我國地方政府性債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制研究

●劉 衡 張 超

我國地方政府性債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制研究

●劉 衡 張 超

我國地方政府性債務(wù)的擴(kuò)張?jiān)谌蚪鹑谖C(jī)后進(jìn)入高潮。2008年，受到金融危機(jī)的沖擊，我國經(jīng)濟(jì)增速急劇下滑。為了實(shí)現(xiàn)反危機(jī)、保增長的戰(zhàn)略，我國政府公布了4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，但中央政府只承擔(dān)了其中30%的份額，其他部分則只能靠地方政府和相關(guān)企業(yè)來解決。為了解決資金來源問題，地方各級(jí)政府均成立了 “地方融資平臺(tái)”，將大量項(xiàng)目組合打包后用來提高信用評(píng)級(jí)，獲得銀行貸款。以此為標(biāo)志，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)井噴式擴(kuò)張。截至2010年年末，按照審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國地方政府性債務(wù)總額達(dá)到107175億元，三年來的擴(kuò)張速度十分驚人。2012年下半年以來，由于經(jīng)濟(jì)形勢仍然較為疲軟，各地政府為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，紛紛制定了規(guī)模龐大的投資計(jì)劃，其中相當(dāng)一部分資金以地方政府性債務(wù)融資的形式解決，進(jìn)一步推升了地方政府性債務(wù)規(guī)模。

目前，地方政府巨大債務(wù)規(guī)模中所包含的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)迫在眉睫，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的有效監(jiān)管已刻不容緩。值得注意的是，近年來地方政府性債務(wù)之所以快速膨脹，與長期以來的債務(wù)監(jiān)管機(jī)制缺位有著重要關(guān)系。然而，如何科學(xué)地評(píng)估這一債務(wù)規(guī)模中所含的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前學(xué)術(shù)界尚存不少爭議。進(jìn)而如何實(shí)現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的有效監(jiān)管的討論，也是懸而未決。應(yīng)該說，這一問題不僅有著重要的理論價(jià)值，也存在特殊而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。為此，從評(píng)估當(dāng)前地方政府性債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)入手，認(rèn)為控制整體債務(wù)規(guī)模已經(jīng)刻不容緩。在此基礎(chǔ)上，筆者研究了目前債務(wù)監(jiān)督中所存在的問題，提出了進(jìn)一步改進(jìn)債務(wù)監(jiān)管體系的建議，以期對當(dāng)前債務(wù)監(jiān)管的實(shí)際工作有所幫助。

一、當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

首先，用債務(wù)負(fù)擔(dān)率這一指標(biāo)來評(píng)估當(dāng)前全國地方政府性債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)負(fù)擔(dān)率是地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要指標(biāo)，反映了債務(wù)存量總規(guī)模和國民經(jīng)濟(jì)對于債務(wù)的支撐程度。其計(jì)算公式為：債務(wù)負(fù)擔(dān)率＝地方政府性債務(wù)余額／地方國內(nèi)生產(chǎn)總值。在國際上關(guān)于政府債務(wù)可持續(xù)性的研究中，大量文獻(xiàn)使用了這一指標(biāo)來衡量政府的整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)界普遍認(rèn)為，如果某國政府總體的債務(wù)水平高于一定比例，則視為其債務(wù)水平存在重大風(fēng)險(xiǎn)，從長期來看難以延續(xù)。此外，過高的債務(wù)率還會(huì)損害經(jīng)濟(jì)增長。Reinhart、Ro-goff（2010）在一篇關(guān)于近50個(gè)國家債務(wù)研究的權(quán)威文獻(xiàn)中提出，無論發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是新興經(jīng)濟(jì)體，政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值 （GDP）的比例不可高于90%，否則經(jīng)濟(jì)增速就會(huì)快速下降。其邏輯在于，當(dāng)政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例過高時(shí)，政府繼續(xù)借債就可能會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，同時(shí)過高的債務(wù)負(fù)擔(dān)還會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)增長的活力，使該國經(jīng)濟(jì)增長陷入停滯。

在實(shí)踐中，通常使用的警戒標(biāo)準(zhǔn)為60%或者90%。歐盟的《馬約》規(guī)定，歐洲各國政府債務(wù)占當(dāng)年GDP的比率應(yīng)原則性維持在60%以下。90%則來源于上文所述 Reinhart、Rogoff（2010）關(guān)于債務(wù)研究的權(quán)威文獻(xiàn)。就我國來說，扣除中央政府（15%—30%）的負(fù)債比率后，留給地方政府的負(fù)債空間大約為30%—45%,（取相對嚴(yán)格的馬約標(biāo)準(zhǔn)）。因此，筆者在分析當(dāng)前地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)水平，選取地方政府整體債務(wù)負(fù)擔(dān)率的警戒標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，以30—45%作為地方政府性債務(wù)的上限標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前，關(guān)于我國地方政府性債務(wù)的真實(shí)余額，存在多種口徑。如審計(jì)署2011年公布的107175億 （截至2010年年末），華泰證券估算的13—16萬億（2013年），財(cái)政部前部長項(xiàng)懷誠在演講時(shí)提出的20萬億（2013年）等。為了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的權(quán)威性、真實(shí)性、可靠性以及前后口徑的可比性，本文采取審計(jì)署的數(shù)據(jù)來評(píng)估當(dāng)前債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（如圖1，2011—2012年數(shù)據(jù)按審計(jì)署2013年24號(hào)公告計(jì)算而得）。

圖1 2008-2012年地方政府性債務(wù)余額占GDP的比例

可以看出，盡管2012年我國地方政府性債務(wù)總體規(guī)模已經(jīng)達(dá)到12萬億元，但是自2008年以來，其占GDP的比例均控制在30%安全線以下，可以說，無論是從國際標(biāo)準(zhǔn)還是按權(quán)威文獻(xiàn)來看，當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)的總體風(fēng)險(xiǎn)水平是可控的。但是，當(dāng)前各地方政府均制定了雄心勃勃的投資計(jì)劃，將全國各地區(qū)的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃加總后，所需資金超過20萬億元。這些投資計(jì)劃所需資金靠地方政府自有財(cái)力顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，存在巨大的投資缺口，只能以舉債融資的方式加以彌補(bǔ)。在筆者調(diào)研的部分市縣地方政府中，預(yù)計(jì)2013年—2016年，其債務(wù)規(guī)模仍將保持16%—30%的增長，超過GDP增速，這將對長期的債務(wù)可持續(xù)性造成影響。因此，采取措施來對地方政府性債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管并控制其規(guī)模，已經(jīng)刻不容緩。

二、我國地方政府性債務(wù)監(jiān)管中存在的問題與對策

我國預(yù)算法規(guī)定，地方政府不可舉債，這一方面迫使地方政府舉債行為隱形化，另一方面也帶來了債務(wù)監(jiān)管機(jī)制的缺位，從而產(chǎn)生了如下問題：

（一）舉債主體繁多，統(tǒng)計(jì)口徑不一

在目前的地方政府性債務(wù)融資行為中，一方面，舉債主體繁多。既包括地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位，又包括地方政府通過資產(chǎn)打包組建的地方融資平臺(tái)。另一方面，債務(wù)種類繁雜。既有通過銀行貸款直接借入的債務(wù)；又有因拖欠、擔(dān)保等信用形式而間接形成的債務(wù)。致使我國地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不一，整體規(guī)模難把握。

（二）權(quán)責(zé)不等，監(jiān)管缺位，有效信息缺乏

在我國地方政府性債務(wù)的發(fā)行和管理過程中，舉債項(xiàng)目的規(guī)劃權(quán)集中在發(fā)改委，貸款與審核的相關(guān)權(quán)力卻分散于財(cái)政部門、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)之間，最后的債務(wù)償還仍由財(cái)政部門承擔(dān)。在財(cái)政部門之外，除了人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)等部門行使一定的監(jiān)管權(quán)外，人大和社會(huì)監(jiān)督基本處于無所作為的狀態(tài)。而政府財(cái)務(wù)報(bào)告及預(yù)決算報(bào)告制度的不完善更是直接造成了相關(guān)債務(wù)信息的模糊與缺失。

（三）相關(guān)法律法規(guī)缺失，需建立健全地方政府性債務(wù)管理的法律法規(guī)

我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)未賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)限，而地方政府從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，又存在強(qiáng)烈的舉債需求，這時(shí)，相關(guān)法律、法規(guī)的缺位成為地方政府性債務(wù)融資無限擴(kuò)大的誘因。目前已有四個(gè)發(fā)達(dá)?。ㄊ校?shí)行了自行發(fā)債試點(diǎn)，在此尚未在全國范圍內(nèi)普遍推行之際，必須盡快建立健全地方政府性債務(wù)管理的法律、法規(guī)。在規(guī)則層面：一是要強(qiáng)化平衡預(yù)算規(guī)則，在強(qiáng)調(diào)地方政府經(jīng)常性預(yù)算保持平衡的同時(shí)，由中央政府制定地方財(cái)政的赤字限額，對超出限額的地方政府堅(jiān)決禁止發(fā)債。二是要建立和完善地方政府財(cái)務(wù)信息披露的法律和準(zhǔn)則，規(guī)范政府財(cái)務(wù)信息的披露。三是要賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)限，允許其在合理范圍內(nèi)自行發(fā)行債券，以實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)管理的正?；?、法制化、陽光化運(yùn)行。

三、進(jìn)一步完善地方政府性債務(wù)監(jiān)管機(jī)制的建議

（一）統(tǒng)一地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑

目前在地方政府性債務(wù)形式多元化的發(fā)展趨勢下，地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑存在著顯著差異。其中，財(cái)政部門的統(tǒng)計(jì)一般來說只包含各級(jí)政府部門的直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)，而審計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)口徑還包括了地方投融資平臺(tái)以及公共事業(yè)單位的債務(wù)。十八屆三中全會(huì)提出，要編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表，為了保證地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，首先就要統(tǒng)一地方政府性債務(wù)的口徑。對于地方投融資平臺(tái)的債務(wù)，建議根據(jù)具體性質(zhì)進(jìn)行劃分，其中政策性建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)應(yīng)劃歸為政府債務(wù)，純經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)則應(yīng)劃歸為企業(yè)自身債務(wù)。對于學(xué)校、醫(yī)院等公共事業(yè)單位的債務(wù)，其自身收入能夠覆蓋的部分，應(yīng)劃歸為單位自有債務(wù)，余出的部分，建議統(tǒng)一劃入地方政府性債務(wù)范疇。

（二）健全地方政府性債務(wù)的監(jiān)督機(jī)制

1、將政府性債務(wù)列入預(yù)算管理，強(qiáng)化地方人大對地方政府性債務(wù)的監(jiān)管。人大是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有財(cái)政預(yù)決算的審批權(quán)。但是由于我國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府按照量入為出的原則編制預(yù)算，不列赤字，不可自行發(fā)債，因而也沒有提出地方人大在債務(wù)監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)起到何種作用，這使得人大在債務(wù)監(jiān)管中事實(shí)上處于一種無所作為的狀態(tài)。各級(jí)政府部門、地方投融資平臺(tái)以及公共事業(yè)單位舉債時(shí)均不需通過人大審批，但償債時(shí)卻在財(cái)政預(yù)算中列支，這嚴(yán)重弱化了人大財(cái)政預(yù)算審批及監(jiān)督的效果，也不利于政府債務(wù)的監(jiān)管。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將地方政府性債務(wù)列入預(yù)算統(tǒng)一管理，強(qiáng)化地方人大或其常委會(huì)在債務(wù)審批與監(jiān)管方面的作用：一方面，地方政府代表人民舉債，其風(fēng)險(xiǎn)與后果的承擔(dān)者皆為地方公眾。人大作為公眾的代表理應(yīng)享有知情權(quán)，討論權(quán)與最終決定的權(quán)力，同時(shí)人大也能更好的表達(dá)公眾偏好，督促地方政府合理使用債務(wù)資金，提供公眾急需的公共物品和服務(wù)；另外一方面，在對債務(wù)的跟蹤評(píng)價(jià)方面，地方人大有其先天的信息優(yōu)勢，應(yīng)發(fā)揮這一優(yōu)勢，開展對債務(wù)資金的使用的事前論證和事后評(píng)價(jià)，通過詢問和質(zhì)詢等方式跟蹤債務(wù)資金投向項(xiàng)目的進(jìn)度，確保債務(wù)資金得到有效利用，從而杜絕尋租浪費(fèi)，合理控制債務(wù)規(guī)模。

2、充分發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督職能。在我國特殊的行政體制架構(gòu)下，審計(jì)部門隸屬于各級(jí)政府，致使審計(jì)部門對地方政府性債務(wù)的審查很難擺脫形式化，審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督職能受到了不同程度的限制。在西方議會(huì)制體制下，由于審計(jì)機(jī)關(guān)只對議會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立于政府，審計(jì)的獨(dú)立性和嚴(yán)肅性得到了基本的保障。因此，借鑒西方審計(jì)監(jiān)督的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議在我國政府機(jī)構(gòu)的下一步改革中，可考慮把各級(jí)審計(jì)部門隸屬于各級(jí)人大及其常委會(huì)，在保證審計(jì)工作獨(dú)立開展的同時(shí)，充分發(fā)揮審計(jì)部門對地方政府性債務(wù)的獨(dú)立監(jiān)督職能，并進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)人大對審計(jì)部門審計(jì)工作的監(jiān)督執(zhí)行。

3、積極引入全方位的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督能夠有效彌補(bǔ)行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的不足，提高政府舉債的規(guī)范性。通過借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)，在建立全方位的地方債務(wù)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制過程中，必須同時(shí)兼顧市場監(jiān)督和公眾監(jiān)督兩個(gè)方面。一方面，建議可考慮積極引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪等世界知名的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來對中國地方公債進(jìn)行信用評(píng)級(jí)；同時(shí)可積極嘗試建立地方公債保險(xiǎn)制度，引入保險(xiǎn)公司參與地方債環(huán)節(jié)，增強(qiáng)地方公債的信用。另一方面，由于地方政府性債務(wù)從發(fā)行、使用再到償還的整個(gè)環(huán)節(jié)，都與廣大人民群眾的切身利益相關(guān)，因此，把廣大人民群眾納入到地方政府性債務(wù)的監(jiān)督體系中來，不僅可以充分調(diào)動(dòng)其參與政府管理的積極性，也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求。首先，要積極建立有各方代表參加的地方債發(fā)行聽證程序，使公共決策的結(jié)果更加合理、合民意；其次，要建立一個(gè)可以隨時(shí)發(fā)布地方政府性債務(wù)運(yùn)行情況的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，鼓勵(lì)廣大民眾對地方債的管理工作提出建議和意見，適當(dāng)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）改變當(dāng)前GDP為綱的政績考核機(jī)制

分權(quán)體制內(nèi)嵌的政治考核機(jī)制，迫使地方政府之間產(chǎn)生強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)增長（GDP）競爭，在某種程度上也加劇了地方政府“舉債建設(shè)”等行為；促使官員過度關(guān)注任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度，而忽視長期債務(wù)累積可能帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)；導(dǎo)致各級(jí)地方政府產(chǎn)生對搶奪資源的無序競爭，不僅造成地方政府背負(fù)大量債務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，也鼓勵(lì)其降低土地資源收入的使用效率。調(diào)研地市中大多存在降低土地成本價(jià)格以吸引資本的行為，尤其是工業(yè)企業(yè)用地出讓基本沒有收益。土地資源收入使用效率下降，直接導(dǎo)致地方政府原本沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。

發(fā)展并不等同于增長，改革對地方官員以GDP為綱的考核機(jī)制，是防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度措施。首先，必須確立以“質(zhì)量”為核心的發(fā)展考核機(jī)制，不能單以官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長速度和財(cái)政收入增長速度作為決定地方官員升遷的唯一依據(jù)，而是要同時(shí)評(píng)估經(jīng)濟(jì)增長背后是否隱藏負(fù)面的長期風(fēng)險(xiǎn)。其次，建立專門的地方債務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)，對各級(jí)地方政府相關(guān)債務(wù)的可持續(xù)性償付能力進(jìn)行合理評(píng)估，將其納入地方官員目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。最后，應(yīng)該適當(dāng)增加民眾監(jiān)督和民主力量在地方官員政績考核中的比重。■

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

國家社科基金重大項(xiàng)目“地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范研究”【編號(hào)：12&ZD047】）