區(qū)域高等教育合作:美國的經(jīng)驗與啟示

張繼龍

(華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，武漢430074)

區(qū)域高等教育合作:美國的經(jīng)驗與啟示

張繼龍

(華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，武漢430074)

由政府直接推動區(qū)域高等教育合作是一種普遍而有效的做法，美國西部州際高等教育委員會(WICHE)是此類合作的典范。該組織的主要特點：一是秉持合作共贏的價值理念；二是以合作項目和平臺為載體；三是建有一套運行高效的組織架構(gòu)。我國長三角地區(qū)區(qū)域高等教育合作經(jīng)過六年的發(fā)展取得了初步的成效，但仍需在整合系統(tǒng)動力、建立優(yōu)化治理架構(gòu)、構(gòu)建有效利益平衡機制等方面予以加強和改進(jìn)，美國WICHE的經(jīng)驗提供了有益的啟示和借鑒。

區(qū)域高等教育合作；西部州際高等教育委員會(WICHE)；長三角高等教育合作

區(qū)域合作是現(xiàn)代高等教育發(fā)展的重要特征之一，由政府直接推動區(qū)域高等教育合作是一種普遍而有效的做法，美國的區(qū)域高等教育合作組織堪稱此類合作的典范。美國是聯(lián)邦制國家，由于聯(lián)邦憲法并未賦予聯(lián)邦政府直接管理教育事務(wù)的權(quán)力，各州均擁有管理本州教育(含高等教育)的最高權(quán)力，于是形成了自成一體的州級高等教育管理系統(tǒng)。為實現(xiàn)州與州之間的資源共享及合作交流，區(qū)域高等教育合作組織于20世紀(jì)50年代前后紛紛成立，形成了獨具特色的州際高等教育協(xié)作機制。美國大型的區(qū)域高等教育合作組織有四個：南部教育委員會(含高等教育)(Southern Regional Education Board)、西部州際高等教育委員會(Western Interstate Commission for Higher Education)、新英格蘭高等教育委員會(New England Board of Higher Education)和中西部高等教育委員會(Midwestern Higher Education Compact)。本文以合作歷史悠久、合作內(nèi)容廣泛、合作成效顯著的西部州際高等教育委員會(簡稱WICHE)為組織案例，梳理其組織特點和成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國長三角高等教育合作機制提出若干相關(guān)思考和建議。

一、美國區(qū)域高等教育合作的實踐經(jīng)驗

(一)合作共贏：區(qū)域高等教育合作的價值訴求

合作共贏是WICHE所秉持的核心價值理念。WICHE的合作動力源于二戰(zhàn)后旺盛的高等教育入學(xué)需求對降低州際入學(xué)壁壘、整合州際高等教育資源提出的迫切要求。州際入學(xué)壁壘是歷史形成的，各州的公立大學(xué)和學(xué)院通常向外州學(xué)生收取比本州學(xué)生高100%-250%的學(xué)費，這就是所謂的州際非居民入學(xué)壁壘(non-resident admission barriers)。此外，各州高等教育發(fā)展冷熱不均，教育資源不足與教育資源閑置并存。為此，迫切需要開展州際高等教育合作，以實現(xiàn)高等教育的資源整合和政策協(xié)同。WICHE就是在這一背景下于1950年成立的，現(xiàn)有16個成員州。

WICHE實現(xiàn)合作共贏的基本策略體現(xiàn)在兩個方面。一是以健全合作機制為保障，形成各州平等協(xié)商、科學(xué)決策、專業(yè)實施的治理架構(gòu)；二是以滿足現(xiàn)實需求為依歸，形成政府主導(dǎo)、學(xué)校主體、市場主動的系統(tǒng)動力。在WICHE成立初始，各州對各類醫(yī)學(xué)專業(yè)人才需求旺盛，WICHE選擇以打破州際醫(yī)學(xué)教育壁壘、共享醫(yī)學(xué)教育資源作為區(qū)域合作的突破口，取得了顯著成效，這就是最早的專業(yè)學(xué)生交換項目(Professional Student Exchange Program)。到了20世紀(jì)80年代，學(xué)生交換項目迅速覆蓋到本科生和研究生教育，并成為WICHE的主打項目，打破了州際間的學(xué)費壁壘，增加了入學(xué)機會。據(jù)統(tǒng)計，僅2012學(xué)年三個學(xué)生交換項目共服務(wù)各類學(xué)生32700人，為學(xué)生及其家庭節(jié)約學(xué)費開支超過2.6億美元[1]。20世紀(jì)80年代后期，隨著信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)，WICHE把教育信息技術(shù)開發(fā)與合作確立為戰(zhàn)略重點，打造教育技術(shù)合作平臺(簡稱WCET)。該平臺現(xiàn)為超過400萬的大學(xué)生提供全部或部分學(xué)術(shù)課程的網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)機會，服務(wù)范圍不僅覆蓋西部地區(qū)，而且遍布全美并延伸至加拿大多個省份。無論是學(xué)生交換項目，還是WCET項目，區(qū)域高等教育合作都堅持與時代發(fā)展同步，深入契合學(xué)生的入學(xué)需求、學(xué)習(xí)和發(fā)展需求，滿足高校在新環(huán)境下對技術(shù)、資源共享的現(xiàn)實需求，取得了實實在在的成效。

(二)平臺打造：區(qū)域高等教育合作的有力抓手

合作項目與平臺是WICHE開展區(qū)域高等教育合作的載體，目前正在運行的項目和平臺共有44個[2]。WICHE廣泛的目標(biāo)可以概括為三個方面：通過項目招生增加學(xué)生的入學(xué)機會；通過政策分析協(xié)助政策制定者處理高等教育和人力資源問題；培育有助于資源共享的合作項目[3]。前文提到了學(xué)生交換項目是WICHE的傳統(tǒng)主打項目。此外，政策分析服務(wù)和資源共享服務(wù)是WICHE重點打造的另兩類合作平臺。

政策分析服務(wù)是通過為政策制定者提供可靠的數(shù)據(jù)報告和廣泛的工作交流平臺，促進(jìn)區(qū)域高等教育合作在政策層面上的協(xié)同。一是開展數(shù)據(jù)收集、整理和發(fā)布，為政策制定和政策研究奠定基礎(chǔ)。WICHE定期發(fā)布的數(shù)據(jù)有：西部公立高校學(xué)費數(shù)據(jù)(Tuition and Fees)，年度基準(zhǔn)報告(Benchmarks)，西部高等教育手冊(Fact Book)，各州政策在線數(shù)據(jù)庫(SPIDO)等。二是構(gòu)建會議交流平臺，研討區(qū)域高等教育面臨的共同挑戰(zhàn)。WICHE每年圍繞區(qū)域高等教育熱點問題組織西部學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)論壇(the Forum)和西部社區(qū)學(xué)院學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者聯(lián)盟(the Alliance)，分別為本科院校和社區(qū)學(xué)院提供交流互鑒的平臺。此外，由WICHE委員會中的議員們組建的立法咨詢委員會(LAC)，每年也通過論壇的形式反思各州在高等教育問題上的政策立法，促進(jìn)州際間的政策協(xié)同。

資源共享服務(wù)是通過打造資源共享平臺，為各成員州的高校及學(xué)生提供豐富的學(xué)習(xí)資源和學(xué)習(xí)服務(wù)，并致力于降低學(xué)校的運營成本。高等教育領(lǐng)域資源稀缺和重復(fù)建設(shè)的矛盾非常普遍，消解這一矛盾的有效策略是使資源共享成為“新常態(tài)”(new normal)。除前文提到的WCET共享平臺外，WICHE于2007年開始打造新型的網(wǎng)絡(luò)課程交換平臺(簡稱ICE)，該平臺被譽為新一代的學(xué)生交換項目。課程交換涉及招生、注冊、財政資助、繳費、學(xué)分轉(zhuǎn)換等諸多細(xì)節(jié)問題，網(wǎng)絡(luò)課程交換平臺為此提供了強大的管理解決方案，高校間的課程交換以及由此產(chǎn)生的資金結(jié)算問題都可以一體化解決。二年制和四年制院校均可以招生單位或教學(xué)單位的身份加入該平臺，交換的形式除了課程修習(xí)名額的交換，還可以實現(xiàn)一門課程或?qū)I(yè)的整體交換。此外， WICHE鼓勵區(qū)域高校參加資產(chǎn)精算項目(簡稱MPP)，幫助高校節(jié)約寶貴的財政資源。該項目是專門為高校量身打造的綜合資產(chǎn)保險，其保費低于行業(yè)的平均水平，因此有助于參保高校降低保險費用支出，同時高校有機會根據(jù)參保單位整體的賠付率，獲得年度分紅。目前，參加該項目的成員高校有49個，校區(qū)超過100個，保險總價值達(dá)到790億美元。美國三大區(qū)域高等教育合作組織——WICHE，MHEC(中西部高等教育委員會)，NEBHE(新英格蘭高等教育委員會)——的成員由此節(jié)約的保費開支超過了6900萬美元[4]。

(三)運行高效：區(qū)域高等教育合作的組織特點

WICHE的組織特征可以概括為各成員州的平等性、重大決策的科學(xué)性和項目實施的專業(yè)性，由此保證了組織整體穩(wěn)定且富有效率。WICHE是在西部州長協(xié)會(WGA)倡議下通過簽署《西部高等教育協(xié)定》的形式正式成立的，其權(quán)力來自于各州議會和州長的合法授權(quán)。全委會是WICHE的最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機構(gòu)，決定區(qū)域高等教育的重要政策和項目，每年召開一次。全委會中每州各有三位委員，并且其中一位必須為教育家，所有委員均由各州州長任命，任期四年。由此可見，人員組成方式體現(xiàn)了各州之間的平等性，人員任命方式?jīng)Q定了委員們須對各州的利益負(fù)責(zé)。全委會委員的主體是教育家、議會議員和教育官員，這種組合有利于在決策中發(fā)揮各自優(yōu)勢，兼顧各方權(quán)益，提升決策的科學(xué)性和可行性。

全委會下設(shè)立法咨詢委員會(LAC)和工作委員會，前者專司立法咨詢和各州間的立法合作，后者負(fù)責(zé)決策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。工作委員會下設(shè)立辦公室負(fù)責(zé)具體項目的推進(jìn)落實。值得注意的是，辦公室作為常設(shè)機構(gòu)是實體化運行的，并在運行中實行專業(yè)化的分工和項目化的推進(jìn)。目前，WICHE的辦公總部設(shè)在博爾德，下轄7個業(yè)務(wù)部門，共有工作人員40余人，專業(yè)的人員素質(zhì)和優(yōu)秀的團隊合作為項目推進(jìn)提供了可靠的人力資源保證。

二、美國區(qū)域高等教育合作的有益啟示

中美兩國國體不同，但在區(qū)域高等教育合作上面臨的問題卻有共通之處。美國開展區(qū)域高等教育合作的歷史已逾60年，其積累的經(jīng)驗對中國不乏可資借鑒之處。筆者擬從長三角地區(qū)區(qū)域高等教育合作的實踐出發(fā)，結(jié)合美國的經(jīng)驗，談?wù)勱P(guān)于推進(jìn)我國區(qū)域高等教育合作的三點思考。

(一)從頂層設(shè)計到現(xiàn)實需求：區(qū)域高等教育合作需要整合系統(tǒng)動力

區(qū)域高等教育合作離不開頂層設(shè)計，否則會目光短淺；區(qū)域高等教育合作更離不開現(xiàn)實需求，否則會無的放矢。兼顧頂層設(shè)計和現(xiàn)實需求，方能發(fā)揮各方優(yōu)勢和潛力，形成區(qū)域高等教育合作的系統(tǒng)動力。WICHE的合作訴求主要基于西部各州攜手應(yīng)對入學(xué)潮的現(xiàn)實需要，各州通過西部州長會議和《西部高等教育協(xié)定》對WICHE的組織使命、權(quán)力來源、人員構(gòu)成、運行規(guī)則進(jìn)行了頂層制度設(shè)計。WICHE以現(xiàn)實需求為導(dǎo)向，始終堅持學(xué)生交換、政策協(xié)同、資源共享的合作主題，并隨著區(qū)域高等教育發(fā)展的新形勢及新挑戰(zhàn)，靈活地推出新政策和新項目，從而獲得了持久的發(fā)展動力。

長三角地區(qū)區(qū)域高等教育合作是在長三角地區(qū)區(qū)域一體化進(jìn)程中由政府主導(dǎo)的合作項目。2008 年國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中明確提出“強化教育領(lǐng)域的合作與交流”、“率先基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”的任務(wù)。在此背景下，2009年“長三角教育協(xié)作發(fā)展會商機制”建立，開啟了每年一屆的教育廳廳長和教委主任聯(lián)席會議模式，至今已舉行六屆。2014年6月，教育部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，標(biāo)志著經(jīng)過六年的實踐，長三角區(qū)域高等教育合作正式納入中央政府指導(dǎo)范圍。《指導(dǎo)意見》對校際合作、協(xié)作發(fā)展平臺和資源共享平臺等既有合作主題予以了肯定和進(jìn)一步豐富。值得注意的是，與頂層規(guī)劃日趨完善形成鮮明對比的是，現(xiàn)實需求并非十分強烈，這直接削弱了區(qū)域高等教育合作的整體動力。從長三角高水平大學(xué)聯(lián)盟鮮為人知，到研究生校際交流屈指可數(shù)；從學(xué)分互認(rèn)進(jìn)展緩慢，到課程師資共享成效甚微，似乎都在說明這些看似重大的合作領(lǐng)域其實只是“潛在”需求，而非“有效”需求。究其原因，正是由于相對封閉的高等學(xué)校辦學(xué)體制和相對集中的高等教育管理體制所致，一方面使高校的主體性迷失，另一方面使市場的主動性失靈，從而造成了政府在區(qū)域高等教育合作中“剃頭挑子一頭熱”的尷尬局面?！吨笇?dǎo)意見》中將區(qū)域教育“改革”與“合作”并提，并將“改革”置于“合作”之前，正是看到了高等教育合作離不開高等教育改革之故。因此，只有政府放松管制還高校以自主權(quán)，高校面向市場開放自主辦學(xué)，才能催生區(qū)域高等教育合作的有效需求，才能形成區(qū)域高等教育合作的系統(tǒng)動力。

(二)從決策制定到項目推進(jìn)：區(qū)域高等教育合作需要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

區(qū)域高等教育合作的成效，很大程度上取決于治理結(jié)構(gòu)是否匹配。治理結(jié)構(gòu)的核心是確立一套民主的決策機制、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制和高效的運作機制。從WICHE的治理實踐來看，全委會是最高決策機構(gòu)，決定重要政策和重點項目；全委會下設(shè)的專門工作委員會，負(fù)責(zé)決策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；工作委員會辦公室負(fù)責(zé)具體項目的推進(jìn)落實。長三角區(qū)域高等教育合作現(xiàn)有的決策機制是三省一市教育主管部門的“聯(lián)席會議”，即年度會商機制。長三角區(qū)域高等教育合作的領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，相當(dāng)于協(xié)調(diào)機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組由各省(市)教育廳廳長(教委主任)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別掛靠在各省(市)教育廳(教委)的政策法規(guī)處。通過比較不難看出，兩種治理結(jié)構(gòu)形式上頗為接近，最大的差別在于WICHE是州議會和州政府授權(quán)的實體合作組織，長三角會商機制是教育主管部門間的松散聯(lián)合組織。無論是聯(lián)席會議，還是領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，長三角合作的整體架構(gòu)沒有超越教育廳(教委)及其下設(shè)部門。

合作效果可以直觀地反映出治理結(jié)構(gòu)是否奏效。長三角高等教育合作開展六年來，簽署的高等教育合作文件有十項之多，涉及圖書資源、大型儀器、師資培訓(xùn)、研究生培養(yǎng)、學(xué)分互認(rèn)、國際教育合作等多個領(lǐng)域。這些領(lǐng)域初步建立了區(qū)域內(nèi)高等教育的協(xié)作架構(gòu)，其中有些相對容易運作的合作項目，如長三角高校圖書館聯(lián)盟，開展較為順利，目前上海有41所高校、浙江有55所高校簽約加盟，江蘇高校的簽約加盟也在進(jìn)行之中；有些相對復(fù)雜的合作項目，如長三角的交換生和學(xué)分互認(rèn)項目，進(jìn)展頗為緩慢，2012年上學(xué)期，浙江高校僅派出交換生32名，江蘇和上海各派出交換生24名[5]。交換生項目的初衷無疑是好的，但設(shè)計和推進(jìn)這一項目顯然不是教育行政部門發(fā)布一份紅頭文件就能完成的，這既需要項目設(shè)計的充分論證，如想方設(shè)法增加項目對大學(xué)生的吸引力，也需要優(yōu)化項目實施的專業(yè)團隊，制定學(xué)分認(rèn)證規(guī)則，建構(gòu)學(xué)分認(rèn)證系統(tǒng)等。在現(xiàn)有的松散聯(lián)合的治理架構(gòu)下，做到這些是有一定困難的。因此，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的方向是成立代表區(qū)域共同利益的專門性常設(shè)實體機構(gòu)，并獲得各省級人大和政府的授權(quán)。優(yōu)化后的治理結(jié)構(gòu)具有三個特點，一是權(quán)威性更高，組織設(shè)置由各省級人大和政府授權(quán)成立，增加了權(quán)力來源的合法性；二是專門性更強，組織決策團隊由教育行政官員和教育家共同組成，專司履行區(qū)域高等教育合作職能；三是實體性更突出，組織實體化運行可以圍繞政策協(xié)同和項目實施進(jìn)行專業(yè)化的分工和團隊化的協(xié)作。此外，區(qū)域高等教育合作項目要突出主題、明確重點，逐步分化出基礎(chǔ)項目、品牌項目、創(chuàng)新項目等類別，這同樣需要專業(yè)化的運作團隊才能勝任。

(三)從表層協(xié)作到深度融合：區(qū)域高等教育合作需要利益平衡機制

在政府主導(dǎo)的區(qū)域高等教育合作中，需要建構(gòu)有效的利益平衡機制和規(guī)則，尤其是在初步實現(xiàn)表層協(xié)作、逐步走向深度融合的過程中，顯得更為重要。首先，區(qū)域高等教育的深度融合，需要各省(市)形成公平、穩(wěn)定、長效的投入機制。區(qū)域高等教育合作是一項花費不菲而成果顯示度不高的長期事業(yè)，這一特點決定了對區(qū)域高等教育合作的重視不能停留在理念層面、政策層面，也不能停留在“宣言”層面、“框架協(xié)議”層面，更不能停留在口號層面、標(biāo)語層面，而是需要落實到長期穩(wěn)定的經(jīng)費投入中去。那種寄希望各省(市)自覺出錢出力、各高校和學(xué)生憑熱情主動參與合作的想法是不切實際的。區(qū)域高等教育合作以項目和平臺建設(shè)為抓手，資金投入是基本保障。WICHE在2011財年的綜合預(yù)算經(jīng)費是2460萬美元，其中220萬美元用于保障組織的正常運轉(zhuǎn)，750萬美元用于相關(guān)的捐贈支出，1430萬美元用于支持學(xué)生交換項目。《西部高等教育協(xié)定》明確規(guī)定，WICHE的運行經(jīng)費由各成員州平均分?jǐn)偂＿@意味著各州政府作為會員有繳納會費的基本義務(wù)，政府撥款形式的會費是WICHE整個組織運行的主要經(jīng)費來源。此外，WICHE積極向慈善組織、聯(lián)邦政府和州政府籌措資金，從而在保證既定項目運行的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新項目形式和內(nèi)容，提高組織的吸引力。作為中國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的地區(qū)，長三角地區(qū)對教育投入的總體水平也是最高的。但從目前公開的資料來看，長三角高等教育合作機制中尚未建立明確的資金保障制度。因此，在實現(xiàn)合作組織實體化運作的同時，應(yīng)在經(jīng)費籌措方式、經(jīng)費使用和管理辦法以及經(jīng)費信息公開等方面做出制度化的規(guī)定。此外，三省一市雖然同處長三角地區(qū)，但內(nèi)部發(fā)展不平衡的矛盾還十分突出，因此可以考慮在深度融合的過程中建立“高等教育資源流入地與流出地的利益補償和制衡機制，實現(xiàn)受益方或利益掠奪的一方對處境不利一方的強制性補償”[6]。

其次，區(qū)域高等教育的深度融合，需要合作組織與高校之間以及高校與高校之間建立起良性互動、合作共贏的博弈規(guī)則。高等教育合作組織與高校之間不是管理與被管理、命令與服從的關(guān)系，而主要是一種合作關(guān)系，譬如合作組織聯(lián)合高校共同開發(fā)合作項目，挖掘高校的資源潛力、建立資源共享平臺，發(fā)揮高校智力密集優(yōu)勢、成立區(qū)域高等教育發(fā)展的智庫等等。WICHE開發(fā)的教育技術(shù)合作平臺、網(wǎng)絡(luò)課程交換平臺等項目，都貫穿著合作組織與高校之間的良好互動，高校主體參與的積極性能夠被充分調(diào)動起來。此外，高校參與合作的積極性還受制于高校與高校之間的互動模式。在現(xiàn)有體制下，高校以爭奪政府資源為路徑依賴的辦學(xué)模式及無序競爭格局，不利于高校間形成合作博弈。正如有學(xué)者指出的，長三角地區(qū)高校之間普遍存在“在公共資源競爭上的非合作博弈”，“在外部評價壓力下的非理性競爭”，以及“在市場爭奪上的弱化分工競爭”[7]。因此，區(qū)域高等教育的深度融合需要重新建構(gòu)高校間的博弈規(guī)則，其關(guān)鍵在于政府簡政放權(quán)，營造良性競爭、崇尚合作的高等教育生態(tài)環(huán)境。

[1]WICHE. Student Exchange Programs Statistical Report 2012-2013 [DB/OL]. http://www.wiche.edu/wue ，2013-1-1.

[2]WICHE. Project Contacts [DB/OL]. http://www.wiche.edu/contacts ，2013-1-1.

[3]WICHE. Policies in Sync: Appropriations, Tuition, and Financial Aid for Higher Education [DB/OL]. http://www.wiche.edu/info/publications/PoliciesInSync.pdf . 2004-10-1.

[4]WICHE. Crisis/Opportunity: WICHE 2011 Annual Report [DB/OL]. http://www.wiche.edu/pub/15247 ，2011-9-1.

[5]國家教育發(fā)展研究中心. 長三角地區(qū)加強教育聯(lián)動發(fā)展機制建設(shè)[DB/OL]. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6635/201302/147600.html ，2013-2-16.

[6]彭紅玉，張應(yīng)強. 美國州際高等教育協(xié)調(diào)與合作機制及其啟示[J]. 高等教育研究，2012，(4)：99-104.

[7]宗曉華，冒 榮. 合作博弈與集群發(fā)展：長三角地區(qū)高等教育協(xié)同發(fā)展研究[J]. 教育發(fā)展研究，2010，(9)：1-5.

(責(zé)任編輯邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0149-04

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.047

張繼龍(1981—)，男，江蘇徐州人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院博士生，揚州大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院講師。

江蘇省高教學(xué)會“十二五”重點課題“高等教育大眾化的中國模式研究”(KT2011012)。