水電開發(fā)的移民問題(下)

文/湯鑫華 編輯/任 紅

水電開發(fā)的移民問題(下)

文/湯鑫華 編輯/任 紅

妥善解決移民問題的前提是觀念創(chuàng)新

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里解決移民問題，首先要認(rèn)真清理那些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)土壤里生長出來的思想觀念，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯，對(duì)這些思想觀念進(jìn)行更新改造、升級(jí)換代。本文認(rèn)為，需要?jiǎng)?chuàng)新的相關(guān)觀念至少有下述幾種。

1.水能資源不可全部開發(fā)

水能利用率、淹沒面積（與移民數(shù)量相關(guān)）和生態(tài)安全之間，存在一個(gè)平衡點(diǎn)。不超過這個(gè)點(diǎn)，水能可以而且應(yīng)當(dāng)盡量開發(fā)；反之，水電開發(fā)就應(yīng)當(dāng)止步了。

一些人認(rèn)為，水電開發(fā)要爭取“百分百”，就是千方百計(jì)、不遺余力地把所有河流里蘊(yùn)藏的水能資源全部開發(fā)出來。這在充分利用水能上是合理的，因?yàn)樗梢杂帽M可能小的開發(fā)成本換取盡可能大的發(fā)電收益；但站在社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明全局的高度看就未必合理，因?yàn)樗赡苄枰蜎]很多土地，可能使需要背井離鄉(xiāng)的移民數(shù)量直線上升，可能嚴(yán)重破壞河流的連續(xù)性、威脅其生物多樣性。水庫庫容小一些，把一級(jí)水庫改成多級(jí)水庫，水能損失不多，淹沒損失可能大大減少。如此，不管從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三者平衡的角度看，還是僅僅從經(jīng)濟(jì)角度看，都可能是更為“劃算”的選擇。水能利用率、淹沒面積（與移民數(shù)量相關(guān)）和生態(tài)安全之間，存在一個(gè)平衡點(diǎn)。不超過這個(gè)點(diǎn)，水能可以而且應(yīng)當(dāng)盡量開發(fā)；反之，水電開發(fā)就應(yīng)當(dāng)止步了。

2.農(nóng)民應(yīng)當(dāng)擁有有限土地產(chǎn)權(quán)

由于土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)如此重要，只有農(nóng)民享有一定程度的土地產(chǎn)權(quán)，哪怕是有限的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的切身利益才能得到必要保障。

一些人認(rèn)為，土地屬于國家和集體所有，占用它大致給予補(bǔ)償就行。但解決土地和林木的相關(guān)問題，首先都要明晰其產(chǎn)權(quán)。特別是，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地補(bǔ)償問題是水庫移民補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}。在水庫淹沒補(bǔ)償中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)占整個(gè)移民補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)的比重最大，是水庫移民生產(chǎn)安置資金的主要來源。由于土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)如此重要，只有農(nóng)民享有一定程度的土地產(chǎn)權(quán)，哪怕是有限的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的切身利益才能得到必要保障。水庫移民土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題搞清楚了，其他的地上農(nóng)作物的青苗補(bǔ)償問題、各類房屋的補(bǔ)償問題、林木問題等都比較好解決。

3.當(dāng)?shù)孛癖娪袡?quán)分享水電開發(fā)效益

水能資源從現(xiàn)行法律上看是屬于國家的，但其所在地的民眾有權(quán)享受水電開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)收益，資源的國家所有與其收益的民眾分享是互不矛盾的兩碼事。

三峽移民新城發(fā)展迅速。 攝影/胡誠

尋找三峽老照片上的你（一） 攝影/周國強(qiáng)/CFP上：1994年2月10日（農(nóng)歷正月初一），嫁到湖北宜昌縣小溪塔的三峽中堡村11組移民朱迎春，帶著女兒和丈夫回娘家，身后是正在建設(shè)的三峽工地。當(dāng)年的中堡村村民，主要靠種莊稼和果樹為生。下：2013年2月10日（農(nóng)歷正月初一），湖北宜昌，記者在中堡新村5組找到回老家過年的朱迎春夫婦。當(dāng)年抱在懷里的女兒覃宣維現(xiàn)已19歲，是三峽大學(xué)的學(xué)生，家里不少親戚現(xiàn)在都有了小汽車。

一些人認(rèn)為，對(duì)于移民，根據(jù)預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)損失給予足額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就行。其實(shí)必須看到，水能資源從現(xiàn)行法律上看是屬于國家的，但其所在地的民眾有權(quán)享受水電開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)收益，資源的國家所有與其收益的民眾分享是互不矛盾的兩碼事。從本質(zhì)上講，任何資源和財(cái)富的國家所有就是全民所有，事實(shí)上首先是資源財(cái)富所在地的民眾所有。我們不能習(xí)慣性地贊同在國家充分享受水電開發(fā)帶來的好處的同時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖姷慕?jīng)濟(jì)狀況停步不前甚至惡化；更不能長期默認(rèn)以國家名義開發(fā)水電的企業(yè)及其員工享受優(yōu)厚待遇（還不要說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過社會(huì)平均水平的待遇），而當(dāng)?shù)孛癖姷慕?jīng)濟(jì)狀況停步不前甚至惡化。當(dāng)然，在利益分配上，水電開發(fā)不僅要妥善解決開發(fā)企業(yè)與當(dāng)?shù)孛癖娭g的關(guān)系，還要妥善解決發(fā)電地區(qū)與受電地區(qū)之間的關(guān)系、受益地區(qū)與受損地區(qū)之間的關(guān)系、上游與下游之間的關(guān)系，這些可能是規(guī)模更大、層次更高的利益分配問題。

4.各種合法財(cái)產(chǎn)都應(yīng)同等地受到法律的保護(hù)

一些人認(rèn)為，水電資源是國家所有的，為了國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，或者由國有企業(yè)開發(fā)水電，當(dāng)?shù)孛癖姂?yīng)當(dāng)本著舍棄小家顧大家的原則，盡量降低個(gè)人要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的新觀念則是：任何合法的利益，無論是國家的、政府的、企業(yè)的還是個(gè)體的，都是受法律保護(hù)的、不容侵犯的；任何合法的財(cái)產(chǎn)，無論是國有的、集體的還是私有的，都是平等的、不容侵犯的。

5.移民應(yīng)當(dāng)擁有的不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益

在一個(gè)增長著的經(jīng)濟(jì)里，減少或根除貧困、失業(yè)和不平等也是發(fā)展的重要內(nèi)容。

一些人認(rèn)為，對(duì)于移民，給錢就行；早點(diǎn)把錢分發(fā)出去，就能早點(diǎn)完成移民安置任務(wù)。這與以人為本的觀念是背道而馳的，至少存在三類不容忽視的原則問題。其一，移民安置不僅改變移民的經(jīng)濟(jì)狀況，也改變其生存環(huán)境、生產(chǎn)方式、生活習(xí)俗和文化觀念。其二，移民安置不僅影響其一時(shí)的經(jīng)濟(jì)收益和財(cái)產(chǎn)狀況，也影響其一生的謀生手段、就業(yè)選擇和生活水平；簡單地在特定時(shí)段一次性給予移民一筆資金，即使其總額再大，也不能完全解決（更不要說永久地、一勞永逸地解決）其一生需要面對(duì)的移民問題。其三，移民安置決不僅僅涉及移民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)，也涉及其政治權(quán)、文化權(quán)乃至宗教信仰權(quán)，任何數(shù)量的現(xiàn)金都無法覆蓋移民的這些權(quán)利。經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，發(fā)展決不僅僅是指經(jīng)濟(jì)總量或人均產(chǎn)值的增長。在一個(gè)增長著的經(jīng)濟(jì)里，減少或根除貧困、失業(yè)和不平等也是發(fā)展的重要內(nèi)容。中外實(shí)踐也越來越清晰地讓人認(rèn)識(shí)到，一個(gè)社會(huì)的發(fā)展僅有經(jīng)濟(jì)增長是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它需要經(jīng)濟(jì)增長、政治民主、文化繁榮與社會(huì)進(jìn)步的共同實(shí)現(xiàn)和協(xié)調(diào)推進(jìn)。

6.不能以多數(shù)人的名義剝奪少數(shù)人的福祉

在一個(gè)文明社會(huì)里，少數(shù)人的福祉不是可以隨便忽視的。

在發(fā)展的需求日益強(qiáng)勁、進(jìn)步的欲望日益高漲的今天，當(dāng)權(quán)者特別是決策者要特別重視反對(duì)的聲音，因?yàn)樗箾Q策者冷靜、清醒。長期以來，一些人習(xí)慣于這樣一個(gè)觀念：只要是能為多數(shù)人帶來福祉的，就是正確的。其實(shí)這是似是而非的。首先，所謂福祉，是有眼前利益與長遠(yuǎn)利益之分的，是有社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之分的，眼前有利的未必長遠(yuǎn)有利，經(jīng)濟(jì)上劃算的未必社會(huì)上劃算。其次，所謂福祉，是要考慮代價(jià)的，都是得大于失，付出一元收獲十元與付出九十九元收獲一百元，其經(jīng)濟(jì)上的合理性是有很大差別的。其三，所謂多數(shù)人，是不確切的，有利于一百人而不利于一人，同有利于十人而不利于九人，其綜合效應(yīng)是大不相同的。其四，在一個(gè)文明社會(huì)里，少數(shù)人的福祉不是可以隨便忽視的。在社會(huì)主義和諧社會(huì)里，決策者和各級(jí)政府既要為大多數(shù)人的利益而工作，也要留意少數(shù)人的存在，照顧少數(shù)人的利益，特別是要關(guān)愛弱勢(shì)群體，認(rèn)真傾聽他們的理性呼聲，充分尊重他們的基本愿望，盡量滿足他們的合理需求。

奉節(jié)新城碼頭。攝影/胡誠

7.民富才能有真正的國強(qiáng)

在基尼系數(shù)明顯超過正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)合理水平的今天，我們必須采取切實(shí)有效的措施，顯著增加中下層民眾的收入，大幅減少乃至消除貧困人口。

一些人認(rèn)為，社會(huì)主義制度具有集中力量辦大事的優(yōu)越性，因此移民安置涉及的各種收益權(quán)應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在移民所在地政府財(cái)稅收入的相應(yīng)增長上。有人說，國家富強(qiáng)了，人民才能幸福；這好比大河有水小河滿，大河無水小河干。國家富了，人民就能富裕起來，可能是對(duì)的（也不必然如此）；但它與大河同小河的關(guān)系不可同日而語。事實(shí)上，自然規(guī)律恰恰是這樣的：條條小溪匯成大河，條條大河匯入海洋；小河有水，大河才有滿的機(jī)會(huì)；小河都干了，大河早晚成為無水之河。如果一定要拿二者類比，結(jié)論只能是這樣的：國家要想真正富強(qiáng)起來，早晚（最好是首先）要讓其國民富裕起來。在國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)壯大的今天，政府必須采取切實(shí)有效的措施，讓國民以更快的速度走向富裕。在基尼系數(shù)明顯超過正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)合理水平的今天，我們必須采取切實(shí)有效的措施，顯著增加中下層民眾的收入，大幅減少乃至消除貧困人口。換言之，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中——自然包括在移民安置過程中，要鮮明而牢固地樹立以人為本、富民為先的觀念，在繼續(xù)提高效率的同時(shí)更加注重公平。

8.政府也可能成為利益團(tuán)體

其實(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府也可能成為一種利益團(tuán)體。政府的利益常常不等于全民的利益。

長期以來我們理所當(dāng)然地認(rèn)為，政府是人民的代表，因此政府與水電開發(fā)企業(yè)、用電單位等其他利益相關(guān)者不同，不能視為一種利益團(tuán)體，而應(yīng)當(dāng)作為或者自然就是利益糾紛的裁判員。其實(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府也可能成為一種利益團(tuán)體。政府的利益常常不等于全民的利益（嚴(yán)格說來，所謂全民的利益是很難客觀體現(xiàn)的，或者說，在法律意義上是基本不存在的）。在分灶吃飯的財(cái)政體制下，上級(jí)政府的利益也不等于下級(jí)政府的利益，地方政府的利益更不等于中央政府的利益，一個(gè)地方政府的利益也不等于另一地方政府的利益；全民的利益既不等于個(gè)體的利益，也不等于集體的利益；國企的利益既不等于國家的利益，也不等于全民的利益；在法律面前，任何法人，無論是政府、企業(yè)、社團(tuán)還是個(gè)人，其地位都是平等的。潘家錚說得好，過去在水電利益分配上的最大失誤，是把水電開發(fā)的效益送給了下游受益地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)，而把困難和問題留給了庫區(qū)和移民。

尋找三峽老照片上的你（二） 攝影/周國強(qiáng)/CFP左：1994年8月27日，湖北宜昌。鄉(xiāng)親們紛紛來到望軍家祝賀，望軍不停地給家人和鄉(xiāng)親們夾菜以示感謝。三峽壩區(qū)三斗坪鎮(zhèn)東岳廟村10組移民黎開英的兒子望軍，在1994年全國高考中，以651分的好成績考入清華大學(xué)汽車工程系。右：2013年2月21日（農(nóng)歷正月十二），在廣州東火車站，望軍拎著行李，送在廣州過年的父親望宏寬和母親黎開英以及侄女，乘K932次火車回宜昌。今年38歲的望軍，在廣州一家汽車公司質(zhì)管技術(shù)科當(dāng)科長，科里畢業(yè)于清華大學(xué)的同事就曾有6人之多。如今，望軍在廣州結(jié)了婚，買了房，有了私家車，生活過得越來越好。

尋找三峽老照片上的你（三） 攝影/周國強(qiáng)/CFP左：1994年2月9日（農(nóng)歷除夕），湖北省宜昌市，記者為“三峽移民第一人”72歲的譚德訓(xùn)一家人在新居拍了這張合影照。1992年10月，三峽工程施工準(zhǔn)備期。秭歸楊貴店村的老黨員譚德訓(xùn)和老伴付承秀說服4個(gè)兒子，全家老少拆掉4間大瓦房，搬進(jìn)了臨時(shí)帳篷，這是三峽百萬移民搬遷第一戶。右：2013年2月12日（農(nóng)歷正月初三），湖北省宜昌市，記者為“三峽移民第一人”譚德訓(xùn)的老伴、86歲的付承秀老人與在家的3個(gè)兒子及家人合影。如今，老人的家里有了彩電、冰箱、電腦和沙發(fā)，外墻都換上了漂亮的瓷磚。遺憾的是譚德訓(xùn)老人于2000年12月離世，未能看到高峽出平湖的盛景，但譚德訓(xùn)老人為三峽大壩建設(shè)所作的貢獻(xiàn)將被世人銘記。

9.政府只能依法承擔(dān)有限責(zé)任

一些人認(rèn)為，政府是萬能的。其實(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，政府只能依法承擔(dān)有限責(zé)任。多年來，我國水庫移民安置工作的特點(diǎn)是：移民安置后一旦出現(xiàn)什么新問題，移民首先要找的還是政府，政府承擔(dān)了過多的“無限責(zé)任”。移民仿佛成了“特殊公民”，反正是政府強(qiáng)制性搬遷和安置的，有理要找政府說訴求，無理也要找政府“鬧情緒”，很容易造成社會(huì)不安定。歷史實(shí)踐反復(fù)證明，如果過分依賴行政手段而不是法律手段，那么，即使其他觀念問題解決了，移民問題還是不能保證得到有效徹底的解決。

解決移民問題也需要方法創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新

1.要盡可能減少移民數(shù)量

必要時(shí)也應(yīng)該放棄一部分水頭和庫容，保留一些優(yōu)質(zhì)而珍貴的耕地。

所謂要減少移民數(shù)量，實(shí)質(zhì)是要減少土地淹沒。建設(shè)一座高壩、大水庫與建設(shè)兩三座梯級(jí)中低壩水庫，在水電開發(fā)和水量調(diào)度方面有時(shí)沒有太大區(qū)別（只要輔以科學(xué)運(yùn)行），但有可能大幅減少土地淹沒和工程移民的數(shù)量。必要時(shí)也應(yīng)該放棄一部分水頭和庫容，保留一些優(yōu)質(zhì)而珍貴的耕地。

2.要建立正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)協(xié)商機(jī)制

有人認(rèn)為，國家財(cái)力有限，不可能滿足移民的全部要求；不同移民群體占有的信息不同，對(duì)搬遷的收益預(yù)期不同，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)也會(huì)存在很大差異，不具備平等協(xié)商的條件。因此，他們不主張建立平等協(xié)商的機(jī)制，而是留戀行政指令。這種觀念是錯(cuò)誤的，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，甚至是相當(dāng)危險(xiǎn)的。

3.要按照市場(chǎng)規(guī)律建立長效機(jī)制

如何建立解決移民問題的長效機(jī)制？就是要改計(jì)劃移民為市場(chǎng)移民。一是庫區(qū)的移民主體應(yīng)該是工程業(yè)主，而不應(yīng)該是政府。政府應(yīng)該是裁判員，而不是運(yùn)動(dòng)員。二是補(bǔ)償根據(jù)應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)總量，而不是當(dāng)?shù)厝司杖?。三是交易方式?yīng)該是對(duì)等談判，而不是單方?jīng)Q定。在談判過程中，水庫業(yè)主作一方，水庫移民應(yīng)作另一方，政府應(yīng)建立第三方裁決監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)業(yè)主方和移民方的談判進(jìn)行裁決并監(jiān)督執(zhí)行。實(shí)際操作中，可以實(shí)行老水庫老辦法（計(jì)劃移民與市場(chǎng)移民相結(jié)合）、新水庫新辦法（新建水庫一律采取徹底的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步的市場(chǎng)化辦法）。

4.要把移民工作納入法制化軌道

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，依法移民應(yīng)是我國移民的基本方針和尚方寶劍。1980年代以來，我國先后出臺(tái)了一系列庫區(qū)移民的政策法規(guī)，對(duì)過去的庫區(qū)移民起了重要作用。但隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深層推進(jìn)，加上移民環(huán)境發(fā)生了深刻變化，過去的政策法規(guī)遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)水庫移民工作的需要。可以考慮制訂《工程移民法》。

5．要結(jié)合實(shí)際采取多種解決辦法

其一，實(shí)行產(chǎn)業(yè)移民辦法。在一些地方，因喪失土地或從企業(yè)下崗，庫區(qū)移民失業(yè)返貧者較多，建議把對(duì)這部分移民的扶持從資金扶持改為產(chǎn)業(yè)扶持。具體辦法可以是：一，建立庫區(qū)產(chǎn)業(yè)基金，在一定年限內(nèi)由水電開發(fā)企業(yè)出錢、政府管理，用申請(qǐng)項(xiàng)目的辦法進(jìn)行扶持；二，實(shí)施“移土培肥”工程，通過資金扶持，引導(dǎo)移民就近移土造田；三，培植龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民就業(yè)；等等。

其二，探索研究“投資型移民”辦法。其要點(diǎn)是把移民區(qū)政府和移民個(gè)人由被補(bǔ)償者轉(zhuǎn)變?yōu)樗婇_發(fā)的投資者和建設(shè)者，使一次性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)的投資收益。在建設(shè)期，合理安排移民新區(qū)的建設(shè)規(guī)模，避免任何浪費(fèi)；在收益期，移民區(qū)政府和移民獲得合理的收益，確保可持續(xù)發(fā)展?？煽紤]由地方政府投資機(jī)構(gòu)和移民個(gè)人聯(lián)合入股水電工程，獲得收益分成。同時(shí)，探索水電站直購電政策以及移民個(gè)體和淹沒區(qū)地方政府用電優(yōu)惠政策。移民和地方政府入股的，要參與水電站經(jīng)營管理決策。

2007年，云南省政府針對(duì)金沙江中游水電開發(fā)移民提出了“16118”政策：“立足長效補(bǔ)償機(jī)制（逐年定量遞增，補(bǔ)償期與電站運(yùn)行期相同）；實(shí)行六種安置并舉（城市安置、城鄉(xiāng)結(jié)合安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、分散安置、貨幣安置、就業(yè)安置）；建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金；享受統(tǒng)一后期扶持（600元每人每年）”等。這種實(shí)踐具有創(chuàng)新性，在一定意義上值得總結(jié)、改進(jìn)和推廣。

其三，為移民提供社會(huì)保障。包括失地保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助等保障。

其四，為移民建立健全文化救助和教育扶持。如對(duì)西部地區(qū)水庫移民，在文化保護(hù)、文化消費(fèi)、子女就學(xué)、科學(xué)普及、計(jì)劃生育等方面制訂優(yōu)惠政策，特別是對(duì)少數(shù)民族和信教群眾提供法規(guī)保護(hù)，切實(shí)維護(hù)他們的合法權(quán)益，保護(hù)文化多樣性和社會(huì)文明不斷進(jìn)步。

其五，拓寬移民安置門路。要根據(jù)移民的意愿，采取城鎮(zhèn)安置、城鄉(xiāng)結(jié)合安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置等多種模式相結(jié)合的方式，為移民提供更多的選擇，幫助其盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。

三峽的游客。 攝影/胡誠

6．要建立統(tǒng)一的移民管理機(jī)制

如今我國的移民安置主要采取的是政府負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與、綜合咨詢的移民工作體制。移民工作屬政府行為，由地方政府全面負(fù)責(zé)實(shí)施，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)資金的籌措和撥付。但對(duì)于流域梯級(jí)滾動(dòng)開發(fā)中涉及多個(gè)電站和跨省界河的開發(fā)，組織協(xié)調(diào)就存在問題。一般地，界河兩省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及相關(guān)稅費(fèi)政策存在差異，兩岸農(nóng)村移民安置環(huán)境容量和綜合條件也各不相同，這就需要立足國家層面的統(tǒng)一調(diào)度。

三峽庫區(qū)消落帶。 攝影/胡誠

巫山新城。 攝影/胡誠

7．要改革電價(jià)形成機(jī)制

這里所說的電價(jià)是指發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)。長期以來，我國實(shí)行政府定價(jià)、以成本加合理利稅定價(jià)的辦法。2005年，國家出臺(tái)《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》規(guī)定，新能源發(fā)電企業(yè)可以實(shí)行政府招標(biāo)定價(jià)，火電電價(jià)可適當(dāng)與燃料價(jià)格聯(lián)動(dòng)，在區(qū)域競(jìng)爭性電力市場(chǎng)實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和兩部制上網(wǎng)電價(jià)（即容量電價(jià)加電量電價(jià)）；但總體上仍然實(shí)行成本定價(jià)的辦法，即上網(wǎng)電價(jià)由政府價(jià)格主管部門根據(jù)發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命周期，按照合理補(bǔ)償成本、合理確定收益和依法計(jì)入稅金的原則核定。

尋找三峽老照片上的你（四） 攝影/周國強(qiáng)/CFP左：1993年5月31日，三峽中堡村12組移民趙春和新家，保存多年的《紅色娘子軍》畫報(bào)成了時(shí)髦的貼墻紙，右邊是他的外甥湯福軍，當(dāng)年7歲。右：2013年2月8日（臘月二十八），記者找到今年27歲的湯福軍，當(dāng)年照片里桌面上貼著白瓷磚的小桌子，現(xiàn)在還保存完好。

2011年，全國范圍的平均情況是，水電的上網(wǎng)電價(jià)為0.26元每千瓦時(shí)左右，火電0.36元每千瓦時(shí)左右，核電0.45元每千瓦時(shí)左右，風(fēng)電0.55元每千瓦時(shí)左右，光電1.00元每千瓦時(shí)以上。直到2013年底，這種狀態(tài)沒有原則變化。

由于水電工程的單位建安成本、特別是運(yùn)營期間的單位成本明顯偏低，結(jié)果水電的上網(wǎng)電價(jià)普遍低于其他電源的上網(wǎng)電價(jià)。2011年，全國范圍的平均情況是，水電的上網(wǎng)電價(jià)為0.26元每千瓦時(shí)左右，火電0.36元每千瓦時(shí)左右，核電0.45元每千瓦時(shí)左右，風(fēng)電0.55元每千瓦時(shí)左右，光電1.00元每千瓦時(shí)以上。直到2013年底，這種狀態(tài)沒有原則變化。上述定價(jià)方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代具有它的合理性，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架基本成型的時(shí)代，特別是在全國上下普遍主張切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的今天，已經(jīng)明顯失去了科學(xué)性和合理性：

其一，電源同質(zhì)不同價(jià)，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭的原則；

其二，清潔的水電電價(jià)顯著低于污染嚴(yán)重的火電，這在客觀上是鼓勵(lì)環(huán)境污染的；

其三，壓低水電的電價(jià)，使發(fā)電收益持續(xù)而大量地從西部的發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)移至東部的用電側(cè)，客觀上強(qiáng)迫貧困地區(qū)補(bǔ)貼富裕地區(qū)，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

其實(shí)，按成本確定電價(jià)的辦法在實(shí)際執(zhí)行時(shí)與其思路本身就是矛盾的，因?yàn)樗鼪]有真實(shí)地反映實(shí)際發(fā)生的全部成本。例如，計(jì)算火電成本時(shí)沒有全面地考慮污染治理和補(bǔ)償成本，計(jì)算水電成本時(shí)沒有完整地考慮移民安置成本和生態(tài)補(bǔ)償成本。

本文認(rèn)為，要想更好地解決移民問題，就要建立合理的水電開發(fā)成本核算機(jī)制，將足額的移民費(fèi)用包括征地補(bǔ)償、移民安置資金、長期扶持資金以及相關(guān)費(fèi)稅納入水電工程概算；就要按照電力價(jià)格改革同質(zhì)同價(jià)、同網(wǎng)同價(jià)的方向，盡快完善水電定價(jià)機(jī)制，合理提高水電價(jià)格。

2014年初，中央政府價(jià)格主管部門發(fā)出通知稱，對(duì)于今后新投產(chǎn)的水電站，跨省、跨區(qū)域交易的水電上網(wǎng)價(jià)格由供需雙方參照受電地區(qū)省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)平均購電價(jià)格扣減輸電價(jià)格協(xié)商確定；省內(nèi)消納電量上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)制度，標(biāo)桿電價(jià)以省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)平均購電價(jià)格為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮電力市場(chǎng)情況和水電開發(fā)成本制定；水電比重較大的省份可在水電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)行豐枯分時(shí)電價(jià)或者分類標(biāo)桿電價(jià)；鼓勵(lì)通過競(jìng)爭方式確定水電價(jià)格，探索通過招標(biāo)等競(jìng)爭方式確定水電項(xiàng)目業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)；同時(shí)，要建立水電價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并逐步統(tǒng)一流域梯級(jí)水電站的上網(wǎng)電價(jià)。相關(guān)專家分析稱，這將使新建水電站的平均上網(wǎng)電價(jià)上浮30%左右，并使水電定價(jià)機(jī)制從政府按成本定價(jià)變?yōu)槭袌?chǎng)執(zhí)行標(biāo)桿電價(jià)。這將有利于消除上網(wǎng)電價(jià)政策對(duì)水電的歧視，使水電開發(fā)者有能力更好地安置移民和保護(hù)環(huán)境，也有利于反映水電資源的稀缺性。

湯鑫華，中國水利水電出版社社長。