森林采伐限額管理制度改革研究
——以福建省永安市為例

許接眉

（永安市林業(yè)局，福建 永安 366000）

森林采伐限額管理制度改革研究
——以福建省永安市為例

許接眉

（永安市林業(yè)局，福建 永安 366000）

隨著林業(yè)改革的不斷深入，森林經(jīng)營主體的多元化使原有的林木采伐計(jì)劃分配格局發(fā)生了顯著變化，原有的森林采伐限額管理制度逐漸顯示出不利于改革推進(jìn)的制約性。在集體林權(quán)制度改革的先行地區(qū)，福建省永安市對此進(jìn)行了具體探索，提出了林改后采伐限額管理制度設(shè)計(jì)。

采伐限額；森林經(jīng)營方案；改革

1985年1月實(shí)施的《森林法》明確規(guī)定:“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐?！?985年6月林業(yè)部頒發(fā)了《制定年森林采伐限額暫行規(guī)定》，并組織開展全國各省1987-1990年年森林采伐限額的編制工作，1987年4月國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)林業(yè)部關(guān)于各省、自治區(qū)、直轄市年森林采伐限額審核意見的通知》，森林采伐限額政策開始實(shí)施，從此我國的森林采伐管理轉(zhuǎn)入了森林采伐限額管理制度[1]。

應(yīng)該說，設(shè)計(jì)森林采伐限額制度的目的及該項(xiàng)制度本身的制度價(jià)值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達(dá)到逐年增加森林資源存量從而最終實(shí)現(xiàn)森林的永續(xù)利用，可持續(xù)經(jīng)營并改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項(xiàng)制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。如采伐限額編制依據(jù)的準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑；審批限制因素多，審批程序繁瑣；超限額采伐現(xiàn)象依然存在；林業(yè)無法帶動農(nóng)民增收，林農(nóng)造林不積極；現(xiàn)行的采伐限額制度妨礙了社會資金投資林業(yè)的積極性等等一些問題。

1 永安市林改前后采伐情況對比

永安市是我國林業(yè)改革的試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)，也是我國南方48個重點(diǎn)林區(qū)縣(市)之一，林業(yè)資源是永安最具優(yōu)勢的特色資源。該市林地面積有25.473 3hm2，森林覆蓋率高達(dá)83%，活立木總蓄積量2 140萬m3，竹林面積6.7萬hm2，是中國筍竹之鄉(xiāng)、中國竹子之鄉(xiāng)。從表1和表2可以看出:永安市1998至2007年10年間平均年采伐量增幅較大，林改前后5年對比增幅達(dá)184.35%，但林改前后平均單位面積出材降幅達(dá)20.51%，說明林改提高了林農(nóng)林地經(jīng)營緊迫感。

通常，經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)是通過采伐、實(shí)現(xiàn)林木價(jià)值來完成的,此時(shí)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)如果沒有限制的話,森林經(jīng)營者可以通過自主采伐森林,以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。然而,我國目前實(shí)行的采伐限額制度,在采伐時(shí)間和數(shù)量上對經(jīng)營者都有一定程度的限制。從經(jīng)濟(jì)的角度來考慮,砍伐樹木效率最高的時(shí)間是當(dāng)社會凈收益最大時(shí)。凈收益達(dá)到最大時(shí)的條件是:延遲砍伐多一年所得的邊際收益等于延遲的邊際成本時(shí),如果采伐的延遲超過了有效時(shí)間,那么額外增加的成本將超過增加的收益;然而如果砍伐的時(shí)間早于有效的時(shí)間,那么所放棄的可能增加的收益(通過木材價(jià)值的增加來計(jì)算)大于所節(jié)約的成本[2]。所以先行的采伐限額管理制度在一定程度上限制了經(jīng)營者對自身所經(jīng)營的森林資源的處置權(quán)和收益權(quán)。在集體林權(quán)制度改革的推動下，永安市探索森林采伐管理新機(jī)制。

表1 1998-2002年采伐辦證數(shù)、辦證面積及出材情況統(tǒng)計(jì)

表1 1998-2002年采伐辦證數(shù)、辦證面積及出材情況統(tǒng)計(jì)

2 林改后的采伐限額管理制度設(shè)計(jì)

2.1 森林采伐限額管理

實(shí)行年度木材生產(chǎn)計(jì)劃備案制；科學(xué)編制森林經(jīng)營方案，森林經(jīng)營方案是指導(dǎo)森林經(jīng)營單位科學(xué)經(jīng)營、合理利用森林資源的基本依據(jù)[3]。科學(xué)編制、依法審批審核并嚴(yán)格實(shí)施森林經(jīng)營方案是實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的重要前提。永安市對 編制森林經(jīng)營方案的，按照森林經(jīng)營方案確定的森林經(jīng)營活動測算核定森林采伐限額；未編制森林經(jīng)營方案的，按照用材林的消耗量低于生長量和科學(xué)經(jīng)營的原則測算核定森林采伐限額，按照“三公”分配原則、小班排序的采伐指標(biāo)分配機(jī)制控制森林采伐總量。

2.2 森林采伐管理方式

科學(xué)經(jīng)營、合理利用是改革的主要目的，編制森林經(jīng)營規(guī)劃、經(jīng)營方案、采伐操作技術(shù)及完善森林分類是改革的關(guān)鍵內(nèi)容。一是在堅(jiān)持限額采伐的前提下，對森林資源進(jìn)行區(qū)劃，根據(jù)森林分類區(qū)劃制定不同的限額采伐措施。在不突破皆伐面積限額的前提下，人工用材林可以自主編制采伐規(guī)劃，采伐不受年齡、面積、坡度、樹種的限制。對天然林，在編制采伐規(guī)劃的前提下可以有條件的采伐利用；對撫育間伐的不規(guī)定強(qiáng)度，改按伐后保留效果來驗(yàn)收。并簡化驗(yàn)收內(nèi)容，主伐伐區(qū)只驗(yàn)收伐區(qū)四至，擇伐伐區(qū)只驗(yàn)收四至和林相。二是明確森林經(jīng)營方向，以《森林經(jīng)營規(guī)劃》為指導(dǎo)推動森林經(jīng)營者編制森林經(jīng)營方案工作，以提高森林經(jīng)營管理水平和整體效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。三是建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,對劃入公益林的分別由中央財(cái)政和地方財(cái)政給予相應(yīng)補(bǔ)償，緩解生態(tài)公益林保護(hù)壓力。具體做法有:

①推行小班經(jīng)營法。以經(jīng)營小班為采伐管理最小單元，人工林采伐面積以完整經(jīng)營小班或明顯的地形界線作為控制，不受采伐技術(shù)規(guī)程中坡度的限制。林地坡度在30度以下的,采伐一個小班,間隔一個小班,小班面積超過20hm2或兩個以上伐區(qū)相連的,伐區(qū)之間要留有隔離帶,以利兩個伐區(qū)更新郁閉后相鄰小班或隔離帶的采伐更新。淡化傳統(tǒng)的蓄積、材積雙控管理辦法，只要在采伐許可證批準(zhǔn)的四至范圍內(nèi)采伐的林木均視為憑證采伐，對采伐范圍內(nèi)實(shí)際采伐出材量超出允許誤差的，按照采伐出材量推算蓄積，核減采伐指標(biāo)。

②鼓勵林農(nóng)開展非規(guī)劃林地造林。凡在非規(guī)劃林地上營造用材林的，免費(fèi)提供苗木，其采伐消耗量不納入森林采伐限額管理范疇，由業(yè)主自主確定采伐年齡和采伐方式，不再辦理林木采伐許可證，憑當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的證明辦理木材運(yùn)輸。

③采取優(yōu)惠政策，鼓勵中幼林撫育。對中幼林撫育采伐的木材在征收林業(yè)規(guī)費(fèi)時(shí)采取按標(biāo)準(zhǔn)減半的辦法；對撫育采伐胸徑≤10厘米的木材不列入采伐計(jì)劃；遵循“三砍三留”原則，按不同培育目標(biāo)的合理保留株數(shù)確定間伐強(qiáng)度，以此引導(dǎo)林農(nóng)加強(qiáng)經(jīng)營、提高林分質(zhì)量管理。

④采取有利于天然林正向演替的經(jīng)營模式。引進(jìn)美國、德國森林可持續(xù)經(jīng)營的森林區(qū)劃、調(diào)查和評價(jià)等技術(shù)，探索天然闊葉用材林擇伐、“保闊栽珍”、人工促進(jìn)更新和不煉山造林等模式，確保有效保護(hù)和持續(xù)經(jīng)營，發(fā)揮天然林最大的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益。對以地帶性原生闊葉樹為優(yōu)勢樹種的天然商品林原則上不進(jìn)行皆伐，控制將天然林分改造為人工林分；對針闊混交的天然商品林及“三線林”，控制大面積皆伐，允許在不影響其生態(tài)系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)和功能的前提下，合理配置伐區(qū)，并做好采伐后的更新造林工作，使其既有經(jīng)濟(jì)效益，又能保持較好的生態(tài)功能。

⑤創(chuàng)新公益林經(jīng)營管理機(jī)制。根據(jù)不同區(qū)位對生態(tài)公益林實(shí)行分級管理、有限利用。嚴(yán)格保護(hù)類型:對生態(tài)區(qū)位極端重要、生態(tài)環(huán)境極其脆弱、采伐后難以更新的森林禁止采伐利用。重點(diǎn)保護(hù)類型:對江河干流源頭及兩岸、大中型水庫周圍一重山等重要區(qū)位的生態(tài)公益林以及特種用途林中的環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林等屬于重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)公益林，可進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐。一般保護(hù)類型:生態(tài)公益林區(qū)劃界定前為自留山和人工商品林的第一代林分，在保護(hù)的前提下，對立地條件好、坡度較緩、不易造成水土流失的區(qū)域可以進(jìn)行采伐利用，逐步更替單一樹種和單層林分，引導(dǎo)形成復(fù)層混交林，逐漸恢復(fù)其生態(tài)系統(tǒng)功能，提高其生態(tài)效益。

2.3 森林經(jīng)營管理模式

編制縣級森林經(jīng)營規(guī)劃，在縣級森林可持續(xù)經(jīng)營規(guī)劃的總體框架下，按照廣大林農(nóng)能接受，林業(yè)部門可操作和簡易實(shí)用的原則，編制森林經(jīng)營方案。開展多種森林可持續(xù)經(jīng)營模式，針對不同區(qū)域、不同森林結(jié)構(gòu)和功能以及不同起源的林分等特點(diǎn)，開展相應(yīng)的森林可持續(xù)經(jīng)營模式。

2.4 森林采伐便民服務(wù)

根據(jù)林業(yè)行業(yè)的特殊性，積極推進(jìn)行政審批制度改革工作。①是為簡化采伐辦證程序，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，對自留山、撫育間伐及非規(guī)劃林地種植的林木的采伐審批權(quán)限下放到所在林業(yè)站負(fù)責(zé)審批，林農(nóng)在林業(yè)站就可以領(lǐng)到相應(yīng)采伐證，降低了成本，節(jié)約了時(shí)間，提高了工作效率，大大方便林農(nóng)群眾辦事；②是對林木采伐許可證、木材加工經(jīng)營許可證、植物檢疫證等林業(yè)事項(xiàng)的辦事程序進(jìn)行簡化，統(tǒng)一制作辦事流程手冊和告知單，公開辦事程序，縮短了審批辦理時(shí)限，如對采伐證的辦理，推行林木采伐審批“審簽分離”和告知制度，把原來15天的審核發(fā)證期限縮短為7天，原則上做到即到即批；③是推行伐區(qū)設(shè)計(jì)成果公示和林木采伐招投標(biāo)制度，增加林木憑證采伐透明度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了林木采伐招投標(biāo)轉(zhuǎn)讓監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由紀(jì)檢、司法、公安、林業(yè)等部門組成，林權(quán)單位成立了招投標(biāo)轉(zhuǎn)讓管理小組，依照《招投標(biāo)法》、《福建省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》等法律、法規(guī)對林改后部分保留的集體林采伐山場進(jìn)行公開招投標(biāo)，不僅增加了林木憑證采伐的透明度，同時(shí)也極大增加了村集體和林農(nóng)的收益。

2.5 森林資源培育監(jiān)管方式

辦理林木采伐許可證時(shí)，林地使用權(quán)利人應(yīng)提交采伐跡地更新造林承諾書，明確造林業(yè)主，由林地所有者在當(dāng)?shù)劂y行開具“生態(tài)履約金”賬戶，資金賬戶為林地所有者，林業(yè)站負(fù)責(zé)監(jiān)管，待采伐跡地更新驗(yàn)收合格后，退還“生態(tài)履約金”。建立造林補(bǔ)助制度，對采伐后營造速生豐產(chǎn)用材林，符合工程造林標(biāo)準(zhǔn)的，在造林資金上給予一定的補(bǔ)助，實(shí)行“以獎代補(bǔ)”。

2.6 打造電子行政服務(wù)平臺

木材檢量、木材運(yùn)輸監(jiān)管一直以來是林業(yè)部門管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，永安市通過運(yùn)行手機(jī)短信碼單管理、林業(yè)行政處罰管理等8個網(wǎng)絡(luò)版軟件的電子業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)，不僅規(guī)范了林業(yè)行政行為，將預(yù)防腐敗的關(guān)口前移，而且推動了林業(yè)信息化和數(shù)字林業(yè)建設(shè)進(jìn)程，加快實(shí)現(xiàn)林業(yè)行政管理的網(wǎng)絡(luò)化、信息化、公開化。①是開發(fā)應(yīng)用采伐證與運(yùn)輸證辦證管理系統(tǒng)。2002年，依托高校的技術(shù)力量，在90年代末開發(fā)使用采伐證與運(yùn)輸證辦證單機(jī)版軟件的基礎(chǔ)上，研發(fā)、啟用了網(wǎng)絡(luò)版采伐證與運(yùn)輸證辦證管理系統(tǒng)，并經(jīng)福建省林業(yè)廳批準(zhǔn)在全市12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了木材運(yùn)輸證辦證點(diǎn)，為方便廣大林農(nóng)構(gòu)建了一個方便快捷的電子服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2008年以來，為了適應(yīng)集體林權(quán)制度改革和林木采伐制度改革的需要，該市又應(yīng)用了《福建省林政管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)》，網(wǎng)絡(luò)版采伐證與運(yùn)輸證辦證管理系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)用與市鄉(xiāng)辦證點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化，大大縮短了辦證時(shí)間，提高了辦事效率，同時(shí)將林業(yè)服務(wù)的功能和觸角延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，林農(nóng)可以直接在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站辦證窗口申請、辦理林木采伐許可證、木材運(yùn)輸證和植物檢疫證，極大地方便了廣大林農(nóng)，減少了林農(nóng)經(jīng)營木材的成本。②是安裝啟用林業(yè)電子管理與監(jiān)察系統(tǒng)。我市在原來已安裝使用采伐證與運(yùn)輸證管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，安裝了三明市林業(yè)局組織開發(fā)的手機(jī)短信碼單管理、林業(yè)行政處罰管理、林業(yè)行政許可流程管理、伐區(qū)設(shè)計(jì)管理、林政信息查詢、林權(quán)證管理、林權(quán)抵押管理等7個模塊的電子業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)和電子監(jiān)控系統(tǒng)。

3 結(jié)論

林改后關(guān)于改革采伐限額制度改革的觀點(diǎn)主要有三種:第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消采伐限額制度；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將采伐限額制度僅限定在國有林區(qū)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在實(shí)行森林分類經(jīng)營及建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上堅(jiān)持并改革森林采伐限額制度。但是我們也要同時(shí)看到，現(xiàn)行的以森林采伐限額為核心的森林采伐管理制度是經(jīng)過多年的實(shí)踐而形成的一整套保護(hù)和利用森林資源的管理措施，對保護(hù)和發(fā)展森林資源起到了重要的作用[4]。實(shí)行森林采伐限額制度本質(zhì)是利益和責(zé)任的公平，從源頭控制資源消耗，促進(jìn)森林資源的節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)森林資源的永續(xù)利用。森林經(jīng)營者把森林資源作為資產(chǎn)經(jīng)營管理，追求效益最大化。因此，需要限額采伐來協(xié)調(diào)資源保護(hù)和開發(fā)利用之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)森林資源綜合效益的最大化。林改后，永安市按照生態(tài)公益林管嚴(yán)，商品林放活的原則，探索建立分區(qū)施策，分類管理的采伐管理制度，推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[1] 謝晨.我國農(nóng)村林業(yè)增長問題研究[M]，中國林業(yè)出版社，2009．

[2] TomTietenberg[美].環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策[M].朱啟貴譯.上海：財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2007.

[3] 楊建洲.森林資源可持續(xù)性宏觀調(diào)控研究[M].北京：氣象出版社，2002.

[4] 李國臣.關(guān)于森林采伐管理改革的思考[J].國家林業(yè)局干部管理學(xué)院學(xué)報(bào).2009年（4）:3-5.

[責(zé)任編輯：路 實(shí)]

Study on the Reformof Forest Cutting Quota Management System——A Case Study of Fujian Yong’an

XU Jie-mei
(Forestry Bureau of Yong’an City, Yong’an Fujian 366000, China)

With the deepening of reformof forestry, the forest diversification of management main body makes the original forest cutting plan distribution pattern changed significantly, and forest cutting quota management and systemis not conducive to the original gradually shows the restriction of the reform. In the first area of reformof collective forest right system, Yong'an City of Fujian province conducted a detailed exploration, and proposed the design of after the reformof forest cutting quota management system.

forest cutting quota; forest management plan; reform

F316.20

A

1673-5919（2014）05-0029-04

2014-08-16

許接眉（1971-），女，福建永安人，高級工程師，從事森林資源管理工作。