沿海灘涂資源的法律性質(zhì)

胡云云，繆若妮，王 萌

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心，浙江杭州311300)

隨著沿海灘涂的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯，糾紛也接踵而至，沿海灘涂資源的法律性質(zhì)的解讀乃是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)所在，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界與理論界對(duì)此問(wèn)題都莫衷一是。筆者認(rèn)為要突破當(dāng)前在土地或者海域情況下考慮沿海灘涂法律性質(zhì)的僵硬模式，需要從應(yīng)然層面上去思考該問(wèn)題，將沿海灘涂資源還原進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)濕地保護(hù)法律法規(guī)為沿海灘涂資源的開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)提供新的法律制度保障，以期形成新的、更符合實(shí)際需要的理論來(lái)推動(dòng)沿海灘涂資源的可持續(xù)發(fā)展。

一、沿海灘涂資源法律性質(zhì)理論的考察

迄今為止，關(guān)于沿海灘涂的法律性質(zhì)仍未找到可以被廣泛接受的解釋?zhuān)⑶译S著沿海灘涂資源的價(jià)值日益被人們所認(rèn)知和挖掘，沿海灘涂的性質(zhì)之爭(zhēng)也越演越烈。目前的討論大多是在海陸二分的分析框架下來(lái)談?wù)撗睾┩抠Y源的性質(zhì)問(wèn)題，往往都會(huì)做非此即彼的選擇，要么就是土地，要么就是海域。如果沿海灘涂屬于海域范疇，則沿海灘涂的所有權(quán)只能歸國(guó)家所有;如果沿海灘涂歸入土地的領(lǐng)域，其所有權(quán)則可能由集體享有，這導(dǎo)致大家都極力地朝著實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的方向，去詮釋沿海灘涂資源的法律性質(zhì)，也因此引發(fā)了權(quán)力－權(quán)利、權(quán)利－權(quán)利和權(quán)力－權(quán)力這3個(gè)層面的糾紛。

1.在權(quán)力與權(quán)利之間的對(duì)立。灘涂資源若為海域，則可能出現(xiàn)權(quán)力擠占權(quán)利空間的現(xiàn)象。集體喪失了所有權(quán)，如果要取得使用或用益權(quán)，漁民則只能通過(guò)繳納海域使用金來(lái)取得灘涂的使用權(quán)，這在取消農(nóng)業(yè)稅的當(dāng)下，難以保障漁民的公平性。此外，我國(guó)《海域使用管理法》在依法收回海域使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題上只是做了個(gè)模糊規(guī)定，在實(shí)踐中不給予漁民補(bǔ)償或者補(bǔ)償不充分的案件時(shí)有發(fā)生。2009年樂(lè)清市政府發(fā)布《關(guān)于收回南岳大鵝頭至長(zhǎng)山尾巴之間非港口和非臨港工業(yè)建設(shè)用海項(xiàng)目海域使用權(quán)的通告》，將灘涂定性為海域，用低于土地的補(bǔ)償費(fèi)來(lái)收回漁民手中的使用權(quán)[1]。2011年溫州市龍灣區(qū)人民政府下設(shè)機(jī)構(gòu)溫州空港新區(qū)管理委員會(huì)向漁民發(fā)出《關(guān)于天城墾區(qū)限期清場(chǎng)騰空的通知》，在未進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下，以“灘涂及海洋資源屬于國(guó)家所有”強(qiáng)行收走漁民的使用權(quán)[2]。

2.權(quán)利與權(quán)利之間的沖突，主要發(fā)生在發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)之間。如果將沿海灘涂確立為土地，則現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)以“目前不是圍海、填海，而是圍的灘涂，灘涂不是海是陸地”這個(gè)理由堂而皇之地排除我國(guó)《海域使用管理法》中第4條關(guān)于嚴(yán)禁無(wú)序圍海、填海造地條文的適用[3]。并且，部分地方政府將灘涂作為荒地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，如舟山普陀區(qū)利用灘涂進(jìn)行新城建設(shè)，這是由于圍墾灘涂開(kāi)發(fā)新城的方式比通過(guò)占補(bǔ)平衡或者異地代保的方式更為經(jīng)濟(jì)。雖然通過(guò)圍墾灘涂的方式更有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，但灘涂的生態(tài)維持以及資源提供等生態(tài)系統(tǒng)維持功能就遭到了徹底破壞，則環(huán)境權(quán)就難以得到保護(hù)。

3.權(quán)力與權(quán)力之間的糾紛。當(dāng)前在沿海灘涂的管理上是比較混亂的，呈現(xiàn)出多頭管理的模式。海洋部門(mén)依據(jù)《海域使用管理法》，要給灘涂發(fā)“海域使用證”;漁業(yè)部門(mén)則根據(jù)《漁業(yè)法》，頒發(fā)“養(yǎng)殖使用證”;圍墾部門(mén)則依據(jù)《灘涂圍墾管理?xiàng)l例》行使灘涂圍墾管理審批權(quán)確認(rèn)使用權(quán);水利部依據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)辦發(fā)[1998]87號(hào)來(lái)對(duì)海岸灘涂進(jìn)行治理和開(kāi)發(fā)。由于主體的多樣性，必然產(chǎn)生各種各樣的利益，根據(jù)公共選擇的理論可知，每個(gè)人都是理性的、經(jīng)濟(jì)的，因此，任何人對(duì)于能夠給自己帶來(lái)好處的利益是樂(lè)于去主張的，甚至是“據(jù)理力爭(zhēng)”[4]。政府各部門(mén)均希望將沿海灘涂確定為自己部門(mén)管轄，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，這就引發(fā)了各部門(mén)之間的權(quán)力糾紛。

針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，理論界展開(kāi)了討論，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)沿海灘涂的性質(zhì)形成的學(xué)說(shuō)主要有:(1)土地說(shuō)，將沿海灘涂資源納入到土地的領(lǐng)域。鐘建華通過(guò)證明“海域”不是民法上的物，并推導(dǎo)出海域使用權(quán)的母權(quán)是土地使用權(quán)，從而認(rèn)為灘涂使用權(quán)的母權(quán)也是土地使用權(quán)，并從歷史和實(shí)證的角度對(duì)灘涂(包括潮上帶、潮間帶和潮下帶)屬于土地進(jìn)行證明[5];(2)海域說(shuō)，將沿海灘涂歸入海域的范疇，張洪波認(rèn)為灘涂應(yīng)專(zhuān)指潮間帶，并從我國(guó)現(xiàn)行的法律和政策以及一些國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，海洋與陸地的分界線應(yīng)當(dāng)是海岸線(即平均大潮高潮線)，顯然灘涂性質(zhì)屬于海域[6];(3)形成部分土地、部分海域的學(xué)說(shuō)，樊靜等從沿海灘涂的自然屬性以及對(duì)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第2條的解讀，認(rèn)為潮上帶和潮間帶是屬于土地，潮下帶屬于海域[7]。

其實(shí)論證沿海灘涂屬于土地的范疇是可能的，論證其屬于海域也是可能的，灘涂這種自然資源既有土地的屬性，也有海域的屬性，從不同的利益角度出發(fā)可以有不同的歸類(lèi)方式。當(dāng)前學(xué)者大多是從行政法或者民法上對(duì)其進(jìn)行考慮，較少?gòu)沫h(huán)境法上對(duì)其進(jìn)行詮釋?zhuān)鼪](méi)有將灘涂作為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行考慮，這樣就容易在海陸二分的結(jié)構(gòu)下，出現(xiàn)非此即彼的選擇。筆者認(rèn)為從環(huán)境法的角度進(jìn)行分析灘涂應(yīng)當(dāng)是屬于濕地生態(tài)系統(tǒng)的，可作為一個(gè)統(tǒng)一整體進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)。

二、沿海灘涂資源歸入濕地生態(tài)系統(tǒng)的證明

筆者提出將沿海灘涂納入到濕地生態(tài)系統(tǒng)是希望跳出并打破海陸二分的分析框架，按照實(shí)事求是的精神，尊重沿海灘涂兼具海洋與陸地特點(diǎn)的自然屬性，將其還原進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)。

《關(guān)于特別作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》將濕地定義為天然或人工，常久或暫時(shí)之沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動(dòng)，或?yàn)榈?、半咸水或咸水水體者，包括低潮時(shí)水深淺于6 m的水域。通過(guò)將沿海灘涂的自然性質(zhì)與該概念進(jìn)行比對(duì)，不難發(fā)現(xiàn)，沿海灘涂正是屬于濕地系統(tǒng)的。在美國(guó)濕地的類(lèi)型中就包括灘涂(Tidal)[8]，并將位于沿海水域上的淡水濕地和咸水濕地概括為濱海濕地(Coastal wetlands)[9]?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2011》中采取了“近岸及海岸濕地”的稱(chēng)謂，“近岸及海岸濕地”包括兩部分:一是海岸濕地，實(shí)際上就是沿海灘涂;二是近岸濕地，是指濱海濕地中排出了沿海灘涂的沿海河流濕地和湖泊濕地[10]?！敖都昂０稘竦亍边@個(gè)術(shù)語(yǔ)是在2008年后，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》用來(lái)取代“灘涂面積”的。2013年的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中明確將濱海濕地納入到濕地的范疇之內(nèi)?？梢?jiàn)，從國(guó)家層面上來(lái)講，灘涂已經(jīng)儼然歸入濕地生態(tài)系統(tǒng)?，F(xiàn)在許多討論主要是從既定的所有權(quán)框架下，來(lái)論證沿海灘涂的性質(zhì)，不妨從憲法入手來(lái)破解這一難題。

許多學(xué)者認(rèn)為，在土地屬?lài)?guó)家所有或集體所有的框架下，海域?qū)儆趪?guó)家所有，我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定灘涂可以為集體經(jīng)濟(jì)組織所有，自是將灘涂視為土地[11]。這是由于大部分學(xué)者一開(kāi)始就將自己限定在沿海灘涂不是土地就是海域的框架下。其實(shí)大可跳出土地海域二分的框架，從整個(gè)自然資源的角度去看，對(duì)我國(guó)《憲法》進(jìn)行重新解讀，將其第9條與第10條聯(lián)系起來(lái)分析。

我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”，即對(duì)灘涂的權(quán)屬已經(jīng)有所規(guī)定;而第10條“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”，又對(duì)土地的權(quán)屬做出了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，如果說(shuō)灘涂屬于土地則在第9條可以不另外進(jìn)行規(guī)定，第9條可以只談?wù)搶?duì)灘涂資源的保護(hù)。這種現(xiàn)象從邏輯上講，有下列2種可能的推斷:一是灘涂等自然資源都是從屬于土地，因其特別重要，有特殊價(jià)值，應(yīng)特別予以規(guī)定;二是土地與第9條提到的自然資源是并列的關(guān)系，因其特殊價(jià)值，需要特別考慮，因此需要另文規(guī)定。究竟是哪一種推斷呢?筆者則更傾向于第二種。

雖然傳統(tǒng)民法將土地所有權(quán)視為一切自然資源的母權(quán)，因?yàn)樵谇艾F(xiàn)代社會(huì)，土地是最重要的生產(chǎn)資料，自然資源長(zhǎng)期以來(lái)被視為土地的附屬物為土地權(quán)利所吸納[12]。但是，我國(guó)民法并未像《瑞士民法典》第667條、《意大利民法典》第840條以及《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第261條那樣明確規(guī)定，將土地所有權(quán)范圍向地上或地下空間做延伸。還有在我國(guó)由于歷史傳統(tǒng)，土地更多的是被看作是一種特殊的財(cái)產(chǎn)，筆者對(duì)我國(guó)《民法通則》和《物權(quán)法》中的條文進(jìn)行解讀，認(rèn)為土地與灘涂等自然資源是2種截然不同的分類(lèi)方式，有著其各自的權(quán)利運(yùn)行模式。我國(guó)《民法通則》第74條和《物權(quán)法》第58條、第60條都有提及“土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”，筆者認(rèn)為這里的“和”作為并列連詞將“土地”與“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”這2個(gè)組相連接，是為了將這兩者區(qū)別開(kāi)來(lái)。

因此，有理由相信，我國(guó)《憲法》第9條和第10條是對(duì)2種不同的權(quán)利客體做調(diào)整，灘涂是可以與土地并列的，對(duì)沿海灘涂的法律性質(zhì)分析，不應(yīng)該只是呆板的海陸二分法，而應(yīng)當(dāng)跳出這個(gè)分析框架，能有第三種、第四種分析方式，將沿海灘涂納入到濕地生態(tài)系統(tǒng)在目前法律運(yùn)行模式下，是較為妥當(dāng)?shù)摹?/p>

三、將沿海灘涂納入濕地系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)所在

(一)能夠緩解生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值沖突

沿海灘涂是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)，囊括了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等諸多因素。像無(wú)限制地圍墾灘涂這樣的掠奪式開(kāi)發(fā)，不斷沖擊著沿海灘涂的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染與破壞。但如果一味控制，不斷打壓沿海灘涂的開(kāi)發(fā)，造成周邊產(chǎn)業(yè)萎縮，又將滑入另一個(gè)極端。在目前的社會(huì)實(shí)踐和理論研究下，將沿海灘涂納入濕地系統(tǒng)是最有利于實(shí)現(xiàn)沿海灘涂的可持續(xù)發(fā)展的。能在開(kāi)發(fā)沿海灘涂資源時(shí)，達(dá)到最大效度的利用，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上，也體現(xiàn)在環(huán)境價(jià)值上。

沿海灘涂利用要立足于整體，從整體的角度來(lái)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。實(shí)踐中，西溪濕地公園是一個(gè)成功的案例。西溪濕地的發(fā)展歷程從20世紀(jì)90年代“蔣村現(xiàn)象”的以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商“各自為政”的自主開(kāi)發(fā)模式，到2003年西溪濕地重點(diǎn)保護(hù)工程的實(shí)施，重視對(duì)自然資源的保護(hù)和文化景觀的恢復(fù)。從西溪濕地建設(shè)的案例中，可以明顯察覺(jué)到濕地的生態(tài)價(jià)值已經(jīng)逐步被識(shí)別與重視，并且可以摒棄粗暴的開(kāi)發(fā)或單純的環(huán)境整治，而是將西溪濕地作為一個(gè)綜合性的保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)，既實(shí)現(xiàn)了資源的高效利用，又保障了資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的持續(xù)性供應(yīng)。

應(yīng)當(dāng)將沿海灘涂資源的生態(tài)價(jià)值資本化，通過(guò)投入產(chǎn)出的分析，來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與生態(tài)產(chǎn)出的最大化，這就需要法律來(lái)提供支持。雖然濕地是近20年才被逐步認(rèn)識(shí)，但近些年發(fā)展迅猛，法律制度在不斷完善中，各地政府也在不斷地探索其發(fā)展與保護(hù)模式。如2014年浙江省《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理工作的意見(jiàn)》提出科學(xué)劃定濕地保護(hù)紅線的工作要求?？梢?jiàn)將沿海灘涂納入到濕地系統(tǒng)的法律保護(hù)框架中是可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的共贏。雖然我國(guó)濕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)還在起步階段，管控水平也相對(duì)較弱，但我國(guó)當(dāng)前從中央到地方都在積極籌備出臺(tái)濕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，也在陸陸續(xù)續(xù)推出。如2012年《浙江省濕地保護(hù)條例》《江西省濕地保護(hù)條例》，以及2013年全國(guó)范疇的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等。從全球的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)講將沿海灘涂資源納入到濕地生態(tài)系統(tǒng)的管控范圍內(nèi)是有利于濕地的發(fā)展的。如美國(guó)的無(wú)凈損失原則的利用和低效減緩項(xiàng)目的實(shí)施等都為濕地的保護(hù)和發(fā)展提供了有利條件，利用市場(chǎng)手段來(lái)提高濕地生態(tài)服務(wù)功能的供應(yīng)。因此，當(dāng)前我國(guó)的立法應(yīng)當(dāng)將沿海灘涂資源作為濕地生態(tài)系統(tǒng)的一種類(lèi)型，明確其概念、范圍與權(quán)利義務(wù)，并妥善協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系。

(二)能夠合理解決權(quán)力－權(quán)力糾紛問(wèn)題

當(dāng)前沿海灘涂資源管理上存在眾多權(quán)力糾紛，這與當(dāng)前資源管理適用法律混亂不無(wú)相關(guān)，而當(dāng)前與濕地相關(guān)的法律法規(guī)則對(duì)此問(wèn)題有較好的答復(fù)。將沿海灘涂資源納入到濕地系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)，有利于權(quán)衡部門(mén)之間的職權(quán)分配。2012年的《浙江省濕地保護(hù)條例》在管理措施上形成了以浙江省林業(yè)主管部門(mén)領(lǐng)頭，其他部門(mén)如海洋與漁業(yè)、建設(shè)、發(fā)展和改革、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、旅游等各司其職、通力配合的綜合管理模式。在權(quán)力有效配置下，可以減少部門(mén)之間的沖突，達(dá)到沿海灘涂資源整體利益上總量的最大化。沿海灘涂資源作為一種濕地生態(tài)系統(tǒng)下的自然資源，具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的屬性，需要政府對(duì)其進(jìn)行合理的管制。因此迫切需要協(xié)調(diào)政府部門(mén)之間的權(quán)責(zé)分配，提高部門(mén)的管理能力。

法律的出現(xiàn)，乃是由于有了用法律來(lái)調(diào)整人的行為的需要。盡管是一種純粹的客觀事實(shí)，但因?yàn)閷?duì)象作為資源的有限性就決定了當(dāng)人們和對(duì)象交往時(shí)必須針對(duì)對(duì)象而分清權(quán)利和義務(wù)，這時(shí)，此種關(guān)系事實(shí)也就轉(zhuǎn)換成了在法律調(diào)整下的法律關(guān)系[13]。牽強(qiáng)地賦予沿海灘涂土地或海域的屬性，將其強(qiáng)行塞入既定的法律框架內(nèi)的做法，筆者認(rèn)為有點(diǎn)削足適履了。目前，沿海灘涂資源利用更為復(fù)雜、公益性日益突出、權(quán)益之爭(zhēng)日漸惡化、環(huán)境保護(hù)日益迫切。正本清源，應(yīng)當(dāng)將沿海灘涂資源還原進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)，這才是解決沿海灘涂權(quán)屬問(wèn)題、管理問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題的根本之道，這尤為重要。

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