再生的目的。

2.3嚴(yán)格的土地整理制度，為土地修復(fù)提供保障礦山開發(fā)企業(yè)以提取土地修復(fù)準(zhǔn)備金的方式對礦山壽命結(jié)束后的土地整理做準(zhǔn)備，準(zhǔn)備金同時用于礦山存續(xù)期間，應(yīng)對各種環(huán)境災(zāi)難。準(zhǔn)備金數(shù)額由會計師事務(wù)所評估測算。

對破壞土地的整理工作，必須在礦山在終止經(jīng)營前完成，才能向相關(guān)管理部門提交終止生產(chǎn)的計劃。而具體到土地的整治工作，可以是礦山企業(yè)自行完成，也可以委托由其他專業(yè)的土地整理公司完成。完成土地整理工作后，礦主方可向當(dāng)?shù)氐V務(wù)管理部門提出終止生產(chǎn)經(jīng)營的申請，管理部門會盡快實地勘驗，整理后的土地是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。只有驗收合格的企業(yè)，才能被批準(zhǔn)終止經(jīng)營活動。否則，該礦山企業(yè)需要繼續(xù)投入資金修復(fù)土地。這種情況下，下一次的檢查驗收將會更加嚴(yán)格。市政府、區(qū)政府也將會派人加入到檢查的隊伍之中[4]。

3魯爾區(qū)城市轉(zhuǎn)型土地利用政策特點分析及我國可借鑒之處

通過對德國魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型期土地利用政策的分析，筆者發(fā)現(xiàn)有以下幾點可供借鑒：一是建立專門機(jī)構(gòu)，土地利用政策的制定、實施，政府部門的作用尤其重要，強(qiáng)調(diào)各種規(guī)劃計劃的權(quán)威性、全面性以及社會各界的協(xié)調(diào)合作。德國魯爾區(qū)的煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會在法律上具有該區(qū)域最高規(guī)劃權(quán)力，另一方面又具有廣泛的代表性，保證了其規(guī)劃的可實施性。支持各項轉(zhuǎn)型措施統(tǒng)領(lǐng)于政府部門之下，有別于資本主義社會傳統(tǒng)的依賴市場供需關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的模式，而此模式正是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的長處，如何能發(fā)揮政府管理部門宏觀調(diào)控的優(yōu)勢，平衡協(xié)調(diào)各區(qū)域之間的競爭與合作關(guān)系，又兼具效率，是我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型各項政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。

二是將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與國土整治相結(jié)合。德國魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型時期，將環(huán)境治理修復(fù)與國土整治相結(jié)合，將廢棄工礦區(qū)建設(shè)成宜居地區(qū)以及其他優(yōu)惠政策作為吸引外部投資的重要因素。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與國土整治是相互促進(jìn)的，將兩者相結(jié)合，既是一個系統(tǒng)工程，又易于使兩者同時獲得成功。

三是利用優(yōu)惠措施，特別是土地優(yōu)惠措施吸引投資介入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。德國政府通過政府投資或貸款，向用戶征收“煤炭附加費和補(bǔ)貼稅”，發(fā)行土地發(fā)展基金債券來募集轉(zhuǎn)型資金。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，作為必備生產(chǎn)資料的土地，是政府最容易利用的經(jīng)濟(jì)杠桿，例如降低土地價格，或利用土地融資。四是公私合作制運(yùn)作方式的引入。德國魯爾區(qū)采取的操作路徑是建立公私合作制機(jī)構(gòu)。通過政府公信力融集各方資金盤活工業(yè)廢棄地，減少長期公共投資的壓力，承擔(dān)地塊環(huán)境治理責(zé)任，通過“自下而上”的方式結(jié)合政府、公司、非盈利組織以及私人力量，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢及公眾參與在項目決策和實施過程中的作用，對棕地進(jìn)行再開發(fā)，使再開發(fā)活動能夠最大程度兼顧各方利益而得以順利實施。

五是嚴(yán)格、細(xì)致，具有可操作性的細(xì)部制度規(guī)范。德國魯爾區(qū)的土地整理制度規(guī)定，既嚴(yán)格又兼具可操作性。通過環(huán)環(huán)相扣的制度規(guī)定，使得企業(yè)的環(huán)保責(zé)任落在實處。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉麗榮.德國魯爾區(qū)不做第二個底特律 [N].新聞晨報，2013-08-07.