政府如何培育體育社團(tuán)
——來自廣東的調(diào)研

張 宏

(廣州體育學(xué)院休閑體育與管理系,廣東 廣州 510500)

政府如何培育體育社團(tuán)
——來自廣東的調(diào)研

張 宏

(廣州體育學(xué)院休閑體育與管理系,廣東 廣州 510500)

以廣東省廣州、深圳、中山、江門四市的體育局和體育社團(tuán)為調(diào)查對象,采用實(shí)地考查法和訪談法,主要從規(guī)范性研究角度,分析研究了政府(主要是體育行政部門)對體育社團(tuán)的培育內(nèi)容和方式方法。研究認(rèn)為,當(dāng)下政府對體育社團(tuán)宏觀管理的首要工作是培育和扶持體育社團(tuán),以使它們盡快發(fā)展壯大起來；體育社團(tuán)面臨的困難和需要解決的問題是確定培育內(nèi)容的依據(jù)；政府對體育社團(tuán)的培育應(yīng)該從五個(gè)方面入手:資金、場地設(shè)施(包括辦公和活動(dòng)兩方面)、人力資源、政策法規(guī)和事權(quán)職能等。

體育社團(tuán)；政府；管理；培育

由于歷史原因和業(yè)務(wù)性質(zhì)特征,當(dāng)下中國的體育社團(tuán)非常孱弱,甚至弱于整個(gè)中國社會(huì)組織的平均發(fā)展水平,很多基層體育社團(tuán)的能力不足以承接政府轉(zhuǎn)移的職能,無能力生產(chǎn)政府委托或采購的公共服務(wù)產(chǎn)品,在政府與體育社團(tuán)關(guān)系模式的合作機(jī)制中,因?yàn)轶w育社團(tuán)的弱小,可能使這種關(guān)系難以為繼而合作破裂。所以必須盡快讓體育社團(tuán)發(fā)展壯大起來,這離不開政府對體育社團(tuán)的培育。在實(shí)踐中,政府(特別是體育行政部門)也意識(shí)到要充分發(fā)揮體育社團(tuán)的作用,當(dāng)下首先要做的就是培育和扶持體育社團(tuán),但如何培育?從何處著手?已有理論研究一直沒有一個(gè)全面深入的應(yīng)答和指導(dǎo)。于是,本文在對廣東省調(diào)研的基礎(chǔ)之上,主要從規(guī)范性角度,分析研究了政府(主要是體育行政部門)對體育社團(tuán)的培育內(nèi)容和方式方法。

表1　訪談的四市體育局管理人員

本文采用立意抽樣,以廣東省比較有代表性的廣州、深圳、中山、江門四市的體育局和四市范圍內(nèi)有代表性的14個(gè)體育社團(tuán)為調(diào)查對象。主要采用實(shí)地考查法和訪談法,實(shí)地走訪了四市體育局和14個(gè)體育社團(tuán),根據(jù)研究目的設(shè)計(jì)了兩個(gè)訪談提綱,分別與各市體育局管理人員和體育社團(tuán)管理者進(jìn)行交流討論,記錄訪談內(nèi)容,并加以整理分析(見表1,2)。

表2　訪談的四市體育社團(tuán)

1 體育社團(tuán)面臨的困難和問題

體育社團(tuán)面臨的困難和需要解決的問題是確定培育內(nèi)容的依據(jù)。

清華大學(xué)王名等(2011年)對我國非營利組織發(fā)展存在的問題曾經(jīng)做過專業(yè)調(diào)查,我國非營利組織存在的主要問題排在前五位的分別是:缺乏資金(41. 4%)、缺乏活動(dòng)場所與辦公設(shè)施(11.7%)、缺乏人才(9.9%)、政府支持力度不夠(8.5%)、組織內(nèi)部管理問題(7.5%)。[1]

倪同云(2002年)的調(diào)查研究顯示,我國體育社團(tuán)面臨的困難是多方面的,有內(nèi)外部因素,其主要困難有:一是缺乏活動(dòng)資金；二是缺乏人才；三是缺乏權(quán)力；四是缺乏相關(guān)體育法規(guī)制度的支持；五是與外界的聯(lián)絡(luò)溝通渠道不暢,內(nèi)部也缺乏溝通與合作。所以體育社團(tuán)最需要解決的問題排在前三位的分別是:在經(jīng)濟(jì)方面給予優(yōu)惠政策或經(jīng)費(fèi)支持、優(yōu)先使用轄區(qū)內(nèi)的公共體育設(shè)施、希望政府實(shí)行管辦分離,賦予社團(tuán)明確的職能和權(quán)力。[2]

綜上所述,當(dāng)今我國體育社團(tuán)面臨的主要困難是:資金、場地設(shè)施(包括辦公和活動(dòng)兩方面)、人力資源、政策法規(guī)和事權(quán)職能五個(gè)方面,政府對體育社團(tuán)的培育就應(yīng)該從這五個(gè)方面的內(nèi)容入手。

2 體育社團(tuán)培育的路徑

2.1 加大政府的財(cái)政支持——資金方面的培育

與以盈利為目的的企業(yè)組織不同,非營利組織很難通過市場交換的方式來獲取資金,因此,拓寬非營利組織的資金來源,爭取更多的經(jīng)濟(jì)支持,對非營利組織而言至關(guān)重要。非營利組織的資金來源一般包括了四個(gè)部分:政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)員會(huì)費(fèi)和服務(wù)收費(fèi)。我國目前的體育社團(tuán)組織規(guī)模較小、組織能力較弱、社會(huì)影響力較低,所以在會(huì)員會(huì)費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)三個(gè)方面得到的資金數(shù)量都非常有限,這更加突顯了政府資助對于當(dāng)前體育社團(tuán)收入來源的重要性。另外,從理論上講,由于不同類別的非營利組織所提供的公共服務(wù)在公益性、受益范圍方面存在明顯的差異,政府應(yīng)該針對這些不同采取差異化的支持方式和力度。而體育社團(tuán)一般可列入社會(huì)服務(wù)類和群眾生活類組織,它在全民健身事業(yè)(公共體育服務(wù))中能夠發(fā)揮重要作用,具有較強(qiáng)的公益性特征,所以體育社團(tuán)應(yīng)該得到政府的優(yōu)先扶持和重點(diǎn)扶持,在實(shí)踐中,廣東省政府也已將體育社會(huì)組織列為目前重點(diǎn)培育發(fā)展的社會(huì)組織類別。

事實(shí)上,政府財(cái)政的資助和津貼一直都是西方發(fā)達(dá)國家非營利組織一個(gè)十分重要的資金來源。美國著名學(xué)者拉蒙教授主持的全球非營利部門比較研究項(xiàng)目(CNP)對全球42個(gè)國家的非政府組織發(fā)展情況進(jìn)行了實(shí)證的比較研究,結(jié)果發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)國家的非政府組織都得到政府的資金支持,政府提供資金的比重全世界平均大約為30%左右,美國是33%,歐洲許多國家達(dá)到50%-60%,有些國家甚至高達(dá)80%。[3]這說明,非營利組織的發(fā)展離不開政府財(cái)政的大力支持。但倪同云(2002年)的調(diào)查研究顯示,我國體育社團(tuán)的經(jīng)費(fèi)來源渠道呈多元化趨勢,雖沒有各種渠道具體所占比例(這方面數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)),但收入來源渠道中排在前三位的依次是:社會(huì)贊助、會(huì)員會(huì)費(fèi)、業(yè)務(wù)創(chuàng)收與廣告經(jīng)營收入,卻沒有政府資助這一渠道。在我們調(diào)研的采用政府介入式模式(這也是目前我國大部分城市采用的管理模式)的江門市和中山市,數(shù)量眾多的自上而下發(fā)展起來的草根型體育社團(tuán)基本都沒有獲得過來自政府的任何資金資助?？梢?現(xiàn)實(shí)中我國政府對體育社團(tuán)的資金支持非常有限。

所以,我國政府,特別是體育行政部門應(yīng)加大對體育社團(tuán)的資金支持。體育社團(tuán)的資金支持可以有多種方式和渠道。

2.1.1 補(bǔ)貼——直接財(cái)政撥款和實(shí)物劃撥

在我國,自上而下成立官辦色彩濃厚的非營利組織和與政府體制走得比較近的民間非營利組織都可以在爭取財(cái)政撥款和物質(zhì)資料劃撥上努力,因?yàn)楦骷壵呢?cái)政支出中,總有一部分是要以各種方式劃拔給各類非營利組織的。非營利組織的這種資金籌集方式雖然遭到了不少批評,被認(rèn)為影響了非營利組織的獨(dú)立性和民間性,但它仍是許多非政府組織籌集資金常用的手段,[4]特別是當(dāng)?shù)胤秸?cái)政實(shí)力比較雄厚時(shí),這種情況更加明顯。在我們調(diào)研的廣州市和深圳市體育局,每年都有一筆穩(wěn)定的、數(shù)量可觀的專項(xiàng)資金用于扶持體育社團(tuán)。

從政府的角度如何把財(cái)政補(bǔ)貼這項(xiàng)工作做好,無非涉及兩個(gè)方面:把“餅”做大和把“餅”分好。如何把“餅”做大?政府首先要在思想上高度重視體育社團(tuán),重視當(dāng)前政府對體育社團(tuán)的培育,這樣才能在接下來的財(cái)政支出中把這一塊的專項(xiàng)扶持資金盡可能地劃撥多一些,所占支出比重大一些,最后還要使專項(xiàng)扶持資金保持穩(wěn)定或上升態(tài)勢,形成一種制度化的機(jī)制。

如何把“餅”分好?首先要把補(bǔ)貼工作公開化。只有公開才能做到公平、公正,只有公開才能把權(quán)力置于陽光之下,防止腐敗變質(zhì),要把補(bǔ)貼金額、分配辦法讓所有有資格享有補(bǔ)貼政策的體育社團(tuán)都知曉,都能參與申請。其次要建立一個(gè)相對公平的、制度化的補(bǔ)貼分配機(jī)制。這個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)可以是弱者優(yōu)先的原則,也可以是效率優(yōu)先的原則,或者兩者相結(jié)合。弱者優(yōu)先原則強(qiáng)調(diào)對小弱體育社團(tuán)的補(bǔ)貼扶持,因?yàn)橄鄬Υ髲?qiáng)體育社團(tuán),他們更需要補(bǔ)貼。比如像本研究調(diào)研的廣州市一樣,將全市的體育社團(tuán)分成幾類,大的實(shí)力雄厚的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)如乒羽網(wǎng)、足籃排、高爾夫、田徑、龍舟、游泳等,基本上不劃撥財(cái)政補(bǔ)貼,他們都能夠通過自籌資金解決協(xié)會(huì)日常運(yùn)作和舉辦活動(dòng)賽事,實(shí)現(xiàn)自我造血、自負(fù)盈虧,廣州市體育局把有限的補(bǔ)貼主要用于扶持小的實(shí)力較弱的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì),補(bǔ)貼資金的力度也可以相對較大。效率優(yōu)先原則強(qiáng)調(diào)對工作績效高的體育社團(tuán)的補(bǔ)貼扶持,這樣可以使補(bǔ)貼資金的使用更有效率。那么如何判斷一個(gè)體育社團(tuán)工作績效的高低?一方面可以通過對體育社團(tuán)自身和它以前開展項(xiàng)目的評估來判斷,比如江蘇省常州市體育局每年根據(jù)體育社團(tuán)的工作情況,對全市體育社團(tuán)進(jìn)行等級評估,不同等級的體育社團(tuán)得到的下一年的財(cái)政補(bǔ)貼將有所區(qū)別。另一方面,可以根據(jù)體育社團(tuán)的年度工作計(jì)劃確定它未來的工作目標(biāo)和任務(wù),以及所生產(chǎn)的公共體育服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量,誰的任務(wù)多、誰生產(chǎn)的公共體育服務(wù)產(chǎn)品多,誰獲得的財(cái)政補(bǔ)貼就多。

2.1.2 政府購買——通過政府采購和合同外包等市場化方式

政府購買是指政府通過項(xiàng)目為導(dǎo)向,與非營利組織簽訂服務(wù)承包或者服務(wù)購買合同,政府提供資金支持,具體公共服務(wù)由非營利組織來承擔(dān)。這使非營利組織獲得了維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)。如果說政府財(cái)政補(bǔ)貼是一種傳統(tǒng)的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)費(fèi)支持方式,那么政府購買就是一種現(xiàn)代的、市場化的經(jīng)費(fèi)支持方式。政府購買的具體方式又可以分為政府采購和合同外包兩種,一般采購對象通常是商品、物質(zhì)、產(chǎn)品,外包對象通常是事項(xiàng)、職能、服務(wù)。對于標(biāo)的金額較大的政府購買,按照《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)法律規(guī)定必須采用公開招標(biāo)的方式,對于標(biāo)的金額較小的政府購買可采用委托招標(biāo)的方式。

目前,政府購買已經(jīng)成為我國政府轉(zhuǎn)變職能、扶持社會(huì)組織的重要手段,而且政府購買的資金規(guī)模也越來越大。廣東省于2012年5月制定了《政府向社團(tuán)組織購買暫行辦法》,2013年,國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。在廣東省頒布的《2012年省級政府向社會(huì)組織購買服務(wù)目錄(第一批)》中,體育類的購買服務(wù)對象明確包括:公共體育規(guī)劃和政策研究、宣傳服務(wù)、公共體育資訊收集與統(tǒng)計(jì)分析、公共體育運(yùn)動(dòng)競賽組織與實(shí)施、政府舉辦的群眾性體育活動(dòng)的組織與實(shí)施、政府組織的體育職業(yè)技能再培訓(xùn)、政府組織的國民體質(zhì)測試及指導(dǎo)服務(wù)。盡管有相關(guān)法律政策的支持,但實(shí)踐卻不盡如人意,有統(tǒng)計(jì)顯示,廣東的社會(huì)組織有85%還未承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能,91%的社會(huì)組織還未得到政府的購買服務(wù)。在我們調(diào)研的廣東四個(gè)城市中,體育行政部門基本仍沿用傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼方式,得到政府購買服務(wù)的體育社團(tuán)非常少。

政府向體育社團(tuán)購買公共體育服務(wù)產(chǎn)品,通過政府購買方式培育扶持體育社團(tuán),將是今后政府對體育社團(tuán)資金扶持的主要方式和手段,通過我們的調(diào)研,目前這種方式存在的主要問題有:

(1)政府向體育社團(tuán)購買公共體育服務(wù)的產(chǎn)品和金額是否足夠多?是否能夠滿足眾多體育社團(tuán)的資金需求?毫無疑問,體育行政部門每年會(huì)有一定用于購買公共體育服務(wù)的項(xiàng)目和資金,但除了體育行政部門以外,其它政府行政部門用于購買“體育”的項(xiàng)目和資金就非常少。另外,廣東省近年來一直強(qiáng)調(diào)基層社區(qū)(街道、居委會(huì))應(yīng)將具體事務(wù)交給社會(huì)組織去完成,那么基層社區(qū)用于購買“體育”的項(xiàng)目和資金又怎么樣呢?據(jù)我們對廣州市海珠區(qū)部分街道的調(diào)研,采用政府購買的街道基本上是將其公共服務(wù)事項(xiàng)整體外包給社會(huì)組織,沒有單獨(dú)劃分出體育事務(wù)交由體育社團(tuán)。以海珠區(qū)沙園街為例,它們通過公開招標(biāo)將街道的公共服務(wù)以每年200萬元價(jià)格整體交由一家大型公益性組織,所涉及的公共服務(wù)內(nèi)容有六大類,文化體育屬于其中的一類。體育社團(tuán)相對來說比較弱小且專業(yè)性較強(qiáng),很難在這種綜合性公共服務(wù)的競標(biāo)中取得優(yōu)勝。

(2)體育社團(tuán)的壟斷性不利于政府購買,特別是公開招投標(biāo)的政府購買。購買最好有不同的供給主體,政府可以貨比三家,特別是標(biāo)的金額比較大的政府采購,按照《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)法律規(guī)定必須采用公開招標(biāo)的方式,如果投標(biāo)方少于三家是不能開標(biāo)的。雖然廣東省社會(huì)組織改革新政中,已將“一業(yè)一會(huì)”的壟斷局面改為“一業(yè)多會(huì)”,允許按產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì),允許跨地域組建,允許合并組建,允許分拆組建,但從目前實(shí)踐來看,體育社團(tuán)仍存在著較強(qiáng)的壟斷性。一方面對體育局而言,我們訪談的大多數(shù)體育局官員仍然認(rèn)為體育有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性,是較特殊的,不是隨便成立一個(gè)體育社團(tuán)就具備承接政府職能和公共體育服務(wù)的能力,所以體育行政部門手中掌握的仍然是那些老資格的,命名為“市(縣)(項(xiàng)目)協(xié)會(huì)”的體育社團(tuán),仍然只愿意將財(cái)政補(bǔ)貼和政府購買服務(wù)事項(xiàng)交由它們。另一方面,那些新成立的體育社團(tuán)因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)和能力的不足,很多沒有去體育行政部門進(jìn)行備案,也不關(guān)注和參與與體育相關(guān)的政府購買,失去很多發(fā)展的機(jī)會(huì)。

(3)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)往往缺乏權(quán)威性,無法承接政府委托的職能和服務(wù)。體育社團(tuán)中主要的類型是單項(xiàng)體育協(xié)會(huì),從理論上講單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)一般是由區(qū)域內(nèi)本項(xiàng)目的團(tuán)體法人單位(如單項(xiàng)俱樂部)和個(gè)人法人自下而上聯(lián)合組建而成,相當(dāng)于樞紐型社會(huì)組織,在本行業(yè)內(nèi)具有權(quán)威性,能夠承擔(dān)行業(yè)管理的職能,政府可以通過合同外包或委托招標(biāo)的方式將該項(xiàng)目的行業(yè)管理職能交給單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,很多取名為“市(縣)(項(xiàng)目)協(xié)會(huì)”或是自上而下由政府牽頭成立的,或是自行成立的,從法理上缺少民意的基礎(chǔ),區(qū)域內(nèi)從事該項(xiàng)目的其它團(tuán)體法人單位(如其它單項(xiàng)體育社團(tuán)或民辦非企業(yè)的單項(xiàng)俱樂部)往往不買賬,不承認(rèn)其權(quán)威性,自然不接受其所謂的行業(yè)管理。在我們的調(diào)研中,深圳市體育局官員認(rèn)為這是他們當(dāng)前在對體育社團(tuán)宏觀管理中遇到的最大困惑。

2.1.3 體育彩票公益金——建立公益性體育社團(tuán)發(fā)展基金

目前我國公開發(fā)行有體育彩票,按照體育系統(tǒng)不成文的規(guī)定,體育彩票公益金的分配一般是競技體育占40%,群眾體育占60%。體育行政部門可以在60%的群眾體育支出中專門列支出一塊,設(shè)立公益性體育社團(tuán)發(fā)展基金。該基金可以對公益性體育社團(tuán)工作人員的工資和組織的行辦公予以補(bǔ)貼,以避免體育社團(tuán)動(dòng)用社會(huì)捐款安排日常運(yùn)行支出,從而有利于體育社團(tuán)吸引更多的社會(huì)捐贈(zèng),鼓勵(lì)它們更好地提供公共體育服務(wù)。此外,公益性體育社團(tuán)發(fā)展基金也可以用于獎(jiǎng)勵(lì)那些公共體育服務(wù)供給做得好的體育社團(tuán),這樣就可以更好地激勵(lì)體育社團(tuán)提供公共體育服務(wù)。

2.2 劃撥分配專門的辦公和活動(dòng)場地——場地設(shè)施方面的培育

據(jù)我們的調(diào)研,除一些草根型,實(shí)力比較弱小的體育社團(tuán)沒有辦公場地以外,大部分體育社團(tuán)都有辦公場所,因?yàn)檫@是我國社會(huì)組織登記的必要條件之一。在一些經(jīng)濟(jì)條件比較好的城市,如廣州,體育行政部門經(jīng)常會(huì)分配一些辦公場地給市屬體育社團(tuán)。這種統(tǒng)一安排辦公場所的做法有效提高了體育社團(tuán)的行政辦公條件,提高了體育社團(tuán)的整體社會(huì)知名度從而擴(kuò)大了其社會(huì)影響力,不僅方便了體育社團(tuán)與外界的溝通聯(lián)系,而且也便于體育社團(tuán)間的交流學(xué)習(xí),有條件的地方體育行政部門都可以考慮這種做法。

辦公場地因?yàn)樗杩臻g較小相對容易解決,較難解決的是活動(dòng)場地。倪同云(2002年)的調(diào)查研究顯示,我國有50%左右的體育社團(tuán)認(rèn)為需要“優(yōu)先使用轄區(qū)內(nèi)的公共體育設(shè)施”,在需要解決的問題列項(xiàng)中排名第二。我們調(diào)查的中山市太極拳協(xié)會(huì)有會(huì)員1 800多人,在全市有23個(gè)太極拳輔導(dǎo)站,遍布各個(gè)鎮(zhèn)和晨練點(diǎn),他們遇到的最大問題是“因?yàn)闆]有場地辦活動(dòng)受限制,與其它項(xiàng)目經(jīng)常為爭場地發(fā)生沖突”。不同的項(xiàng)目對活動(dòng)場地的需求程度不同,那些群眾喜聞樂見、參與性強(qiáng)的集體項(xiàng)目,如體育舞蹈、武術(shù)、太極拳和三大球等,它們往往需要的活動(dòng)場地面積更大,僅憑體育社團(tuán)自己在競爭性的公共體育設(shè)施中去爭搶“地盤”,難度可想而知。所以,一方面,各級體育行政部門要盡可能地將手中所建所屬的公共體育設(shè)施劃撥分配給體育社團(tuán)使用,特別是優(yōu)先分配給那些開展活動(dòng)多、對場地需求大的體育社團(tuán)。我們在廣州市海珠區(qū)素社街道辦事處調(diào)研時(shí),街道文化站將所管理的街道文體活動(dòng)中心的每間活動(dòng)室在時(shí)間上合理公平地分配給各個(gè)項(xiàng)目俱樂部,并將每周的場地使用分配表公示,我們調(diào)研時(shí)看到一周七天的每個(gè)時(shí)間段,每間活動(dòng)室?guī)缀醵急怀浞掷?。另一方?各級體育行政部門可以將所建所屬的公益性中小型健身設(shè)施交由體育社團(tuán)使用、管理、運(yùn)行和維護(hù),比如全民健身廣場、晨晚練活動(dòng)點(diǎn)、全民健身路徑等,這樣既解決了公共體育設(shè)施的有效管理和維護(hù)問題,又解決了體育社團(tuán)的活動(dòng)場地問題。對一些大中型公共體育設(shè)施的管理和維護(hù),也可以采用政府購買的方式委托給相應(yīng)的體育社團(tuán),體育設(shè)施的使用和運(yùn)營同時(shí)歸其所有。比如我們調(diào)研的廣州市羽毛球協(xié)會(huì)承擔(dān)了廣州市體育局所屬羽毛球館的管理運(yùn)營,中山市游泳協(xié)會(huì)、乒乓球協(xié)會(huì)分別承擔(dān)了中山市體育局所屬游泳館和乒乓球館的管理運(yùn)營。

2.3 人力資源方面的培育

人才是所有組織的第一要素,非營利組織也不例外。非營利組織自身的工作特點(diǎn)決定了其對于人才的要求更高,工作人員既要有完成公共服務(wù)所需的專業(yè)知識(shí)和特定技能,又要有對組織使命的認(rèn)同和利他主義的奉獻(xiàn)精神。在我國當(dāng)下,由于非營利組織發(fā)展的孱弱和官本位思想的根深蒂固,大批優(yōu)秀人才都流向了政府和壟斷國企,而市場經(jīng)濟(jì)體制改革又讓眾多民營企業(yè)和外資企業(yè)吸引了大批人才,所以,做為第三部門的非營利組織與第一部門(政府)和第二部門(企業(yè))在獲取優(yōu)秀人才的競爭中,毋庸置疑處于絕對的劣勢地位,具體表現(xiàn)就是:非營利組織的工作人員往往整體素質(zhì)不高,專業(yè)水平不夠,領(lǐng)導(dǎo)能力也不強(qiáng)。[5]這種現(xiàn)象在體育社團(tuán)中更加突出,除了政府主導(dǎo)型體育社團(tuán)外,大多數(shù)體育社團(tuán)面臨人才嚴(yán)重匱乏,沒有專業(yè)化的專職人員的窘境。

按照以前的思路,各級政府所屬體育社團(tuán)中有大量的體育系統(tǒng)行政人員兼職,這在一定程度上緩解了體育社團(tuán)人力資源的匱乏,但隨著廣東社會(huì)組織改革新政的出臺(tái),要求全省現(xiàn)職機(jī)關(guān)工作人員原則上不得在各類社會(huì)組織兼職,這可能讓體育社團(tuán)在人力資源方面更加雪上加霜,當(dāng)我們針對這個(gè)問題向中山市體育局官員提問時(shí),他們認(rèn)為體育社團(tuán)若沒有體育行政人員兼職是不可想象的,體育社團(tuán)比較特殊,應(yīng)該申請?zhí)厥庹?。雖然不能擔(dān)任具體的職務(wù),但是行政機(jī)關(guān)高級領(lǐng)導(dǎo)可以掛名在體育社團(tuán)中擔(dān)任一定的虛職,如名譽(yù)主席、名譽(yù)會(huì)長等,這在政策上是允許的,而且對體育社團(tuán)十分必要,從社會(huì)學(xué)角度來看,這是一種特殊的支持——符號(hào)支持。據(jù)2014年1月的新聞報(bào)道,習(xí)近平主席曾應(yīng)邀擔(dān)任福建省登山協(xié)會(huì)“名譽(yù)會(huì)長”,并在現(xiàn)場會(huì)上表示:“其他名譽(yù)會(huì)長我從來不當(dāng),登山協(xié)會(huì)名譽(yù)會(huì)長我要當(dāng),我當(dāng)名譽(yù)會(huì)長,可以推動(dòng)全民登山運(yùn)動(dòng),運(yùn)動(dòng)可以給百姓帶來幸福?！绷硗?邀請退休離職的體育系統(tǒng)前官員或社會(huì)知名人士擔(dān)任體育社團(tuán)的會(huì)長或秘書長,在現(xiàn)職行政人員不能兼職的情況下,也不失為一種有效的權(quán)宜之計(jì)。

政府在體育社團(tuán)人力資源的培育上還有兩條有效途徑:一是通過與體育社團(tuán)的合作項(xiàng)目,使社團(tuán)能夠吸引高素質(zhì)人才。無論是政府采購還是合同外包,只有當(dāng)體育社團(tuán)獲得了穩(wěn)定的、足夠金額的、有較強(qiáng)專業(yè)性的項(xiàng)目,它才有資本和吸引力在人力資源市場中聘用到專業(yè)人才,這個(gè)項(xiàng)目可能是一個(gè)常態(tài)化的體育賽事活動(dòng)的開展與組織、可能是一個(gè)體育場館的管理與維護(hù)、還可能是一個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的培訓(xùn)與市場開發(fā)。比如在我們的調(diào)研中,深圳市登山戶外運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)與其它體育社團(tuán)的人才匱乏不同,它固定有12個(gè)專職工作人員,3個(gè)志愿者,這些人都是帶薪的(雖然薪水比較微薄)。它每年在體育行政部門的支持下,組織兩個(gè)大型體育賽事:深圳山地馬拉松賽和深圳24小時(shí)越野賽,這兩個(gè)賽事目前在國內(nèi)已經(jīng)成為行業(yè)品牌賽事。除此之外,它每年還承接來自政府和社會(huì)的大量項(xiàng)目, 2012年,它們與“壹基金”合作,組織了“動(dòng)力深圳,為愛奔跑”大型公益長跑活動(dòng)；組織了市直機(jī)關(guān)登山比賽；受政府委托成立了山地救援隊(duì),進(jìn)行山野戶外培訓(xùn)；實(shí)施“青少年成長計(jì)劃”等,協(xié)會(huì)的專職人員楊先生告訴我們,他們這些專職人員非常忙,很辛苦,感覺有做不完的事。二是加強(qiáng)對體育社團(tuán)從業(yè)人員的培訓(xùn),提高人員的業(yè)務(wù)水平,促進(jìn)人員的職業(yè)化和專業(yè)化。

2.4 法規(guī)政策方面的培育

我國的很多政策,即規(guī)范性文件,是具有法律效應(yīng)的,所以在討論時(shí)經(jīng)?？梢园逊煞ㄒ?guī)和政策合在一起分析。涉及體育社團(tuán)的法規(guī)政策從立法層次上可以分為兩個(gè)層次,高層次是體育部門之外制定的法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)、規(guī)范性文件,是針對于所有社會(huì)組織而言的,當(dāng)然同時(shí)適用于體育社團(tuán)；低層次是各級體育行政部門制定的部門規(guī)章和規(guī)范性文件,一般只適用于體育社團(tuán)。

我國目前針對社會(huì)組織制定的法規(guī)政策主要有:《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法通則》都有相關(guān)條文賦予了公民成立社會(huì)組織與社會(huì)組織存在的基本依據(jù)、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》,以及民政部對社會(huì)組織進(jìn)行管理的多個(gè)部門規(guī)章?？傮w來看,我國關(guān)于社會(huì)組織的法規(guī)政策,立法層次不高且過于籠統(tǒng),不具備可操作性,法律規(guī)定偏重于對社會(huì)組織進(jìn)行限制和控制,管理方面多服務(wù)特征少。[6]具體而言,特別是在社會(huì)組織登記注冊、社會(huì)組織稅收制度、社會(huì)組織去行政化等方面亟須改革。目前,我國少數(shù)地方政府已經(jīng)開始嘗試通過制定地方性法規(guī),為社會(huì)組織松綁和培育,廣東省近幾年出臺(tái)的眾多社會(huì)組織改革新政,已經(jīng)針對這些突出問題提出了一系列改革對策。

作為具體職能部門的各級體育行政機(jī)構(gòu),應(yīng)該乘改革之風(fēng),在行政職權(quán)范圍內(nèi),盡快制定有利于體育社團(tuán)發(fā)展的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。根據(jù)我們的調(diào)研,目前體育行政部門首先可以考慮制定的相關(guān)法規(guī)政策有:

(1)《加強(qiáng)體育社會(huì)組織建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》；

(2)《體育行政部門向體育社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》；

(3)《體育行政部門向體育社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能暫行辦法》；

(4)《關(guān)于建立公益性體育社會(huì)組織發(fā)展基金的指導(dǎo)意見》；

(5)《關(guān)于對體育社會(huì)組織設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼的指導(dǎo)意見》；

(6)《中小型公共體育場地設(shè)施交由體育社會(huì)組織使用、管理、運(yùn)行和維護(hù)的暫行辦法》。

通過這些專門具體的法規(guī)政策,可以有效地解決體育社團(tuán)發(fā)展中面臨的資金、場地設(shè)施、人力資源、事權(quán)職能等關(guān)鍵性問題。

2.5 可以賦予的職能和權(quán)力——事權(quán)職能方面的培育

廣東省在2012年制定的《政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能工作方案》中的轉(zhuǎn)移內(nèi)容部分明確提出:政府有關(guān)部門可以將行規(guī)行約制定,行內(nèi)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定及等級評定,行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、培訓(xùn)、咨詢、考核、宣傳,社區(qū)事務(wù),公益服務(wù),產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測,專業(yè)技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格評定等屬于行業(yè)管理與服務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)、專業(yè)技術(shù)管理和服務(wù)等性質(zhì)的職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移。在廣東省頒布的《2012年省級政府向社會(huì)組織購買服務(wù)目錄(第一批)》中,體育類的購買服務(wù)對象也已明確列出(見前文)。張宏、陳琦通過分析政府和體育社團(tuán)各自的特點(diǎn),從理論邏輯上認(rèn)為在公共體育服務(wù)的供給中,體育社團(tuán)的職責(zé)主要是產(chǎn)品層面的體育活動(dòng)、場地設(shè)施、指導(dǎo)培訓(xùn)、體育信息。

因此,在綜合相關(guān)政策法規(guī),已有理論邏輯分析結(jié)果,以及實(shí)地調(diào)研結(jié)果的基礎(chǔ)之上,本文認(rèn)為目前體育行政部門應(yīng)該和可以向體育社團(tuán)轉(zhuǎn)移的主要事項(xiàng)和職能有:

(1)中小型公共體育場地設(shè)施的管理、運(yùn)行和維護(hù)；

(2)群眾性體育活動(dòng)和競賽的組織與實(shí)施；

(3)基層體育活動(dòng)站(點(diǎn))的組織管理和指導(dǎo)培訓(xùn)；

(4)基層社區(qū)的體育宣傳和體育知識(shí)信息傳播；

(5)運(yùn)動(dòng)技術(shù)技能的傳授、培訓(xùn)和指導(dǎo)；

(6)社會(huì)體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)、資格認(rèn)定和組織管理；

(7)國民體質(zhì)監(jiān)測的組織實(shí)施和指導(dǎo)培訓(xùn)；

(8)單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)承擔(dān)該項(xiàng)目的行業(yè)管理職能。

[1]鄧國勝.非營利組織評估(第1版)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2001:27-28.

[2]倪同云.市場經(jīng)濟(jì)條件下我國基層群眾體育管理體制及其運(yùn)行機(jī)制的研究(第1版)[M].北京:人民體育出版社, 2002,10:35-37.

[3]車峰.我國公共服務(wù)領(lǐng)域政府與NGO合作機(jī)制研究(第1版)[M].北京:中央民族大學(xué)出版社,2013,7:234；211；228；209.

[4]張宏,陳琦.我國公共體育服務(wù)不同供給主體的職責(zé)劃分[J].廣州體育學(xué)院學(xué)報(bào),2013,33(2):4-7.

[5]王旭光.我國體育社團(tuán)的現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究(第1版) [M].北京:北京體育大學(xué)出版社,2008,5.

[6]馮欣欣,曹繼紅.政府與非營利體育組織合作:理論邏輯與模式轉(zhuǎn)變——基于資源依賴的視角[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào), 2012,27(4):297-302.

Government's Cultivation of Sports Associations——A Survey of Guangdong

ZHANG Hong
(Guangzhou Sport University,Guangzhou Guangdong,510500)

Sports bureaus and associations in Guangzhou,Shenzhen,Zhongshan,Jiangmen of Guangdong Province are used as the research objects to analyze the government's cultivation contents and methods of sports associations from the angle of standardization.The research believes that the priority of the government'smacro-management of sports organizations is to cultivate and support sport organizations in order to promote their development.The problems and difficulties encountered by such associations can serve as the evidence on which the cultivating contents are based.Government's cultivation of such associations should be carried out from the following five aspects:fund,venues and facilities, HR,policies and regulations,and powers and functions.

sports associations；government；management；cultivation

G80-05

:A

:1001-9154(2014)11-0016-06

G80-05

:A

:1001-9154(2014)11-0016-06

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度資助項(xiàng)目(GD11CTY04)。

張宏(1971-),男,湖北襄陽人,教授,研究方向:體育管理。

2014-08-19