創(chuàng)新體制機(jī)制 提升監(jiān)督績效
——綜合評價與分類監(jiān)管淺談

●王學(xué)林 王 瑩

創(chuàng)新體制機(jī)制 提升監(jiān)督績效
——綜合評價與分類監(jiān)管淺談

●王學(xué)林 王 瑩

如何通過改革紅利不斷提升注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)督的質(zhì)量和效率，這是一個常談不衰的話題。創(chuàng)新體制機(jī)制就是獲取改革紅利的優(yōu)選路徑和最佳方式。

注冊會計師行業(yè)（下簡稱“注師行業(yè)”）綜合評價與分類監(jiān)管是機(jī)制層面的問題，而機(jī)制問題研究探討必須以體制層面的研究和探討為基礎(chǔ)和依據(jù)，因此，本文從創(chuàng)新體制入手，分三個部分探討關(guān)于綜合評價和分類監(jiān)管問題。一是創(chuàng)新體制：聯(lián)動監(jiān)管；二是創(chuàng)新機(jī)制：綜合評價；三是創(chuàng)新機(jī)制：分類監(jiān)管。

一、創(chuàng)新體制：聯(lián)動監(jiān)管

（一）體制的概念

簡而言之，本文所探討的體制就是指注師行業(yè)行政監(jiān)管資源配置格局和實現(xiàn)方式。

（二）現(xiàn)行體制缺陷

現(xiàn)行體制的缺陷概括起來，就是監(jiān)管資源分散，監(jiān)管方式重復(fù)，監(jiān)管成本偏高，從而在相當(dāng)大的程度上影響和制約了監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率的不斷提高。以江蘇為例，注師行業(yè)的監(jiān)管工作在改革前表現(xiàn)為“四龍治水”的局面：事務(wù)所設(shè)立的前置審批和設(shè)立資質(zhì)持續(xù)保持監(jiān)管由會計管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施；注師行業(yè)的會計信息和執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督由財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施；會計師事務(wù)所涉及的行政管理事務(wù)由注冊會計師管理服務(wù)中心負(fù)責(zé)實施；行業(yè)的全方位自律監(jiān)督由注冊會計師協(xié)會負(fù)責(zé)實施。上述行業(yè)監(jiān)管資源配置格局必然導(dǎo)致在監(jiān)管的實務(wù)中不可避免地出現(xiàn)多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查，加大政府監(jiān)督成本以及加重被監(jiān)管對象接受監(jiān)管的成本負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致嚴(yán)重影響監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率。

（三）改革現(xiàn)行體制的實踐

江蘇自“十一五”開始，針對現(xiàn)行體制缺陷，通過三步走的方式對現(xiàn)行體制進(jìn)行了初見成效的改革：

1、傾聽呼聲。江蘇省財政廳會同相關(guān)部門通過調(diào)研、走訪、座談等多種形式，聽取來自注師行業(yè)第一線對現(xiàn)行體制的切身感受和完善要求。通過上述活動，大家切身感受到監(jiān)管資源分散的監(jiān)管體制，不僅加大了行政監(jiān)管成本，同時也加大了被監(jiān)管對象接受監(jiān)管的成本。同時，直接影響著監(jiān)管作為政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一本質(zhì)定位的有效實現(xiàn)，坦言之，有悖于政府行政職能的服務(wù)宗旨。

2、達(dá)成共識。在傾聽行業(yè)呼聲的基礎(chǔ)上，由廳分管領(lǐng)導(dǎo)和行業(yè)協(xié)會主要負(fù)責(zé)人牽頭，相關(guān)職能機(jī)構(gòu)共同參與，大家一道交流感受、暢談思路和打算。通過座談、交流、討論，大家一致認(rèn)為必須以踐行政府服務(wù)職能為宗旨，以提高行政監(jiān)管的質(zhì)量和效率為目標(biāo)，以對監(jiān)管資源分散突出問題進(jìn)行改錯糾偏為重點，對現(xiàn)行體制進(jìn)行體制再造和制度創(chuàng)新。

3、創(chuàng)新體制。在傾聽呼聲，達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，通過深入討論和反復(fù)斟酌，在江蘇實行了以堅持“三個理念、六個統(tǒng)一、八個聯(lián)合”為核心內(nèi)容的注師行業(yè)監(jiān)管體制改革。三個理念為：“寓監(jiān)管于服務(wù)，寓監(jiān)管于保護(hù)，寓監(jiān)管于發(fā)展”。六個統(tǒng)一為：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一經(jīng)費，統(tǒng)一檢查，統(tǒng)一審理處理”。八個聯(lián)合為：“計劃聯(lián)合、培訓(xùn)聯(lián)合、檢查聯(lián)合、審理聯(lián)合、處理處罰聯(lián)合、總結(jié)歸檔聯(lián)合、成果應(yīng)用聯(lián)合、跟蹤反饋與后續(xù)監(jiān)管聯(lián)合”。

二、創(chuàng)新機(jī)制：綜合評價

體制既是機(jī)制設(shè)計的頂層，又是機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)。良好的體制環(huán)境是機(jī)制創(chuàng)新和機(jī)制運行的滋生土壤和力量源泉，因此對于注師行業(yè)綜合評價這一類的機(jī)制創(chuàng)新問題，在體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上加以運作是一個比較理想的選擇。

（一）機(jī)制的概念

本文探討的機(jī)制是指注師行業(yè)監(jiān)督資源發(fā)揮作用的方式和路徑。

（二）綜合評價的概念

注師行業(yè)的綜合評價是以全面的定性定量指標(biāo)為尺度，通過組織程序?qū)υu價對象的業(yè)態(tài)進(jìn)行統(tǒng)一客觀公正的測定和評價，得出具有專業(yè)公信力的評價結(jié)果，提供給相關(guān)第三方使用的一種行業(yè)管理方式。注師行業(yè)綜合評價具有國際化、市場化、專業(yè)化的特征，是注師行業(yè)發(fā)展到一定成熟階段的重要標(biāo)志。

（三）綜合評價的源流

中國注冊會計師行業(yè)綜合評價工作起源于 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2009〕56號）要求，國辦發(fā)56號文件在中國注冊會計師發(fā)展史上具有劃時代和里程碑標(biāo)志的重要意義，因為行業(yè)發(fā)展問題第一次以一個國務(wù)院專題文件的方式被歷史性地推高到國家戰(zhàn)略的層面，從而為我國注冊會計師行業(yè)持續(xù)而健康地發(fā)展，提供了具有國家戰(zhàn)略高度的制度保障和指導(dǎo)意見。江蘇的綜合評價工作正是在貫徹國辦發(fā)56號文件背景下，根據(jù)文件的相關(guān)要求組織實施的。在國辦發(fā)56號文件中明確提出 “各級財政部門和注冊會計師協(xié)會要研究探索引導(dǎo)社會合理選聘中小型會計師事務(wù)所的評價機(jī)制和措施”，這一要求的提出在戰(zhàn)略布局的前提下，從戰(zhàn)術(shù)層面為提高行政監(jiān)管質(zhì)量和效率指明了方向提供了路徑。

（四）江蘇綜合評價工作的實踐

在財政部的直接部署和指導(dǎo)之下，江蘇綜合評價的實踐工作分3個步驟，通過3年的不懈努力，基本形成了投入實務(wù)運作的綜合評價制度成果。

1、財政部部署指導(dǎo)。2010年財政部監(jiān)督局正式行文江蘇省財政廳，委托江蘇省財政廳根據(jù)國辦發(fā)56號文件要求，研究注師行業(yè)綜合評價制度。

2、將研究成果轉(zhuǎn)化為工作制度。2011年在完成財政部課題研究的基礎(chǔ)上，江蘇省財政廳會同相關(guān)機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理協(xié)會，根據(jù)江蘇注師行業(yè)的實際，把綜合評價研究課題轉(zhuǎn)化為 《江蘇省會計師事務(wù)所綜合評價辦法 (試行)》，以江蘇省財政廳蘇會協(xié)［2011］99號文下發(fā)執(zhí)行。

3、初步實踐。2012年根據(jù)江蘇省綜合評價試行辦法，在江蘇行政轄區(qū)內(nèi)首次對全行業(yè)454家會計師事務(wù)所實行了注師行業(yè)綜合評價制度。根據(jù)辦法要求，綜合評價工作分4個階段進(jìn)行操作，分別為：第一階段，宣傳動員；第二階段，布置自評申報；第三階段，進(jìn)行復(fù)查審核；第四階段，審定公告。

4、綜合評價辦法的內(nèi)容要點：一是聯(lián)合開展，共同推動，成果共享。注師行業(yè)綜合評價在聯(lián)動監(jiān)管體制構(gòu)架內(nèi)運行，由財政廳牽頭組織實施。二是一年一評價，一年一公告。三是實行國際通用的5A分類方法，指標(biāo)體系全面覆蓋，定量定性有機(jī)結(jié)合，各方需求包容兼并，全面客觀形成成果。四是以自評申報為基礎(chǔ)，以聯(lián)合審定為保障，確保評價工作公開、公平、公正。五是結(jié)果公告，成果共享，為政府購買服務(wù)構(gòu)筑新的平臺，為行政監(jiān)管提供新的依據(jù)，為行業(yè)發(fā)展提出新的要求。

三、創(chuàng)新機(jī)制：分類監(jiān)管

分類監(jiān)管與綜合評價一樣，屬于行政監(jiān)管機(jī)制層面的研究課題，是在監(jiān)管體制創(chuàng)新前提下的一種配套改革，同時分類監(jiān)管是綜合評價工作成果運用的一項重要內(nèi)容，其目標(biāo)直指行政監(jiān)管質(zhì)量和效率的提高。

（一）分類監(jiān)管的概念

注師行業(yè)分類監(jiān)管是在行業(yè)綜合評價工作的基礎(chǔ)上，運用5A分類成果，實現(xiàn)有差別的、有針對性的監(jiān)管方法，以更加有利于行政監(jiān)管質(zhì)量的提升和效率的提高。

（二）進(jìn)行分類監(jiān)管的原因

現(xiàn)行由財政部一年一度統(tǒng)一部署和安排的行業(yè)行政監(jiān)管工作，采取的是以重點檢查和日常監(jiān)管相結(jié)合，以定性要求和定量指標(biāo)相補充的監(jiān)管方式。這種監(jiān)管方式組織程度高、社會公信力強(qiáng)，社會影響力大，是一個具有中國特色的行業(yè)監(jiān)管模式。如何使現(xiàn)行的監(jiān)管方式更加切合各地行業(yè)發(fā)展的實際，以進(jìn)一步提高行政監(jiān)管的質(zhì)量和效率？這正是財政部之所以倡導(dǎo)和推動分類監(jiān)管工作的關(guān)鍵所在。分類監(jiān)管機(jī)制的含金量就在于使行政監(jiān)管工作可以根據(jù)不同類型事務(wù)所的特點，有的放矢，對癥下藥，增強(qiáng)行政監(jiān)督工作的針對性和有效性，從而達(dá)到從總體上進(jìn)一步提高監(jiān)督工作質(zhì)量和效率的工作目標(biāo)。

（三）分類監(jiān)管的實踐和構(gòu)想

體制機(jī)制創(chuàng)新之所以能夠表現(xiàn)為改革的紅利，進(jìn)而產(chǎn)生持續(xù)有效地推動注師行業(yè)健康發(fā)展的不竭動力，就是因為體制機(jī)制創(chuàng)新能夠產(chǎn)生監(jiān)督資源的倍增效應(yīng)，也就是1+1>2的增量效應(yīng)。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，可以在人和錢不增加的情況下，顯著提升監(jiān)管質(zhì)量和效率，這就是體制機(jī)制創(chuàng)新的核心價值所在。為發(fā)揮好上述體制機(jī)制資源效應(yīng)，江蘇省財政廳在深度運用綜合評價成果的基礎(chǔ)上，對江蘇行政區(qū)域內(nèi)會計師事務(wù)所實行分類監(jiān)管機(jī)制的實踐和構(gòu)想是：在機(jī)制構(gòu)建基礎(chǔ)上，加大行政監(jiān)管對會計師事務(wù)所保持設(shè)立條件、重大違規(guī)違法問題處理處罰力度，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會的日常監(jiān)管工作，進(jìn)一步明確分類監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建促進(jìn)會計師事務(wù)所自律的執(zhí)業(yè)環(huán)境。在綜合評價和分類監(jiān)管方面主要是：針對5種類型，采取5種方式，抓好5個結(jié)合。

1、用好5種方式。第一，全面普查：根據(jù)財政部“事務(wù)所自查面要達(dá)100%”的工作要求，江蘇省財政廳利用綜合評價機(jī)制，通過“一年一評”的制度安排、設(shè)計了全面涵蓋事務(wù)所5大方面39項指標(biāo)1000分值的定性與定量相結(jié)合的評價體系，要求全省所有會計師事務(wù)所進(jìn)行全面自查。自查結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)上報省綜合評價工作辦公室，從而較好地實現(xiàn)了自查工作的兩個全覆蓋，即檢查內(nèi)容全覆蓋和檢查對象全覆蓋，將財政部 “自查面達(dá)到100%”的工作要求真正落到了實處。

第二，聯(lián)動核查。在全省各個會計師事務(wù)所按照統(tǒng)一、全面、科學(xué)的指標(biāo)項目完成自查工作的基礎(chǔ)上，在“聯(lián)動監(jiān)管”體制框架內(nèi)，統(tǒng)籌安排財政監(jiān)督、會計管理和注冊會計師協(xié)會3個系統(tǒng)的人力資源，按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的原則，合理分工、統(tǒng)一安排對全省所有事務(wù)所的自查結(jié)果進(jìn)行逐所逐項的全面核查，以驗證各事務(wù)所自查情況的真實性。省廳監(jiān)督局和省注協(xié)、省廳會計處負(fù)責(zé)省屬70多家事務(wù)所的核查工作，各市財政監(jiān)督部門和市注協(xié)負(fù)責(zé)本市轄區(qū)內(nèi)事務(wù)所的核查工作，核查結(jié)果統(tǒng)一匯總到省綜合評價工作辦公室，作為評定事務(wù)所等級和加強(qiáng)日常監(jiān)管工作的重要依據(jù)。

第三，定項抽查。此種方法運用于3A等級以上的會計師事務(wù)所，對于通過綜合評價進(jìn)入3A等級的比較優(yōu)秀的事務(wù)所，采取以較少的具有針對性和代表性的樣本量進(jìn)行定項抽查，如對受到舉報或質(zhì)量控制較為薄弱的審計項目進(jìn)行定項抽查，既可以大大節(jié)約行政成本，也可以通過增強(qiáng)監(jiān)督檢查的針對性和代表性來保障監(jiān)督檢查的質(zhì)量和效率。

第四，延伸稽查。此種方法運用于3A等級以上的事務(wù)所。由于他們具備年報審計、政府專項審計以及財政扶持項目審計等資質(zhì)，因此，在政府收入監(jiān)督、支出監(jiān)督等其他監(jiān)督工作中，凡涉及事務(wù)所鑒證報告的，都要進(jìn)行延伸稽查，以進(jìn)一步稽核鑒證報告與相關(guān)單位會計信息之間有無實質(zhì)性的差異，從而對出具鑒證報告的事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量作出專題檢查和專業(yè)認(rèn)定。此種方法同樣可以取得以點帶面、事半功倍的良好功效。

第五，重點檢查。此種方法運用于2A以下等級的事務(wù)所。通過綜合評價落選為2A等級以下的事務(wù)所，是在內(nèi)部管理和執(zhí)業(yè)質(zhì)量等各個方面表現(xiàn)都比較差的事務(wù)所，順理成章地成為監(jiān)督檢查的重點對象。通過重點檢查促使其向兩個方面變化：一是提升，二是淘汰。提升可以通過整改提高努力實現(xiàn)，也可以通過兼并重組等市場方式實現(xiàn)。淘汰也可以分為自動退出和被動退出兩個路徑，主動退出就是知難而退，自動解散注銷，不再艱難維持。二是被行政機(jī)關(guān)依法撤銷，退出市場。這樣有針對性地重點檢查，可謂是一石二鳥，大大提升了行政監(jiān)督的市場功效。不僅有效地提升注師行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，而且強(qiáng)力地推進(jìn)了注冊會計師市場的優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化重組。上述效應(yīng)在江蘇注師行業(yè)已初步顯現(xiàn)。

2、抓好5個結(jié)合。第一，分類監(jiān)管與分級監(jiān)管相結(jié)合。分級監(jiān)管就機(jī)制創(chuàng)新而言，與分類監(jiān)管具有異曲同工之處：兩者都是為了提高監(jiān)管資源的利用效率而進(jìn)行的制度安排。早在2010年江蘇省財政廳就專題行文各市縣財政部門，將注師行業(yè)的日常監(jiān)管工作正式委托市縣財政部門，以更好地發(fā)揮市縣財政部門聯(lián)系方便、信息對稱、就地監(jiān)管的屬地優(yōu)勢。既大大減輕了省級財政部門面對全省500多家會計師事務(wù)所的監(jiān)管工作壓力，又很好地調(diào)動了市縣財政部門的積極性，有效提升了注師行業(yè)日常監(jiān)管工作的效率。將分類監(jiān)管與上述分級監(jiān)管工作有機(jī)結(jié)合，就從機(jī)制配套互補的系統(tǒng)層面上進(jìn)一步提供了抓手，明確了責(zé)任，提高了效率。

第二，分類監(jiān)管與日常監(jiān)管相結(jié)合。注師行業(yè)綜合評價的5A分類結(jié)果，不僅為專項重點檢查提供了重要的依據(jù)，也給日常監(jiān)管工作明確了不同級次的不同重點。通過自評申報、市級全面復(fù)審和省級重點復(fù)核等三個綜合評價工作的基本環(huán)節(jié)，所有參評事務(wù)所根據(jù)5大類39項指標(biāo)的自評和復(fù)評，強(qiáng)弱優(yōu)劣，條清理晰，良莠畢現(xiàn)，一目了然。從而給承擔(dān)日常監(jiān)管工作的各級財政部門提供了明確的工作依據(jù)，使日常監(jiān)管工作信息對稱難、定時跟蹤難、有效反饋難的局面大為改觀。

第三，分類監(jiān)管與其他監(jiān)督檢查相結(jié)合。注師行業(yè)綜合評價的5A分類成果，既使相應(yīng)等級的會計師事務(wù)所有了明確的執(zhí)業(yè)質(zhì)量級次定位，也給社會購買不同等級會計師事務(wù)所的會計服務(wù)提供質(zhì)與價的標(biāo)準(zhǔn)。同時也給財政監(jiān)督部門在開展其他監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)時，凡涉及行政企事業(yè)單位有購買會計師事務(wù)所會計服務(wù)的，就依據(jù)5A分級的不同要求，對該事務(wù)所會計服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行再監(jiān)督，這樣的有機(jī)結(jié)合，一舉兩得，既有利于對專項監(jiān)督業(yè)務(wù)的質(zhì)量效率提升，又對相關(guān)的會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行了實時有效的再監(jiān)督。無論是對完善綜合評價工作，還是促進(jìn)會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量提高都起到積極有效的作用。

第四，分類監(jiān)管與信息化建設(shè)相結(jié)合。注師行業(yè)行政監(jiān)管信息化建設(shè)工作是長久以來一個不大不小的難題,難就難在信息來源渠道不暢。自開展綜合評價分類監(jiān)管工作以后，信息通道暢通了，信息內(nèi)容豐富了，定時反饋的有效信息增加了，初步實現(xiàn)對行政監(jiān)管信息化所期望的信息監(jiān)管有平臺，信息來源有通道，信息利用有手段，信息反饋有實效。

第五，分類監(jiān)管與做大做強(qiáng)、推進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展相結(jié)合。根據(jù)國辦發(fā)56號文件的總體精神，推進(jìn)注師行業(yè)做大做強(qiáng)，實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展是行政監(jiān)管工作核心內(nèi)容和基本目標(biāo)。因此，分類監(jiān)督的一個重要的功效就是可以通過政府引導(dǎo)和市場機(jī)制的雙重作用，實現(xiàn)注師行業(yè)的優(yōu)化重組，優(yōu)勝劣汰，使3A級以上的會計師事務(wù)所越做越強(qiáng)，越做越好，將優(yōu)質(zhì)的市場資源通過政府購買服務(wù)和市場有序競爭、公平競爭的方式向3A級以上的優(yōu)質(zhì)事務(wù)所聚集，將內(nèi)生機(jī)制與外部環(huán)境有機(jī)結(jié)合，對2A級及以下的劣質(zhì)會計師事務(wù)所，通過加大行業(yè)監(jiān)管力度，市場有序淘汰等適當(dāng)路徑，促使其要么迅速提升，要么自覺退出競爭；要么主動投靠大所強(qiáng)所，實現(xiàn)市場資源優(yōu)化重組，要么被動苦撐局面，直至被紅牌驅(qū)逐或被市場淘汰。從而實現(xiàn)不斷推進(jìn)注師行業(yè)做大做強(qiáng)、持續(xù)健康發(fā)展的工作目標(biāo)?！?/p>

江蘇省財政廳）