安徽自然災害應急物流管理體系的構(gòu)建研究

吳競鴻

（安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院 安徽蕪湖 241000）

安徽省是一個自然災害頻發(fā)的省份，自然災害類別以水旱、氣象、地震為主，近十年安徽省年平均受災人口2458萬人，緊急轉(zhuǎn)移安置33萬人，農(nóng)作物受災面積2050千公頃，直接經(jīng)濟損失136億元[1]。這些突發(fā)性自然災害造成短時間內(nèi)應急物資的大量需求，而時效性、大批量、多源頭的應急物資調(diào)配等活動需要靈活高效的管理體系。目前對自然災害應急物流管理體系而言，理論上的研究大多停留在概念描述，實際運作也存在很多問題。因此研究自然災害應急物流管理體系構(gòu)建問題具有理論意義與實踐意義。

一、安徽應急物流管理的發(fā)展現(xiàn)狀

2008年南方雨雪冰凍災害給包括安徽在內(nèi)南方地區(qū)造成了巨大損失，使安徽省決策層開始認識到建立自然災害應急物流管理體系的重要性，加大了應急物流管理的工作力度，取得較大成效，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）安徽應急物流管理的成功經(jīng)驗

1.設立應急管理協(xié)調(diào)部門，實現(xiàn)統(tǒng)籌管理

安徽省設立減災救災委員會，為全省自然災害救助應急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責研究制定全省減災救災工作方針、政策和規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)開展重大減災活動，指導協(xié)調(diào)督促各市、縣和省有關(guān)部門開展救災工作，推進減災救災交流與合作。其中省減災救災委主任由省政府分管副省長擔任；省減災救災委副主任主要由省政府分管副秘書長，省民政廳廳長，省發(fā)展改革委、省財政廳、省水利廳、省衛(wèi)生廳、省氣象局、省民政廳分管負責人擔任；省減災救災委成員主要由省政府應急辦等30個省直部門、安徽日報報業(yè)集團、安徽廣播電視臺以及省軍區(qū)司令部、省武警總隊負責人組成[2]。

2.初步建立了突發(fā)公共事件總體應急預案體系

省本級共編制總體預案1部以及專項應急預案19部，市本級依據(jù)省預案編制本地區(qū)的應急預案16部，應急預案體系規(guī)范了應急處置程序。發(fā)生自然災害后，省、市、縣人民政府視情啟動本級自然災害救助應急預案，有序組織開展應急救援工作[3]。

3.應急物流資源保障力度不斷加強

（1）應急物資儲備保障

安徽省制定了《安徽省省級救災儲備物資管理暫行辦法》，明確了省級救災儲備物資的技術(shù)標準、儲藏方式、采購計劃和應急購置計劃的制定主體、物資核查流程、管理經(jīng)費的使用以及物資使用與回收流程。要求市、縣級救災儲備物資，除代儲的救災帳篷外，以衣服、被褥、糧食、油品等生活物資為重點[2]。

（2）人力資源保障

在人才隊伍建設方面，安徽近幾年一直堅持“政府主導,社會參與”的應急救援隊伍建設原則，已基本建成以公安隊伍為骨干力量，以專業(yè)應急隊伍為基本力量，以駐皖解放軍、武警部隊為突擊力量，以企事業(yè)單位專兼職隊伍、應急管理專家隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應急隊伍體系。

在人才培養(yǎng)方面，安徽注重與省內(nèi)高校合作，對應急管理相關(guān)人員定期開展理論知識培訓；抓住“11.9”消防日、“5.12”防災減災日等時機，組織相關(guān)應急管理部門開展抗洪搶險、地震逃生、礦難救援等應急演練活動；同時規(guī)范應急志愿服務內(nèi)容。

4.初步搭建了應急物流信息專業(yè)平臺

安徽是全國第一家成立省級社會應急聯(lián)動服務中心的省份。安徽省社會應急中心作為應急聯(lián)動服務中心，負責安徽省社會應急聯(lián)動網(wǎng)的組建和運行。應急中心利用 G P S、G S M、G I S和I n t e r n e t等信息化技術(shù)，不僅在自然災害發(fā)生的前中后期，通過應急聯(lián)動網(wǎng)，對災區(qū)提供全天候災情信息提醒服務；在日常運營階段，應急中心還是現(xiàn)代化高科技信息服務企業(yè)，可全天候向單位、商鋪、社區(qū)、家庭、個人、車輛等提供安全警報，向社會各界提供防盜、防劫、防火、防地震、防煤氣、防急病等緊急救助服務[4]。

5.應急物資儲備倉庫網(wǎng)絡已基本形成

安徽已根據(jù)各區(qū)域自然災害類型、居民人口數(shù)量和分布等情況，合理規(guī)劃建設省、市、縣三級救災物資儲備庫以及各類專業(yè)應急物資儲備庫，完善救災物資儲備庫的倉儲條件、設施和功能，形成較完善的應急物資儲備網(wǎng)絡。其中合肥儲備庫屬于中央級救災物資儲備庫，可應對汶川大地震等災難性自然災害引發(fā)的應急物資需求[2]。

在戰(zhàn)略層面，安徽已逐步完善其自然災害應急物流管理體系。但在操作層面，還存在不少短板，主要表現(xiàn)在以下五個方面。

（二）安徽應急物流管理中存在的問題

1.應急物流管理的法律支持機制尚不健全

目前，安徽省雖已制定了《安徽省突發(fā)事件應對條例》等一系列法規(guī)規(guī)章，但對具體的各類突發(fā)事件的防范和治理缺乏操作性強的法律支持機制。如自然災害、公共衛(wèi)生等領域，還沒有完善的分類操作指導性文件。在處理突發(fā)事件時，現(xiàn)有應急管理體系運行仍以行政命令為主要手段，缺乏規(guī)范化、專業(yè)化的操作制度。對于自然災害下多源頭救災物資管理、應急通道建設、臨時救助站建設等方面還沒有完善的法規(guī)性文件。缺乏應急物流動員及救援設備征用流程等方面的法律規(guī)范，這些均降低了應急物流的運作效率

2.指揮層與作業(yè)層的工作協(xié)同性有待提高

安徽省應急物流管理體系尚未形成網(wǎng)格化、多元協(xié)同的管理體系。從靜態(tài)管理角度看，各職能部門通過聯(lián)席會議制度，可以做到應急物流管理信息共享。但應急物流管理對象是動態(tài)變化的，容易導致作業(yè)層面的各部門間出現(xiàn)多頭應對、各自為政、管理脫節(jié)的狀況，進而造成應急物資供需信息不暢，物資調(diào)度困難，嚴重影響了應急物流管理的時效性。

3.信息管理及共享能力有待加強

安徽雖已搭建應急物流信息專業(yè)平臺，但僅局限于具備信息發(fā)布模塊，提供應急物流管理信息的單方面接收，缺乏統(tǒng)一的應急物流管理信息共享模塊，使得自然災害發(fā)生時應急指揮機構(gòu)無法準確掌握災情變化的詳細資料及應急物流各環(huán)節(jié)的運作情況，容易導致救災物資容易出現(xiàn)供需失衡現(xiàn)象。

完整的應急物流信息管理平臺應該具備應急物流資源的預測與規(guī)劃、應急物資采購或征用、應急物資調(diào)度、應急物流能力預測與規(guī)劃、應急物流能力調(diào)度等功能，可以涵蓋應急物流的采購、儲存、運輸、配送等各活動環(huán)節(jié)，同時還可提供應急物流的事前準備、事中決策、事后評估等支持服務[5]。

4.應急物資儲備保障體系不合理

目前,安徽省應急物資實行多部門管理,衣被、帳篷等生活類應急物資的儲備由民政部門負責,而藥品、糧食等其它應急搶險物資分別由衛(wèi)生、糧食等各主管部門負責儲備。應急物資的專業(yè)化管理在日常情況下有助于降低管理成本，但在自然災害情況下，應急物資的分散管理、分散儲備容易導致應急物流過程中應急物資需求信息傳遞速度慢、物資供應調(diào)度困難、應急物流成本高。

5.應急物資配送方式以單一推動模式為主

安徽省應急物流配送方式主要以災區(qū)被動接受各類應急儲備物資為主，使得在自然災害發(fā)生初期,出現(xiàn)救援物資短缺；而在自然災害后期,災區(qū)物資出現(xiàn)總量上供應過多、結(jié)構(gòu)上供應不足的現(xiàn)象。而依據(jù)災區(qū)不同階段的物資需求變動情況配送應急物資才是時效性、經(jīng)濟性的配送方式。災區(qū)應急物資的發(fā)放，也主要通過政府工作人員、救災部隊分發(fā)給災民，此種方式效率較低，分發(fā)面較窄，容易出現(xiàn)分配不夠合理、配送方式欠靈活、應急物資未優(yōu)先配送到最需要的地方等現(xiàn)象。

三、安徽自然災害應急物流管理體系的構(gòu)建

（一）管理體系結(jié)構(gòu)示意圖

在構(gòu)建安徽自然災害應急物流管理體系過程中，我們綜合參照了應急物流系統(tǒng)、應急物流體系及應急物流管理體系構(gòu)建的相關(guān)研究文獻。

曾文琦認為應急物流管理系統(tǒng)由決策與指揮系統(tǒng)，管理信息系統(tǒng)與預警系統(tǒng)，計劃與評估系統(tǒng)與行動系統(tǒng)四大要素組成[6]；王旭坪等認為應急物流系統(tǒng)包括控制層、決策層、數(shù)據(jù)層、環(huán)境層四個層次[5]；黃洪濤認為應急物流管理系統(tǒng)由系統(tǒng)本部與加盟物流中心組成[11]；王宗喜認為應急物流系統(tǒng)由指揮系統(tǒng)、物資系統(tǒng)、設備系統(tǒng)、信息系統(tǒng)四個子系統(tǒng)組成[8]；余朵茍等認為應急物流體系由指揮中心、運作體系、保障機制三大要素組成[9]；程琦等認為構(gòu)建應急物流管理體系主要從分級和分階段管理、政府和社會資源的協(xié)調(diào)機制、應急物流公共平臺與風險預警管理四個方面展開[4]；周廣亮認為應急物流體系包括保障系統(tǒng)、儲備系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)、技術(shù)支持平臺、應急物流中心五個子項目組成[10]；宋愛華認為應急物流體系包括指揮中心、儲存系統(tǒng)、信息平臺及監(jiān)測預報系統(tǒng)四大要素組成[11]；李從東等從人員與組織、物資、信息、運作環(huán)節(jié)四個維度構(gòu)建應急物流管理體系[12]；何梅芳從基礎設施、物資儲備、機制合理性、預案管理、風險管理五個方面構(gòu)建應急物流管理體系[13]。

綜合可知,應急物流管理體系是與應急物流相關(guān)的指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)、物流運作系統(tǒng)、應急保障系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)等要素的綜合。本文將這些要素大致劃分為三個層次：戰(zhàn)略層、控制層、操作層。由此構(gòu)建安徽自然災害應急物流管理體系的整體框架。

圖3-1 安徽自然災害應急物流管理體系的框架示意圖

政策法規(guī)系統(tǒng)：與應急物流管理全過程相關(guān)的各項法律法規(guī)、規(guī)章、條例等構(gòu)成。它明確了應急物流管理的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)、責權(quán)劃分、動員依據(jù)與物資來源，為應急物流提供法律與政策支持，使應急物流管理向制度化方向發(fā)展。

指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)：包括應急物流決策機構(gòu)、應急物流指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)與應急物流監(jiān)控反饋機構(gòu)。其中應急物流決策機構(gòu)由省市、地縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等若干層級的應急物流上級主管部門 (分級應急管理中心)、應急物流決策部門、應急物流預警管理中心等組成。

預案管理系統(tǒng)：包括快速反應能力機制、全民動員機制、政府協(xié)調(diào)機制、綠色通道機制、預警管理機制、演習機制等各類型運作機制。系統(tǒng)建立應區(qū)分不同自然災害的類型，區(qū)別省市、地縣等不同系統(tǒng)，依據(jù)自然災害發(fā)生后的不同階段，為應急物流階段管理設計不同預案。預案管理系統(tǒng)是提高應急物流運行效率的穩(wěn)定器。

信息管理系統(tǒng)：它以應急物流技術(shù)平臺為主體，一般應具有三大功能模塊：（1）通信模塊?？蔀閼蔽锪鞴芾砀鳝h(huán)節(jié)提供電話、無線通信、傳真、可視電話系統(tǒng)等多種通信方式，它是應急物流管理工作能否有效開展的基礎；（2）信息共享模塊。為應急物流管理過程中提供信息傳播、交流和反饋，災害處理方案、措施的征集與災情信息發(fā)布等服務，它是應急物流管理工作能否高效完成的支撐；（3）物流技術(shù)支持模塊。包括應急物流物資養(yǎng)護技術(shù)、包裝技術(shù)及裝卸運輸技術(shù)等，它協(xié)助指揮中心領導機構(gòu)實現(xiàn)應急物資調(diào)配的高效運轉(zhuǎn)，如可為調(diào)配活動完善標準化運作體系與安排標準化運輸流程。

應急保障系統(tǒng)：它是以應急物流管理體系運作所需的各類物資、人力資源、設施設備、運載工具、運輸通道等有形資源組成的資源儲備系統(tǒng)。應急保障系統(tǒng)是實現(xiàn)自然災害應急物流活動正常進行的保障。

物流運作系統(tǒng)：涵蓋應急物流中心網(wǎng)絡布局、中轉(zhuǎn)站網(wǎng)絡布局、救助站網(wǎng)絡布局以及應急物資在運輸、中轉(zhuǎn)、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送、分發(fā)、回收等一系列物流操作活動。物流運作系統(tǒng)是應急物流管理體系的主要內(nèi)容。

（二）管理體系運作流程

運作流程設計的合理性直接影響著應急物流管理體系的工作效率，本文通過融合管理體系中的六大系統(tǒng)中的功能環(huán)節(jié)，將應急物流管理體系運作劃分成指揮協(xié)調(diào)體系運作、業(yè)務體系運作及應急物流信息技術(shù)平臺三個層級，同時又將業(yè)務體系運作分成兩個端口，六個環(huán)節(jié)：物資供給端、采購環(huán)節(jié)、倉儲環(huán)節(jié)、運輸環(huán)節(jié)、配送環(huán)節(jié)、發(fā)放環(huán)節(jié)及物資需求端。

圖3-2 安徽自然災害應急管理體系運作流程示意圖

縱向上建立省、市、縣三級應急物流指揮平臺體系,實現(xiàn)管控一體化。橫向上應急物流指揮平臺加強同級協(xié)同管理,實現(xiàn)資源和信息共享，使指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)中的預測管理部門，應急保障系統(tǒng)中的采購部門、儲備部門，物流運作系統(tǒng)中的運輸部門、配送部門、分發(fā)部門形成一個統(tǒng)一運作體系。在自然災害發(fā)生后,應急物流指揮部門通過信息傳遞機制搜集整理災情信息、進行災情評估，依據(jù)評估結(jié)果啟動相應等級的響應機制，并依據(jù)資源保障情況，物流通道情況，制定出較合理的應急物資需求計劃，包括物資流向、需求量、需求種類及調(diào)配渠道等。

[1]安徽省民政廳.安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)安徽省綜合防災減災規(guī)劃（2011—2015年）的通知[EB/OL].[2012-06-29].http://220.178.31.148:8080/xxgkweb/showGKcontent.aspx?xxnr_id=1494.

[2]安徽省人民政府.安徽省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案(試行)[EB/OL].[2006-03-22].http://www.gov.cn/yjgl/2006-03/22/content_233598.htm.

[3]安徽省民政廳.安徽省省級救災儲備物資管理暫行辦法[EB/OL].[2012-07-25].http://www.ahmz.gov.cn/thread-13860-1.html.

[4]何葉榮，李玲.安徽省公共危機事件應急物流管理體系構(gòu)建[J].安徽理工大學學報(社會科學版)，2011(4)：24-27.

[5]王旭坪，傅克俊，胡祥培.應急物流系統(tǒng)及其快速反應機制研究[J].中國軟科學，2005(6)：127-130.

[6]曾文琦.對應急物流系統(tǒng)特點的再認識[J].中國西部科技，2004(10)：53-55.

[7]黃洪濤.應急物流系統(tǒng)研究[D].大連海事大學，2006.

[8]王宗喜.大力推進我國應急物流建設與發(fā)展[J].中國物流與采購，2007(24)：37-38.

[9]余朵茍，何世偉.應急物流體系構(gòu)建研究[J].物流科技，2008(11)：1-4.

[10]周廣亮.基于自然災害的應急物流體系構(gòu)建研究[J].企業(yè)研究，2010(8)：53-55.

[11]宋愛華.應急物流體系構(gòu)建研究[J].物流科技，2011(2)：127-128.

[12]李從東，劉藝，廖燦.應急物流管理體系與信息系統(tǒng)構(gòu)建研究[J].商業(yè)研究，2012(1)：197-201.

[13]何梅芳.自然災害應急物流管理體系的構(gòu)建研究[J].物流工程與管理，2013(1)：105-106.