高校去行政化:預(yù)算改革的路徑

劉家明

(嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 梅州 514015)

一、高校去行政化預(yù)算改革的必要性

高校去行政化的預(yù)算改革是牽涉到人的核心利益的問題，是高等教育體制改革中最敏感、最棘手的問題。但切中的是高校行政化的要害，不改不行。預(yù)算改革有助于從根本上走出高校行政化的困境，同時對于推動其他路徑的改革十分重要。

預(yù)算是一個涉及權(quán)力、權(quán)威、文化、協(xié)商一致和沖突的過程，在國家政治生活中占據(jù)重要地位［1］。預(yù)算也是一種討價還價、相互妥協(xié)的政治過程，是高校內(nèi)部達(dá)成共識的契約。預(yù)算項(xiàng)目反映了政治價值和官僚行動的方向，預(yù)算過程及其方式反映了權(quán)力的較量和權(quán)利的配置。難怪威爾達(dá)夫斯基說，如果你不能制定預(yù)算，你怎么治理［2］?換言之，如果高校沒有一個好的預(yù)算體制，如何實(shí)現(xiàn)善治?因此，高等教育預(yù)算體制和高校預(yù)算制度、收入分配制度改革理應(yīng)成為高校去行政化改革的基本路徑之一。

在高校行政化的基本動力因子中，主要有文化觀念(如官本位意識)，也有制度(如集權(quán)體制)和結(jié)構(gòu)因素(學(xué)術(shù)組織相對于官僚組織的天然劣勢)。其中，最根本的是對制度掩蓋下的權(quán)力和利益的追逐?？梢哉f，趨利動機(jī)是高校行政化的最基本動力。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，正是高校的財務(wù)預(yù)算和收入分配等經(jīng)濟(jì)利益從根本上驅(qū)動著高校管理體制的行政化。高等教育領(lǐng)域和高校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)的分配也是高校行政化加速、加重的重要驅(qū)動因素，經(jīng)費(fèi)和黨政權(quán)力的結(jié)合足以主導(dǎo)、制約高校包括高校學(xué)術(shù)研究在內(nèi)的幾乎所有工作和活動。因此，高等教育財政預(yù)算體制和高校內(nèi)部的預(yù)算制度、收入分配制度改革勢在必行。

二、高等教育財政預(yù)算體制改革

我國公立高校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)方面形成了以政府撥款為主的預(yù)算收入體制。國家對高等教育的投入，主要通過教育部及各省、市、自治區(qū)的教育行政主管部門來對資金進(jìn)行配置。行政撥付資金的獲得，一方面憑借各高校自己到政府部門去跑關(guān)系、求人，行政級別的高低和高校自身名氣在撥款中舉足輕重;另一方面，財政撥款分為經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)比例較大，但很多專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)卻因?yàn)樾姓噶畈⒉荒堋皩！保咝ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)的堅持往往會付出失去經(jīng)費(fèi)的代價，為了“保財”只能聽命于政府行政，自主權(quán)在利益驅(qū)動下遭遇重挫(王蘇琪，2010)。

具體來說，我國現(xiàn)行高等教育財政撥款方式主要有兩種:一是“基數(shù)加增長”的撥款方式，即地方高校部門預(yù)算按“兩大類”(基本支出、項(xiàng)目支出)、“三大塊”(人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi))進(jìn)行編制。在此基礎(chǔ)上，考慮當(dāng)年事業(yè)發(fā)展與變化情況確定撥付的事業(yè)發(fā)展數(shù)額。二是“綜合定額+少量專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款方式，這是基于定員定額的原理，即按學(xué)生不同層次和專業(yè)折算的學(xué)生當(dāng)量，以學(xué)校不同類型的生均定額標(biāo)準(zhǔn)核定高校正常經(jīng)費(fèi)，并設(shè)立少量專項(xiàng)資金。由上述財政撥款方式可以看出，學(xué)校實(shí)際得到的教育經(jīng)費(fèi)與學(xué)校的規(guī)模、辦學(xué)層次緊密相連，地方高校唯有通過“擴(kuò)張”帶動發(fā)展(夏再興等，2010)。因此，我國當(dāng)前的高等教育財政預(yù)算體制是政府干預(yù)高校的重要緣由和路徑，對政府財政投入過分依賴，也是推動高校外部行政化的制度動因之一。

政府在財政預(yù)算方面干預(yù)高校表現(xiàn)在:確立投資規(guī)則，例如對高校內(nèi)部的各種收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批、限制;對不同層次和科類的高校，實(shí)行不同的撥款方法和撥款標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)行基金制，并陸續(xù)設(shè)立“211工程”和“985工程”專項(xiàng)基金以及教學(xué)建設(shè)和改革專項(xiàng)基金［3］;尤其是近些年，政府對專項(xiàng)撥款的規(guī)定有了較大的彈性，對專項(xiàng)撥款的使用時間、使用領(lǐng)域并沒有嚴(yán)格規(guī)定，以及由于提出預(yù)算和撥款到位之間存在較長的時間差，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的年終預(yù)算、決算，什么時間批下來，什么時候到位都說不準(zhǔn)，財政撥款嚴(yán)重滯后;再比如，高校編制人員的工資浮動機(jī)制，多久上漲、漲幅多大，也沒有固定和明確，往往需要高校領(lǐng)導(dǎo)通過與政府主管部門交涉、談判去解決。這就為政府的行政干預(yù)和高校行政化預(yù)設(shè)了空間和“理由”。

政府對高等教育的財政撥款方式和財政干預(yù)表明，高等教育預(yù)算投入體制具有很大的自由裁量權(quán)，甚至有一些隨意性，其財政預(yù)算帶有很強(qiáng)的集權(quán)和人治色彩，以致有了“跑部錢進(jìn)”、“校長的重要職責(zé)就是公關(guān)和要錢”，等等說法。這不僅造成高校的公關(guān)費(fèi)用、公務(wù)接待費(fèi)用的攀升和教育資源的極大浪費(fèi)，而且成為政府和高校雙寡頭之間圍繞著預(yù)算撥款進(jìn)行交易和博弈——政府干預(yù)高校、高校俘獲政府——的主要根源。在政治市場中，由于高校產(chǎn)出的非市場性質(zhì)，以及信息不對稱，政府與高校官僚機(jī)構(gòu)處于雙邊壟斷地位，為高校行政領(lǐng)導(dǎo)和政府主管官員都創(chuàng)造了謀求個人私利的機(jī)會和手段，成為高等教育領(lǐng)域?qū)ぷ夂透瘮〉亩喟l(fā)地帶。

盡管《教育法》規(guī)定了“兩個逐步提高”和三個增長，從而在法律上保障了政府的高等教育投入。但由于預(yù)算的增長沒有穩(wěn)定、法定的浮動機(jī)制，為政府的行政干預(yù)留下了空間。這里對高等教育預(yù)算體制改革提出兩點(diǎn)建議。

首先，必須實(shí)施高等教育財政預(yù)算投入的政策立法，形成與GDP和財政收入掛鉤的高等教育剛性投資比例，并根據(jù)地區(qū)生活成本和物價指數(shù)制定固定的浮動機(jī)制，根據(jù)高等教育領(lǐng)域可供信息監(jiān)測的指標(biāo)，如學(xué)生人數(shù)及就業(yè)率、教師數(shù)量和質(zhì)量等指標(biāo)，進(jìn)行預(yù)算約束;并對高校的舉債規(guī)模和比例相對于高校資產(chǎn)和預(yù)算收入做出限制。預(yù)算體制的相對剛性，保證了高校預(yù)算投入的可預(yù)期性，以及約束高等教育投入的自由裁量權(quán)，抑制政府和高校官員的個人作用，減少高校向政府的公關(guān)動力，意義重大。而且我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適合于高等教育預(yù)算的政策立法，我國從2011年開始進(jìn)入中高收入水平國家。當(dāng)人均GNP達(dá)到一個較高水平以后，在技術(shù)沒有重大突破的條件下，教育經(jīng)費(fèi)在GNP中的比例趨于穩(wěn)定，那時教育投資與 GNP接近于同步增長［4］。

第二，由于不同“級別”的公立高校的投入經(jīng)費(fèi)來源不同，中央和地方的投入比例也不同，比例中較大部分來自直接的政府主管部門，而沒有形成統(tǒng)一的、全國性預(yù)算投入體制。雖然這樣減輕了中央政府的負(fù)擔(dān)，也考慮了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和教育投資成本分擔(dān)的規(guī)律，但是造成了如下后果:驅(qū)動高校不斷提高自身的“級別”，找到財政收入上更有保障的“老子”;中央和地方政府的教育投入落實(shí)情況無人監(jiān)管、無力監(jiān)管;各地高校投入的嚴(yán)重失衡。因此，建議把高等教育的財政預(yù)算單列，原來的買單者不變，但撥款賬戶統(tǒng)一由財政部或教育部下屬的全國高校撥款委員會來直接管理、監(jiān)督，及時公布、評估預(yù)算投入情況。通過統(tǒng)一的第三方監(jiān)管，避免了政府主管部門對高校的直接財政干預(yù)以及“下屬”高校不受監(jiān)管的局面。此外，要建立健全獨(dú)立、中立的社會機(jī)構(gòu)的教育投資評價體系，基于不同區(qū)域、學(xué)校、項(xiàng)目和社會效益等不同維度的評價，不斷完善預(yù)算效益評價機(jī)制和對預(yù)算違規(guī)的問責(zé)機(jī)制。

三、高校內(nèi)部的預(yù)算體制改革

在公共選擇理論看來，官僚是由上級任命的執(zhí)行人，是自利的經(jīng)濟(jì)人，追求自身效用的最大化，其效用函數(shù)包括如下變量:薪金、所在機(jī)構(gòu)或職員的規(guī)模、額外所得、權(quán)力和地位，而這些變量的大小又直接和預(yù)算撥款規(guī)模正相關(guān)。尼斯坎南認(rèn)為，機(jī)構(gòu)預(yù)算，包括定期撥款、資助，乃是高層官員的核心焦點(diǎn)，更多的預(yù)算在工資、額外補(bǔ)貼、聲望、權(quán)力、任免權(quán)和機(jī)構(gòu)產(chǎn)出等方面增加了他們的福利，沒有利潤指標(biāo)，官僚只能追求預(yù)算收入和支出的最大化［5］。因此，追求最大預(yù)算規(guī)模成了高校行政部門的目標(biāo)，不惜增加工作量、下屬人數(shù)和資源浪費(fèi)，也要實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張、預(yù)算增加和個人從中牟利。預(yù)算規(guī)模的增加不僅意味著更多的收益、報酬，還意味著更多的資源支配權(quán)，更容易用資源來創(chuàng)制額外的特權(quán)以及官僚機(jī)構(gòu)和職位的吸引力，引發(fā)人員增加、級別提高、規(guī)模擴(kuò)張，誘致組織的官僚化。預(yù)算最大化動機(jī)引發(fā)的官僚化，不僅造成高校行政權(quán)力過度壟斷和資源浪費(fèi)，而且容易造成學(xué)術(shù)行政化、行政利益化、高校庸俗化的后果。

高校的教育浪費(fèi)現(xiàn)象實(shí)際是由高校的預(yù)算軟約束造成的行政化的管理模式所形成的高校財務(wù)權(quán)利與財務(wù)責(zé)任不匹配，使許多高校在辦學(xué)上追求大規(guī)模和高層次，導(dǎo)致學(xué)校負(fù)債過度和教育資源浪費(fèi)。高校的行政“晉升”制度也會形成軟預(yù)算約束激勵。我國現(xiàn)行的行政管理模式十分強(qiáng)調(diào)職級權(quán)威和行政權(quán)力，組織中成員的權(quán)力直接與其工資、地位、職稱評定和其他待遇相聯(lián)系［6］。因此，在這種行政管理模式下，高校管理者很容易將注意力集中到追求更高職位和行政權(quán)力上來，而職位的升遷通常又與高校管理者任期內(nèi)的政績有關(guān)［7］。在高校財務(wù)管理和資金運(yùn)作中，財務(wù)運(yùn)行體系不夠透明，行政領(lǐng)導(dǎo)行政資源配制權(quán)、財權(quán)缺少監(jiān)督、制約機(jī)制，財務(wù)問題上的違法亂紀(jì)現(xiàn)象屢禁不止。因此，高校內(nèi)部的預(yù)算體制改革勢在必行。

首先，匹配財務(wù)權(quán)力和財務(wù)責(zé)任，減少領(lǐng)導(dǎo)干部“尋租”和腐敗行為。一般性事務(wù)管理應(yīng)與財務(wù)管理分開，財務(wù)應(yīng)由單獨(dú)機(jī)構(gòu)(例如學(xué)校董事會)進(jìn)行單獨(dú)管理和審核，完善績效考核的約束機(jī)制，避免出現(xiàn)凡事“一把手”說了算的現(xiàn)象(夏再興等，2010)。

其次，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，由高校外部獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)對高校財務(wù)支出進(jìn)行定期或不定期審計，審計結(jié)果實(shí)行公告和跟蹤制度，強(qiáng)化教育經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督，保證審計結(jié)果公正。

再次，破除高校行政部門預(yù)算的漸進(jìn)主義邏輯，嚴(yán)格限制公車私用、公款旅游、公款吃喝等形式的在職消費(fèi)，公示三公經(jīng)費(fèi)，啟動校內(nèi)預(yù)算報告制度和問責(zé)機(jī)制，對支出項(xiàng)目、程序進(jìn)行規(guī)制。

最后，強(qiáng)化官僚機(jī)構(gòu)的解說責(zé)任和外在控制等民主、法治制度，在高校行政系統(tǒng)中引入競爭機(jī)制、公共品供給的市場機(jī)制、競爭性投標(biāo)機(jī)制，樹立結(jié)果為本、競爭導(dǎo)向的績效預(yù)算制度，以民主、法治的手段，通過市場和社會的力量制約行政高度集權(quán)的預(yù)算體制。

四、高校收入分配改革

當(dāng)前的高校收入分配體制掩蓋了許多問題和矛盾，教師也默許高校的擴(kuò)張和外部行政化的運(yùn)作，因?yàn)楦咝＝搪毠さ氖杖胂喈?dāng)部分來自教育撥款和收繳學(xué)費(fèi)，學(xué)校的外部行政化和“擴(kuò)張”對于全體教職工都有好處。此外，工資收入分配格局一定程度上也掩蓋了高校學(xué)術(shù)系統(tǒng)與行政系統(tǒng)間的矛盾沖突，表面上看不同級別教師和相應(yīng)級別行政人員的薪水相差不大。根據(jù)雙因素理論，工資的相對公平，只是有助于消除不滿意，但并不能真正提高學(xué)術(shù)人員的積極性，即成為激勵因素。因?yàn)?，高校中教師從事的是本位性、?chuàng)造性的工作，而行政人員的工作是派生的輔助性、服務(wù)性的。如果學(xué)術(shù)人員沒有相對優(yōu)厚的待遇以及與價值、貢獻(xiàn)相匹配的收入，是不可能真正起到激勵作用的。高校收入分配制度改革，可以從下面幾個方面著手。

首先，必須改革高校收入分配的元制度，包括誰來制定分配政策，誰來執(zhí)行，誰來監(jiān)督等主體及其權(quán)力的劃分。要改變行政系統(tǒng)對資源和收入進(jìn)行分配的絕對支配權(quán)，實(shí)現(xiàn)收入分配的相關(guān)權(quán)利在科學(xué)和民主的分工基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法治，降低集權(quán)和人治的程度。

其次，確定高校收入分配的原則和價值取向。必須按照效率優(yōu)先、兼顧公平、多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬的分配原則，徹底改變基于身份的分配機(jī)制和大鍋飯現(xiàn)象，同時突出與高校核心競爭力密切相關(guān)的學(xué)術(shù)價值。具體到工資待遇與級別設(shè)置方面，中層行政人員的工資不得高于基層學(xué)術(shù)人員，中高層行政人員的工資不得高于中級學(xué)術(shù)人員，以此類推，從而強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)人員的核心地位和體現(xiàn)大學(xué)的學(xué)術(shù)本位價值，這是從根本上解決高校內(nèi)部“趨官若鶩”現(xiàn)象的舉措。

最后，將崗位管理和績效管理相結(jié)合，將績效考核與績效獎勵掛鉤，根據(jù)職責(zé)完成情況和創(chuàng)造的價值貢獻(xiàn)進(jìn)行收入分配。明確部門目標(biāo)和崗位責(zé)任，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，推動績效考核體系的民主化、科學(xué)化與法治化建設(shè)，實(shí)行科學(xué)規(guī)范、公平合理的獎勵制度，通過基于績效的收入分配制度調(diào)動積極性。具體來說，包括幾個方面:一是要建立與能力、績效相適應(yīng)的收入分配機(jī)制;二是建立與崗位相配套的獎懲體系，在收入分配中應(yīng)堅持按崗定酬、以崗定薪、崗變薪變的具體原則，建立崗位工資與崗位津貼相結(jié)合的獎懲體系，實(shí)現(xiàn)工資管理由“身份工資”逐步轉(zhuǎn)向“績效工資”;三是設(shè)立向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜的獎勵津貼。

［1］Aaron Wildavsky.Budgeting［M］.Boston:Little，Brown and Co.，1975.p.xiii.

［2］［美］阿倫·威爾達(dá)夫斯基，布萊登·斯瓦德洛.預(yù)算與治理［M］.茍燕楠，譯.上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2010:302.

［3］陳 超.中國重點(diǎn)大學(xué)制度建設(shè)中的政府干預(yù)研究［M］.廣州:廣東高等教育出版社，2009:81.

［4］劉志民.教育經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007:152.

［5］Niskanen.Bureaucracy and Representative Government［M］.Chicago:Aldine，Atherton，1971.p.8.

［6］周雪光.逆向軟預(yù)算約束:一個政府行為的組織分析［J］.中國社會科學(xué)，2005，(2):135 －140.

［7］龐曉波，黃衛(wèi)挺.高校預(yù)算軟約束的制度成因及其治理［J］.中國高教研究，2009，(8):122.