淺析國有土地上征地補償問題

于志娟

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院 山東日照 276826）

淺析國有土地上征地補償問題

于志娟

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院 山東日照 276826）

隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，國有土地的征收也在如火如荼地進(jìn)行，有些征收是正當(dāng)合理的，而有一些國有土地征收則是嚴(yán)重違反法律規(guī)定的，侵害了公民個人利益和國家利益，引發(fā)了很多矛盾，這顯然與和諧社會背道而馳。政府在這一過程中起著舉足輕重的作用，而如何界定公共利益也是一個重要問題。

舊城改造；公共利益；拆遷；和諧社會；征地補償

引言

近年來，隨著城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全國范圍內(nèi)的征地拆遷舊城改建開展得如火如荼，但隨之而來的各方面糾紛也越來越多，暴力違法拆遷的情況時有發(fā)生。通過向有關(guān)部門申請信息公開，從答復(fù)中得知有的沒有規(guī)劃許可證，有的沒有房屋拆遷許可證，有的沒有土地征用批文，有的沒有爭議裁決，有的沒有聽證會程序，有的沒有申請強制執(zhí)行就把人家的合法房屋強拆了……

被拆遷人對有關(guān)部門在拆遷過程中的非法行為或提起訴訟或向上級部門舉報，都彰顯了他們法律意識的覺醒。這勢必會促使法院與各級政府機關(guān)思考問題到底出在哪里，然后找出問題并解決問題，也會促使決策者在制定政策時加以權(quán)衡，如何更好地從制度層面平衡社會利益的分配，從而推動整個社會的公平正義。

規(guī)范土地征收《國有土地上房屋征收與補償條例》采用列舉式與概括式對公共利益進(jìn)行了規(guī)定。該條例第八條規(guī)定的公共利益包括：(一)國防和外交的需要；……(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。①我國幅員遼闊，在城市化進(jìn)程中，國有土地征收如火如荼，城市建設(shè)幾年大變樣，這種現(xiàn)象在全國各地陸續(xù)發(fā)生。對這種快速發(fā)展若不加以規(guī)范和限制，勢必導(dǎo)致無數(shù)的可能與無數(shù)的不確定，最終損害社會公共利益。因此，在單行法上采取概括加列舉的立法方式是最合理的和必要的。

除此之外，與公共利益的相關(guān)的規(guī)定還見諸以下法律：《憲法》第十三條，《物權(quán)法》第四十二條，《城市房地產(chǎn)管理法》第六條。據(jù)此可以看出，從根本法，到基本法，再到專門法，凡是涉及國有土地上的房屋征收，都無法繞開一個關(guān)鍵問題——公共利益。

不可否認(rèn)，公共利益對社會發(fā)展與進(jìn)步的重要意義，早在公元前，古羅馬著名法學(xué)家西塞羅就說過：“公共利益是最高的法律”。兩千多年后的今天，這一名言的不但沒有被時間淹沒，反而擁有了越來越廣泛的認(rèn)可。法治文明發(fā)展至今，公共利益已成為“公法領(lǐng)域的一個核心概念，它既是對公民財產(chǎn)權(quán)的合法限制，又是對國家行政權(quán)的基本約束，是整個法律秩序特別是以行政法為代表的公法體系的基石，是一切公共行政合法性的根源，是政府和行政權(quán)力存在的依據(jù)和基礎(chǔ)”②公共利益是政府進(jìn)行管理和服務(wù)活動的目的，是一個社會群體的公共權(quán)力的源泉，是現(xiàn)代世界公共政治生活的有力支撐，是法律追求的價值之一和目標(biāo)。因此，當(dāng)財產(chǎn)法領(lǐng)域出現(xiàn)以房屋、土地等不動產(chǎn)為對象的征收制度之后，這一直接與公民財產(chǎn)權(quán)相沖突的國家行為的合法性只有是因為公共利益才可以。而實際上，目前世界上各個國家和地區(qū)征收制度都是將公共利益作為不動產(chǎn)征收的正當(dāng)性基礎(chǔ)，我國也不例外。

但是公共利益又具有模糊性，不確定性，它的具體內(nèi)涵很難明確地加以限定。當(dāng)公共利益的界定權(quán)落在政府官員手中的時候就會產(chǎn)生一系列嚴(yán)重后果，一些地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中為自身利益擴大征地范圍，違規(guī)征地假借“公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“舊城區(qū)改建”等公共利益的幌子，在房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和工程項目中進(jìn)行權(quán)錢交易。

正確理解和定位公共利益，需把握四條標(biāo)準(zhǔn)：其一，要具有“公共性”。公共“是一定區(qū)域內(nèi)或一定社會的許多個人的共同體，究竟一個公共需由多少的個人來組合而成?這是難以確定的”③相對于私人利益而言，公共利益首先是一種大多數(shù)人的利益，它包含的主體眾多，就如何界定“公共”的范圍，目前的主流觀點為地域基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。提倡這一標(biāo)準(zhǔn)的代表性人物是德國的洛厚德，他認(rèn)為“公益是一個國家或地區(qū)內(nèi)的特定具體空間內(nèi)有利害關(guān)系的人們中的大多數(shù)人的利益，④同時公共利益的實現(xiàn)主要依靠以政府為代表進(jìn)行的公共管理與服務(wù)，必須要靠公共權(quán)力的力量得以實現(xiàn)。其二，具有合理性。也就是要遵循“比例原則”，它最早起源于德國，被稱為“皇冠原則”，現(xiàn)在已是行政法領(lǐng)域的基本原則之一，是行使國家公權(quán)力的最高指導(dǎo)原則。最明顯的特征是要具有法益均衡性，也即達(dá)到利益的優(yōu)化組合，這其中包括各種利益的權(quán)衡比較及得失取舍，實現(xiàn)總的利益的最大化，由于要實現(xiàn)一種公共利益的經(jīng)常會損害其他公共利益和私人利益，因此在制定涉及公共利益決策的時候決策機關(guān)就要綜合全面權(quán)衡局部利益與公共利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益，綜合考慮人口、資源與環(huán)境的關(guān)系，堅持可持續(xù)發(fā)展的價值取向，實現(xiàn)真正的科學(xué)發(fā)展和以人為本。在我國的拆遷實踐中，地方政府為政績，高舉公共利益的大旗，大搞形象工程，面子工程，結(jié)果出現(xiàn)畸形發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展極不協(xié)調(diào)，污染嚴(yán)重，資源浪費，甚至出現(xiàn)“竭澤而漁”的短視后果；與此同時公共利益決策機關(guān)還要盡職負(fù)責(zé)地權(quán)衡可能受到減損的個人利益與可能獲得的公共利益的輕重主次關(guān)系并且對實現(xiàn)公共利益的不同方案進(jìn)行選擇，仔細(xì)加以比較權(quán)衡，選擇最有效的方案?！叭舸嬖诙喾N可選擇方案，對實現(xiàn)公共目標(biāo)同樣有效卻有對個人利益更少限制的方式則此種干涉才是不必要的和不合比例的”⑤。通過這些權(quán)衡比較與選擇，才能實現(xiàn)利益的最大化和最優(yōu)化，避免本末倒置，因小失大。第三，具備正當(dāng)性。指實現(xiàn)行政行為的目的所采取的手段與方式必須正確適宜，也就是說，在目的——手段關(guān)系上必須是適當(dāng)?shù)?。這是一個目的導(dǎo)向的要求。⑥涉及公共利益的重大決策關(guān)系著一定地域眾多人們的根本利益與長遠(yuǎn)利益。因此做決策的當(dāng)?shù)亓⒎C關(guān)和政府應(yīng)當(dāng)事前必須按照法定程序進(jìn)行公示擬定的公共利益的決策計劃，然后舉行社會聽證會，保證公共利益決策制定基于廣泛的民意和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)之上。第四，公共利益應(yīng)體現(xiàn)公平性。公平是法的價值之一，政府以公共利益的目的各種決策，其最終落腳點也是為了使人們更好地享受利益，實現(xiàn)社會公平。公平性正是體現(xiàn)在對少數(shù)人的利益的尊重上的，這種補償應(yīng)當(dāng)是一種得失相當(dāng)?shù)墓窖a償和合理補償，絕對不能讓少數(shù)人的利益以此而受到損害，那種象征性的“適當(dāng)補償”或者彈性很大的“相應(yīng)補償”是有違公平性的。

目前，在我國的拆遷征地領(lǐng)域，拆遷矛盾依然突出，解決我國目前征地問題的應(yīng)做到以下幾點：

一、嚴(yán)格科學(xué)的判斷是否公共利益，嚴(yán)禁地方政府及官員以公共利益之名行違法征地拆遷之實。由于公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，所以由誰來定義公共利益就顯得尤為重要，一個中立的機構(gòu)來擔(dān)此重任會更加適宜。若公共利益的界定權(quán)由政府掌握的話，很容易滋生腐敗，導(dǎo)致權(quán)力的濫用，權(quán)錢交易，給權(quán)力尋租提供機會。建議應(yīng)該由司法機構(gòu)來界定是否是公共利益，或者成立專門的第三方機構(gòu)來，由專家來進(jìn)行評估是否是公共利益。同時要舉行社會聽證會，廣泛聽取與征地決策密切相關(guān)的人民群眾的意見，做到?jīng)Q策真正體現(xiàn)民意，符合當(dāng)?shù)氐拈L遠(yuǎn)利益與整體利益，即真正地貫徹公共利益標(biāo)準(zhǔn)。

二、必須千方百計貫徹落實拆遷補償安置問題。以公共利益為目的的征地行為給公民造成的損失政府責(zé)無旁貸應(yīng)予補償，絕不能是公民個人利益因此受損不如以前，補償絕不能小于其損失，補償?shù)姆秶绊椖啃枰鞔_具體，便于操作執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)包括被拆遷人的直接損失與實際損失。征地拆遷補償不足以彌補公民的損失，有的地方實行的是先拆遷后安置，甚至不安置，被征地人民群眾失去生活保障，利益嚴(yán)重受損。更有甚者，補償安置費沒有直接發(fā)放到公民個人手中，截留、挪用、貪污嚴(yán)重。這些問題極大損害了征地補償中政府的公信力。目前這一問題已得到初步解決：國土部日前發(fā)出通知，要求征地涉及的拆遷補償安置的情況，要先安置后方可進(jìn)行拆遷。

國辦下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，旨在解決征地拆遷過程中國家公共權(quán)力對公民財產(chǎn)權(quán)利的侵害，要求程序合法、補償?shù)轿?，官員因征地拆遷引發(fā)問題將被追責(zé)，這將有利于解決征地拆遷過程中權(quán)力對權(quán)利的傷害。

在征地拆遷的過程中我們要特別重視制約權(quán)力，這個一靠制度，二靠監(jiān)督。不斷加強行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、尤其是上級政府和法制部門的監(jiān)督；人大和政協(xié)的監(jiān)督；最后，還有社會輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督，新聞媒體作用日益重要。除此之外，還應(yīng)做到：

一、完善征地拆遷方面的法律。首先要完善憲法中的征用補償條款。在憲法中明確規(guī)定“征用”條款，以保障公民基本的財產(chǎn)權(quán)。修改《國有土地上房屋征收與補償條例》中第八條第五項的關(guān)于把舊城改建歸屬于公共利益的規(guī)定，此乃法律漏洞，因為目前在中國大地上以舊城改建的名義進(jìn)行拆遷比比皆是，問題大多出于此項內(nèi)容。舊城改建是否屬于公共利益的確很難判定，在實踐中極易被地方政府及其腐敗官員濫用，因此應(yīng)當(dāng)刪除或修改。其次，行政征收的程序應(yīng)當(dāng)細(xì)化以更具操作性，更多的體現(xiàn)被征收方的參與。第三，關(guān)于補償問題，著重突出“補償規(guī)定”，征地拆遷補償數(shù)額應(yīng)再提高，補償項目應(yīng)該更加細(xì)化與完善，從而為行政征用補償確立法律依據(jù)。

二、制定系統(tǒng)的《不動產(chǎn)征收法》，使征地有法可依，使行政補償有序化。應(yīng)充分發(fā)揮利用司法救濟(jì)的功能，對征地拆遷過程中出現(xiàn)的問題，法律通過明確規(guī)定，救濟(jì)途徑來加以緩解，行政復(fù)議與行政訴訟具有相當(dāng)好的作用，利害關(guān)系人可以好好利用這兩種手段，保護(hù)自己的合法權(quán)益，同時也可以促進(jìn)政府自律，做到依法行政。公民可申請行政復(fù)議，經(jīng)過復(fù)議之后，如果仍然不服復(fù)議決定，可以向人民法院提起行政訴訟，或者直接向法院起訴政府的違法行為。

注釋：

①《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條.

②景志剛.土地征收之公共利益研究[J].鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007(1).

③陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊)[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2001:182-187.

④陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊)[M].青島:山東人民出版社,2001:184.

⑤鄭春燕.必要性原則內(nèi)涵之重構(gòu)[J].政法論壇,2004(6).

⑥赫然,崔卓蘭.行政法學(xué)[M].長春:吉林人民出版社,2002:59-61.

[1]黃茂榮.法學(xué)方法與現(xiàn)代民法.臺灣大學(xué)法學(xué)叢書.1982:247..

[2]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊)[M].濟(jì)南:山東人民出版社.2001:182-187.

[3]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊)[M].青島:山東人民出版社,2001:184.

[4][美]伯納德?施瓦茨.行政法[M].徐炳譯.北京:群眾出版社,1986:567.

[5][英]威廉?韋德.行政法[M].徐炳,等,譯.北京:中國大百科全書出版社,1997:55.

On the question of land expropriation on state-owned land

Yu Zhi-juan

(Law School of Qufu Normal University, Rizhao Shandong, 276826, China)

With the continuous development of city development, the state-owned land expropriation has been like a raging fire, some collection is justified, and some state-owned land expropriation is a serious violation of the law, infringement of the interests of individual citizens and national interests, caused many conflicts, which obviously and the harmonious society draw further apart. The government play a decisive role in this process,How to define the public interest, and is also an important problem.

the transformation of the old city; public interest; demolition; harmonious society; the land requisition compensation

F293.2

A

1000-9795（2014）02-0442-02

［責(zé)任編輯：陳懷民］

2014-01-04

于志娟（1980-），女，山東日照人，從事法學(xué)理論方向的研究。