推進我國養(yǎng)老金并軌制度改革順利實施的措施研究

王悅+張清雨

摘 要：2015年1月我國國務院正式發(fā)布的《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，將我國原來執(zhí)行的企業(yè)與機關事業(yè)單位“雙軌制”的養(yǎng)老保險制度改為建立統(tǒng)一的“并軌制”的養(yǎng)老保險機制。本文以我國企業(yè)與機關事業(yè)單位的“并軌”養(yǎng)老保險制度實行的背景入手，分析該制度實行的必要性和原因，進而解釋“并軌”養(yǎng)老保險制度的具體含義，如何執(zhí)行，并結合目前該制度實施一段時間后出現(xiàn)的問題和可能出現(xiàn)的障礙，提出通過努力徹底排除阻力，克服困難，推進改革方案，必將能夠更快更好地實現(xiàn)公平的養(yǎng)老制度。

關鍵詞：雙軌制；并軌；養(yǎng)老保險；機關事業(yè)單位

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2017）01-0076-04

隨著人口老齡化危機的日益迫近，養(yǎng)老保障問題逐漸成為社會關注的焦點問題。長期的“雙軌制”養(yǎng)老保險制度實施中的差異，體現(xiàn)了國家對于企業(yè)單位與機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老金保障的不平等，造成現(xiàn)實中，企業(yè)單位職工與機關事業(yè)單位職工退休后領取到的養(yǎng)老金金額也存在非常大的差距，激化了不合理性與不公正性等弊端，已經(jīng)成為阻礙了我國完善社會保障體系的發(fā)展。在2015年1月，國務院正式發(fā)布《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日開始，實施“并軌制”的養(yǎng)老保險機制改革。此次養(yǎng)老保險制度的并軌改革，使我國養(yǎng)老保險體系實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展和公平基石具有制度上的保障，適應目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

一、我國原來實施的養(yǎng)老金雙軌制

在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，由原來的計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟時代的特殊轉型時期，我國在1995年開始實行了企業(yè)單位與機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金雙軌制。所謂養(yǎng)老金雙軌制，就是指不同用工性質的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度，實施的養(yǎng)老金制度在企業(yè)單位和政府機關事業(yè)單位兩個不同的軌道上實施。政府部門、事業(yè)單位實行由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金退休制度與針對社會企業(yè)單位實行社會企業(yè)單位的"繳費型"統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納養(yǎng)老金另一套退休制度并行的養(yǎng)老金體系。在這樣并行的不同的兩套養(yǎng)老制度運行方式下，導致在機關事業(yè)單位退休后的人員的養(yǎng)老金和企業(yè)人員退休后領取的養(yǎng)老金出現(xiàn)差距差異，據(jù)統(tǒng)計，平均差距大約在3到5倍左右，不同行業(yè)產(chǎn)生的差異有些可以達到月差異額10000元，標準實在是懸殊。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老金并軌制改革的重要意義

首先，實施養(yǎng)老金并軌制改革，有效緩解我國社會保障體系中出現(xiàn)的養(yǎng)老不公的問題。從此次養(yǎng)老金并軌制改革的目標和基本原則不難看出，通過此次改革，遵循的“一個統(tǒng)一、五個同步”的基本思路實施后，將使我國原來的機關事業(yè)單位人員獨立的優(yōu)越的退休保障制度，轉變?yōu)榻y(tǒng)一的社會公眾公平的基金化的社會化的養(yǎng)老保險體系，促進社會主義和諧社會建設。其次，實施養(yǎng)老金并軌制改革，可以逐步有效化解因為退休金待遇差異導致的社會矛盾問題。再次，實施養(yǎng)老金并軌制改革，可以促進我國人才流動合理化以及人力資源配置的最優(yōu)化逐步實現(xiàn)。最后，實施養(yǎng)老金并軌制改革，可以有效減輕政府財政負擔，彌補我國日益嚴重的養(yǎng)老金的巨額缺口的難題。

三、養(yǎng)老金并軌制實行中的問題

（一）我國養(yǎng)老保險相關法律法規(guī)滯后，阻礙并軌制養(yǎng)老保險制度實施

由于我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展起步較晚，發(fā)展多年至今，我國也沒有在社會保險立法方面得到比較完善的發(fā)展，因此，至今我國在養(yǎng)老保險方面的立法依舊不夠完善全面，這樣就自然會導致在養(yǎng)老保險制度實施的過程中，無法做到有效的監(jiān)管機制。由于長期缺少有效的監(jiān)督管理制度，導致我國很多地方政府的社會保險機構的職能多重，不但要對本地區(qū)的社會養(yǎng)老保險基金進行監(jiān)督與管理，還要對其他方面進行監(jiān)督管理，同時，因為我國政府對養(yǎng)老保險基金的管理還沒有實現(xiàn)完全的對外公開制度，因此社會公眾對政府管理方面的監(jiān)督也是欠缺的。

（二）并軌制養(yǎng)老保險制度實施遭遇的思想觀念障礙

長期的雙軌制養(yǎng)老保險制度給機關事業(yè)單位人員帶來的特權、養(yǎng)尊處優(yōu)的思想觀念已經(jīng)根深蒂固，而此次并軌制改革的主要實施對象就是機關事業(yè)單位人員，由原來的機關事業(yè)單位在職人員無需繳納養(yǎng)老保險金到必須每個月從工資中拿出一部分作為養(yǎng)老保險金的繳納金，導致實際收和待遇會有所減少，在職人員在思想觀念上難以接受此次改革，而且還有可能影響他們在未來工作中的積極性。勢必使得此次并軌制養(yǎng)老保險制度實施遭遇來自機關事業(yè)單位人員的阻力。

（三）并軌制養(yǎng)老保險制度實施中待遇差距與轉制成本的問題

在此次并軌制養(yǎng)老保險制度改革方案實施過程中，首先要解決也是必將遭遇的一個難題就是如何平衡改革實施過程中機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險待遇問題以及機關事業(yè)單位養(yǎng)老金支付壓力如何緩解等難題，這些就是所謂的并軌制養(yǎng)老保險制度實施中待遇差距與轉制成本的問題。首先，平衡并軌制養(yǎng)老保險制度實施中養(yǎng)老待遇，盡管我國已經(jīng)引入了企業(yè)的年金制度，希望通過此舉措從制度上保證機關事業(yè)單位人員待遇不會降低，但年金制度實施畢竟需要較長時間才可以在退休后實現(xiàn)，而目前對于機關事業(yè)單位人員而言，因為需要支付養(yǎng)老保險費用減少了實際收入，怎么解決？于是，在2014年底以來官方公布的數(shù)據(jù)來看，許多地區(qū)的公務員等機關事業(yè)單位人員的工資都進行了一定的上漲，但事實上并未大幅度的上漲，去除需要扣除的養(yǎng)老保險金以外，平均工資的漲幅約為300元左右，而這個數(shù)字很顯然與這個群體原來的預期差距非常大，故而可能會造成一些原來福利較好待遇較高的機關事業(yè)單位人員的不滿以及對未來待遇的憂患不安心理，使得并軌制度的實施工作難以順利展開。其次，此次養(yǎng)老保險制度的并軌制改革帶來的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革需要政府提供財政支持所構成巨大的轉制成本。因為在此次養(yǎng)老金并軌后，在實施“老人老辦法、新人新辦法”的原則前提下，將對己經(jīng)退休的員工保持原有的養(yǎng)老金領取方式。而對于新入職的職工，實施新的并軌制度進行供款，而這二部分帶來的轉制成本并不是很大。但是對于更多的在職的機關事業(yè)單位員工來說，其并軌制改革以前的養(yǎng)老保險金缺口需要由國家財政將之補齊，并提供相應的財政預算進行養(yǎng)老保險的支付。那么等該部分人員退休后，在養(yǎng)老金中間巨大的資金缺口需要填補，這部分轉軌后形成的潛在的轉制成本巨大，也必將大大增加了各地級政府的財政負擔。

（四）養(yǎng)老金并軌影響國家公職人員的工作積極性，甚至導致人才流失

如前所述，由于我國長期以來，對于國家的公職人員的養(yǎng)老保險制度實施中給予的特權優(yōu)待，使得此次養(yǎng)老金并軌制度實施后，許多國家公職人員由于需要與企業(yè)職工一樣，進行個人承擔部分養(yǎng)老金費用的繳納，導致每月都需要從原有的工資里扣除繳納的費用，而且在其退休后可以領取的養(yǎng)老金待遇也大不如前，這種由于并軌制帶來的巨大的待遇差異和心理落差將會嚴重的影響這些國家公職人員的工作積極性，甚至出現(xiàn)部分人員因為追求高收益高待遇，離開原來的機關事業(yè)單位，跳槽到企業(yè)單位，導致國家機關事業(yè)單位的人才流失現(xiàn)象發(fā)生。

（五）“隱性雙軌制”可能出現(xiàn)

實施養(yǎng)老金并軌制度以后，在國家機關事業(yè)單位需要為自己單位的工作人員設立職業(yè)年金，國家引入這種強制性的職業(yè)年金制度，是希望通過年金的設置，從制度層面給予體制內工作人員的利益保障。但是，在我國的企業(yè)單位，實施職工的企業(yè)年金制度，事實上無法做到保證在每個企業(yè)都能夠按規(guī)定施行該制度，由于企業(yè)員工的用工人員流動性較大、企業(yè)自身利潤追逐等方面的原因，可能在我國的大多數(shù)企業(yè)，這種年金制度都是形同虛設的，因此出現(xiàn)的年金制度上的“隱性的雙軌制”，而這種隱性雙軌制演變的后果則是，在退休之后出現(xiàn)真正實施年金制度的單位員工與沒有實施年金制度的單位員工的退休人員因為這種年金制度的“隱性的雙軌制”所領取到的養(yǎng)老金，依然還是存在非常大的差距，導致最終全社會范圍內的社會公平還是得不到有效的緩解。

四、推進并軌制養(yǎng)老保險制度順利實施的建議

（一）加快完善我國養(yǎng)老保險制度的相關法律法規(guī)建設

從我國社會保障體系建設的需求分析，盡快建立健全的養(yǎng)老保險制度的法制環(huán)境是對持續(xù)發(fā)展我國的社會主義市場經(jīng)濟的有力保障。因此，此次機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度并軌制改革的推行更加迫切需要可靠的健全的，甚至是專門的立法保障，在此次改革中涉及的勞動者的合法權益，確保我國的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌制能夠在健全的法律制度之下有效實施，更是約束涉及到勞動者行為，強制其履行在此次改革中應當執(zhí)行的直至和義務的有利法律依據(jù)保障，避免出現(xiàn)利用法律的漏洞甚至瞞報虛報社會養(yǎng)老保險基金的繳費額的現(xiàn)象發(fā)生，在保證勞動者合法權益的同時，推動社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）加大對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管力度

要保證并軌制養(yǎng)老保險制度改革中，機關事業(yè)單位在養(yǎng)老保險改革順利有效的運行下去，首先需要建立健全我國養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌管理制度，同時一定要加大此次并軌制養(yǎng)老保險制度改革中機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的管理與監(jiān)督的力度。此次改革中在機關事業(yè)單位，需要將其養(yǎng)老保險基金單獨地建設賬目，保證這部分基金與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險基金區(qū)別開進行管理。其次，要改變原來我國很多地方政府的社會保險機構的多重職能，單獨明確各地各級政府的社會養(yǎng)老保險基金的專項監(jiān)督與管理范圍，對于機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險基金設立統(tǒng)一的財政專戶進行單獨管理，確?；鸬膶？顚Ｓ?。

（三）改變并軌制改革實施中公眾的思想障礙，提升公眾對改革的認同

在此次并軌制養(yǎng)老保險制度改革中，通過合理的工資改革相掛鉤，確保并軌制改革后機關事業(yè)單位職工的個人收入不會出現(xiàn)大幅的下降，通過合理的工資調整覆蓋其涉及的個人繳費部分，消除他們的負面情緒，以減輕改革阻力，積極配合并軌制的發(fā)展。為了建立多重支柱的社會養(yǎng)老保險體系，實施并軌制的養(yǎng)老保險制度改革，從短期看，也許會暫時損害少部分人的利益，但是從整個社會發(fā)展的長遠利益分析，更大范圍的廣大民眾依然是最終受益的。此過程中，要兼顧公平和效率，同時建立暢通的利益表達渠道，來及時了解改革中廣大公眾的利益訴求，并及時進行回復解答，提升公眾對政府的信任度的同時，通過擴大公眾對改革的參與和認識，認真解讀機關事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革的內容與目標，化解公眾的思想障礙極其對改革的質疑，提升公眾對改革的認同。

（四）實現(xiàn)新老養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)銜接，降低轉制成本

在此次機關事業(yè)單位并軌制養(yǎng)老保障制度的改革進程中，新舊養(yǎng)老保險制度之間的對接和過度是否平穩(wěn)，是決定轉制成本高低的關鍵問題。如前所述，首先要確保在并軌制轉制后，機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老待遇不能因為轉制而降低，同時提升全社會范圍的保障標準。其次，解決降低轉制成本的問題，需要不斷探索和創(chuàng)新一些新的補償方式，除了借助國家財政的直接支付填補并軌后的轉制成本缺口之外，還需要依賴機關事業(yè)單位內部的自行消化，可以嘗試通過城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金金額進行轉制成本的填補。

（五）健全年金制度杜絕“隱性雙軌制”

在養(yǎng)老金并軌體制實行以后，除了上面所提到的加強相應的并軌制養(yǎng)老保險法律法規(guī)制度建設之外，要加快推進職業(yè)年金和企業(yè)年金的設立，通過立法給予年金制度有法可依的保障，并且實現(xiàn)在并軌制改革的原則中的“五個同步”基礎上，漸進式的成為一種在企事業(yè)單位都必須強制實施的保障制度，通過年金制度的補償來穩(wěn)定民心。尤其注意監(jiān)督企業(yè)單位年金制度的落實實施，不能僅僅在體制內為公職人員設立職業(yè)年金制度，而忽視企業(yè)員工退休后的年金保障，避免在年金制度上出現(xiàn)再次的隱性雙軌制，真正實現(xiàn)未來養(yǎng)老金制度的平等性。

五、結語

總之，從我國在計劃經(jīng)濟時代發(fā)展實施的養(yǎng)老保險金的雙軌制開始，國家機關事業(yè)單位與企業(yè)單位的養(yǎng)老金共同經(jīng)歷了幾十年的雙軌的分軌制度，這種區(qū)別性的雙軌制度造成了國家機關事業(yè)單位與企業(yè)單位人員在養(yǎng)老金待遇上存在著巨大的差距，而這種待遇上的不均等也引發(fā)了一定的社會公眾不滿，已經(jīng)嚴重影響我國社會保障事業(yè)的順利發(fā)展。因此，進一步完善我國社會的養(yǎng)老保險制度，促進實施養(yǎng)老金的并軌勢在必行。將國家機關事業(yè)單位與企業(yè)單位的養(yǎng)老保險金進行并軌改革進程中，難免會遭遇一些困難和阻礙，但是只要排除機關事業(yè)單位人員的思想障礙，保證并軌制度實施后不降低機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，通過養(yǎng)老保險制度的改革，實現(xiàn)扭轉國家機關事業(yè)單位與企業(yè)單位人員之間的養(yǎng)老金在待遇上差別，確保社會保障制度公平、有效地運轉。同時，在法律法規(guī)上，給予并軌制度實施有力的保障，促進確保年金制度的真正實施，必將可以排除萬難，共同推動養(yǎng)老保險制度改革的順利推進。

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（責任編輯 徐陽）