衡量國家治理績效的根本標(biāo)準(zhǔn)

韓冬雪

“國家治理體系”概念的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代國家理念與政府管理模式的一種自主性調(diào)適。與傳統(tǒng)的管理與統(tǒng)治相比，國家治理的目標(biāo)，將不再僅以防范和消弭社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)槭滓蝿?wù)，而是要致力于實(shí)現(xiàn)“社會(huì)和諧”與“社會(huì)發(fā)展”主題的對接。但在此情境中，“治理”替代“管理”并不能與“政治”讓位于“市場”簡單地畫等號(hào)；相對而言，以公平為目標(biāo)的政治理念的復(fù)歸和以民生體系為核心的社會(huì)建設(shè)，必然是建構(gòu)國家治理體系的題中之義。

建立國家治理體系的意義，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)正確處理政治所要達(dá)到的公正和經(jīng)濟(jì)所要實(shí)現(xiàn)的效率的關(guān)系問題

對于理想政治形態(tài)的探索以及如何達(dá)到理想政治路徑的討論，一直是紛繁政治議題中最引人注目的核心。亞里士多德說，“人是一種天生的政治動(dòng)物”，古希臘民主時(shí)代的政治元素，已廣泛滲透于一切公共領(lǐng)域。在那個(gè)時(shí)代，積極自由相對于消極自由具有絕對優(yōu)先地位，而共同體及其成員政治價(jià)值間的內(nèi)在統(tǒng)一性似乎也是不證自明的。換言之，泛公共性的政治活動(dòng)中，管理與治理無論在理念還是過程意義上都是渾然一體的。

近代以來，社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜化，使現(xiàn)代政治已不再可能回歸到自然狀態(tài)，但這并不意味著政治的公共性已形神俱滅。事實(shí)上，近代社會(huì)從“總體型國家”到“守夜人國家”，再到政府再造運(yùn)動(dòng)，啟迪著人們開始越來越主動(dòng)地尋找擴(kuò)大國家權(quán)力、社會(huì)公益與個(gè)人權(quán)利三者之間的最大公約數(shù)。

按照現(xiàn)代社會(huì)所公認(rèn)的理念，一個(gè)健康的社會(huì)，其價(jià)值和資源配置是經(jīng)由市場主導(dǎo)的第一次分配、國家主導(dǎo)的第二次分配以及國家和社會(huì)共同主導(dǎo)的第三次分配得以最終完成。其中，以市場經(jīng)濟(jì)的自由博弈為原則的第一次分配，由于博弈參與者社會(huì)背景、機(jī)遇、才能等原因，必然要形成不平等結(jié)局。因此，需要以貫徹社會(huì)公平為目的的國家，通過累進(jìn)稅制和其他各種相關(guān)政策形成的第二次分配來進(jìn)行矯正，從而修正市場競爭自然形成的貧富分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，國家還需建立覆蓋全體國民的社會(huì)福利體系，進(jìn)行第三次分配，從而彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)所造成的各種社會(huì)矛盾與社會(huì)差別，建立一個(gè)相對公平合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

建立國家治理體系的意義，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)正確處理政治所要達(dá)到的公正和經(jīng)濟(jì)所要實(shí)現(xiàn)的效率的關(guān)系問題。從近代社會(huì)的發(fā)展過程來看，一些已實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)達(dá)國家之所以能夠相對順利地完成社會(huì)轉(zhuǎn)型，原因就在于建立了一個(gè)比較有效的國家治理體系。對于中國這樣的后發(fā)型工業(yè)化國家而言，三次分配則不僅需要建立在公平的基礎(chǔ)上，社會(huì)自我服務(wù)能力的提高也是完善國家治理體系的應(yīng)有之義。

歸根究底，現(xiàn)代國家治理所追求的核心價(jià)值內(nèi)涵，不僅是通過市場規(guī)律來激活社會(huì)的生產(chǎn)力，更重要的是要在這一基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公平正義的政治理念。列寧一再告誡，政治與經(jīng)濟(jì)相比不能不占首位，其意義也正在于此。近代以來，各工業(yè)化國家理念和活動(dòng)方式所經(jīng)歷的變化和調(diào)整，實(shí)質(zhì)上正是國家處在自我修正過程中，其政治理念逐漸回歸社會(huì)公共性價(jià)值，這一變化過程所反映出的現(xiàn)代國家演變規(guī)律，發(fā)人深省。

社會(huì)主義國家的建立，是對資本邏輯與權(quán)力公共性主從地位顛倒的一種矯治。假使我們背離了這一理念初衷，那么社會(huì)主義國家治理活動(dòng)的合法性與有效性基礎(chǔ)也將岌岌可危

在一個(gè)國家的現(xiàn)代化過程中，究竟應(yīng)該是國家與社會(huì)規(guī)制引導(dǎo)市場力量，還是市場邏輯來支配國家和控制社會(huì)，將決定了一個(gè)社會(huì)能否健康地成長。從各個(gè)發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的演變過程來看，正是因?yàn)樵缙谧杂芍髁x國家過于依賴市場的自發(fā)秩序，從而引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾、問題和挑戰(zhàn)。

從某種意義上講，社會(huì)主義國家的建立，是對資本邏輯與權(quán)力公共性主從地位顛倒的一種矯治。這就意味著，衡量作為社會(huì)主義中國國家治理績效的根本標(biāo)準(zhǔn)，將取決于以公平為核心的公共性價(jià)值規(guī)范，對于社會(huì)資源第一次分配的調(diào)整效果。假使我們背離了這一理念初衷，而回到無條件依賴市場自發(fā)秩序的原點(diǎn)，那么社會(huì)主義國家治理活動(dòng)的合法性與有效性基礎(chǔ)也將岌岌可危。

主張用社會(huì)和法治的規(guī)范來約束市場，并不是要回到國家包攬一切、任意干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的老路上去。在現(xiàn)代國家治理中，市場體制的完善及其功能地位的提升，與國家治理理念、方式與技術(shù)的現(xiàn)代化之間，其實(shí)更多表現(xiàn)為一種并行不悖，甚至是相輔相成的關(guān)系。放眼當(dāng)下，保證改革的不斷深入和使社會(huì)發(fā)展的成果不斷地惠及廣大人民群眾，已經(jīng)成為了中國社會(huì)的基本價(jià)值共識(shí)，而落實(shí)到內(nèi)涵廣泛的現(xiàn)代國家治理活動(dòng)中，培育這一共識(shí)的最重要載體就是國家的各項(xiàng)社會(huì)政策，特別是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的引導(dǎo)調(diào)控政策。顯而易見，我們目前需要一個(gè)始終以公共性價(jià)值為最高行為準(zhǔn)則，既敢于承擔(dān)責(zé)任，又善于應(yīng)對紛繁復(fù)雜的治理事務(wù)的國家治理體系。所以，檢驗(yàn)現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)實(shí)效，最根本的不在于考察其治理機(jī)構(gòu)與機(jī)制是否符合科學(xué)合理、專業(yè)分工的標(biāo)準(zhǔn)，而在于需要認(rèn)真審視治理過程中三大主體的關(guān)系狀況，需要衡量治理實(shí)踐與其價(jià)值初衷間的吻合程度。

現(xiàn)代國家治理所需要的是基于社會(huì)成員廣泛的自覺的價(jià)值認(rèn)同，而非外在強(qiáng)力壓制基礎(chǔ)上的高層次穩(wěn)定格局

對中國這么一個(gè)典型的后發(fā)型大國而言，治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)在不同歷史階段分別有所側(cè)重的過程。新中國成立后前三十年，政治建設(shè)所要解決的首要問題，就是建構(gòu)起現(xiàn)代民族國家基本的制度化管理體系。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，歷史遺留問題與現(xiàn)實(shí)壓力的疊加，賦予了這一過程過于強(qiáng)烈的國家管制色彩，而對絕對平均主義訴求的過度回應(yīng)，則在無形中減弱了管理活動(dòng)的績效內(nèi)涵。有鑒于此，改革開放后的中國在反思泛政治化弊端的同時(shí)，也悄然將核心價(jià)值羅盤由絕對公平的一端轉(zhuǎn)向了側(cè)重效率的方向，但令人始料未及的是，以此為開端，以“效率優(yōu)先”口號(hào)為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)體制改革卻成為了當(dāng)代中國國家治理問題的深層誘因。

應(yīng)當(dāng)肯定，在由欠發(fā)達(dá)社會(huì)邁向物質(zhì)富足社會(huì)的過程中，效率優(yōu)先前提下的利益驅(qū)動(dòng)，確實(shí)能夠轉(zhuǎn)化為激發(fā)社會(huì)生產(chǎn)力的極大動(dòng)力。但如同所有改革動(dòng)因一樣，逐利沖動(dòng)也有其邊界。當(dāng)大多數(shù)社會(huì)成員意識(shí)到，單純的市場自發(fā)秩序更傾向于建立起一種符合馬太效應(yīng)的利益分配機(jī)制，而不會(huì)像涓滴效應(yīng)所許諾的那樣自動(dòng)兌現(xiàn)所有人的福祉時(shí)，利益驅(qū)動(dòng)其實(shí)就已經(jīng)達(dá)到了其價(jià)值逆轉(zhuǎn)的平衡點(diǎn)。如果此時(shí)仍然缺乏必要的社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制，那么，逐利原則的泛濫將反噬一切被其視為障礙的規(guī)范乃至于自由市場機(jī)制本身，進(jìn)而演化為全社會(huì)范圍內(nèi)的價(jià)值異化、組織異化、權(quán)力異化。時(shí)至今日，中國國家治理所面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問題，比如國家能力不足、社會(huì)成長乏力以及“維穩(wěn)悖論”、經(jīng)濟(jì)增長悖論等，從根源上大體都可以歸結(jié)為國家、市場、社會(huì)三者關(guān)系錯(cuò)位這一關(guān)鍵問題。endprint

我們強(qiáng)調(diào)深化改革要有頂層設(shè)計(jì)，當(dāng)然要有法理為依據(jù)。那么，對于頂層設(shè)計(jì)和法理規(guī)范要解決的根本問題是什么，全社會(huì)其實(shí)應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)清晰的價(jià)值共識(shí)。實(shí)際上，當(dāng)代中國社會(huì)與普通民眾倍感困擾的，恐怕并不在于現(xiàn)實(shí)中政府管得有多寬、多細(xì)，而在于政府究竟是按照誰的利益最大化邏輯確定行使職權(quán)的領(lǐng)域與方式。從現(xiàn)象上看，某些既得利益集團(tuán)確實(shí)構(gòu)成了對當(dāng)前深化改革和社會(huì)公平的最大障礙，但我們更不應(yīng)該忘記的是，離開了資本與異化的公共權(quán)力的結(jié)盟，這些既得利益集團(tuán)其實(shí)是一天也無法維持運(yùn)轉(zhuǎn)的。

現(xiàn)代國家治理所需要的是基于社會(huì)成員廣泛的自覺的價(jià)值認(rèn)同，而非外在強(qiáng)力壓制基礎(chǔ)上的高層次穩(wěn)定格局，但為資本邏輯所誘導(dǎo)的政治權(quán)威往往難以期許得到前一種認(rèn)同支持。因此，無論是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展找到新的可持續(xù)增長點(diǎn)，還是跳出維穩(wěn)怪圈，使穩(wěn)定與發(fā)展真正成為一個(gè)良性循環(huán)的過程，歸根到底都不能不涉及現(xiàn)代國家治理政治價(jià)值內(nèi)涵的回歸主題。在回應(yīng)好這一主題的前提下，“為什么要推動(dòng)政治體制改革”，“政治體制改革改些什么”，“又如何改”等看似復(fù)雜的問題，其實(shí)也就迎刃而解了。

具體而言，備受關(guān)注的簡政放權(quán)，無非是要通過打破異化的公共權(quán)力所劃定的利益藩籬，實(shí)現(xiàn)對健康市場機(jī)制的松綁；而以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?、?qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)、公共福利方面職責(zé)由善政向善治的過渡，也始終是沿著有利于公權(quán)力回歸其人民利益主旨的軸線不斷推進(jìn)的。恰恰在此，傳統(tǒng)管理與現(xiàn)代治理以公共權(quán)力的價(jià)值屬性度量的分野，不知不覺中顯露無遺了。

相對于不得不面對資本邏輯與社會(huì)邏輯之間時(shí)時(shí)浮現(xiàn)張力的資本主義社會(huì)而言，社會(huì)主義國家的治理現(xiàn)代化具有一個(gè)先天優(yōu)勢

論及至此，我們已經(jīng)明確了影響一個(gè)國家治理現(xiàn)代化的根本政治因素。但是，如何引導(dǎo)政治權(quán)力運(yùn)作理念與方式的公共性價(jià)值回歸，仍是一個(gè)有待深入探討的問題。從西方發(fā)達(dá)國家歷次治理變革的經(jīng)驗(yàn)來看，在一個(gè)有欠公平的、利益格局已相對固化的條件下，剝離公共權(quán)力與資本間利益關(guān)聯(lián)的努力，往往是一個(gè)阻礙重重的漫長過程，掌權(quán)者的自省自新未必總是能提供充分的變革糾偏動(dòng)力。在這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)代節(jié)點(diǎn)，如何能讓社會(huì)發(fā)揮出對市場與國家的價(jià)值引導(dǎo)與參與督促作用，就顯得尤為必要。

反觀一些曾經(jīng)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，時(shí)下卻彷徨于“拉美化陷阱”的后發(fā)國家的教訓(xùn)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，“公共權(quán)力的異化→政治權(quán)威的弱化→社會(huì)結(jié)構(gòu)的極化→社會(huì)發(fā)展的停滯”之間循環(huán)往復(fù)的惡性循環(huán)，往往最終成為不斷吞噬經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的黑洞，在極端的情況下，精英與民眾的對立甚至可能引發(fā)共同體本身的合法性危機(jī)。有鑒于此，我們也就不難理解中國現(xiàn)代國家治理體系為什么要把主要基于公共權(quán)力主體的“追求善治”，與主要基于社會(huì)主體的“激發(fā)社會(huì)活力”放在同等重要的地位上。

當(dāng)然，一國治理現(xiàn)代化的實(shí)際路徑，最終不能不受到其治理資源稟賦的影響制約。坦率地說，中國畢竟是一個(gè)歷史上缺乏社會(huì)自治傳統(tǒng)，而現(xiàn)實(shí)中成熟社會(huì)主體資源也仍顯欠缺的后發(fā)大國，但這并不構(gòu)成我們回避現(xiàn)代國家治理的社會(huì)建設(shè)主題，轉(zhuǎn)而試圖走市場化國家、市場化社會(huì)的所謂“捷徑”的理由。相對于不得不面對資本邏輯與社會(huì)邏輯之間時(shí)時(shí)浮現(xiàn)張力的資本主義社會(huì)而言，社會(huì)主義國家的治理現(xiàn)代化所具有的一個(gè)先天優(yōu)勢，就在于其政治制度建構(gòu)與運(yùn)行規(guī)則，同社會(huì)公益最大化的價(jià)值訴求間實(shí)現(xiàn)了高度的邏輯自洽?；谶@種制度保障而產(chǎn)生的國家與社會(huì)間協(xié)作大于博弈的關(guān)系，也恰恰是我們未來國家治理改革中保障社會(huì)導(dǎo)向、規(guī)避市場自發(fā)秩序風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)有利因素。因此，主動(dòng)放棄這些優(yōu)勢而去另辟蹊徑，無論如何也稱不上是一種明智之舉。不可否認(rèn)，社會(huì)主義大國的治理現(xiàn)代化并無先例可循，但當(dāng)我們真正領(lǐng)悟了社會(huì)主義公共權(quán)力建立的初衷，并開始理性反思市場導(dǎo)向改革的成敗得失，認(rèn)真審視社會(huì)建設(shè)內(nèi)化于政治建設(shè)中的制度邏輯時(shí)，一條能夠破解現(xiàn)代國家治理困局的改革之路，將會(huì)日益清晰地展現(xiàn)在人們面前。

（作者為清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/張瀟爽 美編/李祥峰e(cuò)ndprint