姚金海
2012年12月17日,國家水利部發(fā)布的2011年中國水資源質(zhì)量公報(bào)顯示,從所監(jiān)測河流水質(zhì)狀況Ⅰ-Ⅲ類水河長只占64.2%,湖泊水質(zhì)Ⅰ-Ⅲ類水面只占58.8%,地下水水質(zhì)Ⅰ-Ⅲ類監(jiān)測井只占23.2%[1]。水污染①水污染:《水污染防治法》注明:水體因某種物質(zhì)的介入,而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變,從而影響水的有效利用,危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境,造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。狀況已觸目驚心,因水質(zhì)危機(jī)導(dǎo)致水資源危機(jī)已相當(dāng)嚴(yán)峻。眾所周知,多年來,由于水污染導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)甚至絕收,城市供水受影響和巨大的經(jīng)濟(jì)損失,特別是人民身體健康造成巨大傷害,同時(shí)也造成一系列不良社會(huì)影響,已嚴(yán)重地威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,威脅到人類的生存和發(fā)展。中國疾控中心專家團(tuán)隊(duì)經(jīng)長期研究,首次證實(shí)了癌癥高發(fā)與水污染的直接關(guān)系,向人們展示了淮河水污染造成沿河區(qū)域的眾多“癌癥村”[2]。事實(shí)證明,排污許可證制度和排污收費(fèi)制度的運(yùn)行,已無法遏制水污染惡化局面,水污染控制與治理(防治)的制度必須創(chuàng)新。真正貫徹“誰污染誰治理”的環(huán)保原則,通過經(jīng)濟(jì)手段(杠桿),培育水污染治理市場,控制水污染行為,建立水污染控制與治理(防治)的水污染治理費(fèi)制度,真正建立 “市場起決定性作用”和“政府起重要作用”的水污染治理體制機(jī)制。
排污權(quán)的法律屬性界定為一種行政許可權(quán)利,即行政許可確認(rèn)了排污單位在許可限度內(nèi)排污的行為,賦予企業(yè)為一定行為的權(quán)利[3](P190-205)。 國家相關(guān)政府主管機(jī)關(guān)(環(huán)保部門)向排污單位(企業(yè))頒發(fā)“排污許可證”,收取“排污費(fèi)”,建立“排污許可證制度”。排污許可權(quán)的泛濫必然導(dǎo)致并激化排污許可權(quán)與排污權(quán)之間的沖突[4](P88-110)。 根據(jù)國務(wù)院2003年1月發(fā)布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定,排污收費(fèi),又稱為征收排污費(fèi),是指國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定,對直接向環(huán)境排放污染物②水污染物:《水污染防治法》注明:直接或間接向水體排放的能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。的單位和個(gè)體工商戶按照排放污染物的種類、數(shù)量征收一定數(shù)額的費(fèi)用。排污收費(fèi)制度是有關(guān)排污收費(fèi)的對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及排污費(fèi)的征收、管理、使用的罰則等規(guī)定的總稱[5](P106)。但長期以來,我國的排污收費(fèi)制度在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐層面上存在一系列問題是不容回避的。例如:收費(fèi)對象范圍窄、費(fèi)率低、按濃度和按單因子收費(fèi)不科學(xué)、排污費(fèi)的用途不合理(挪用)、排污費(fèi)征收方式不科學(xué)、實(shí)踐中人情(關(guān)系)收費(fèi)、協(xié)議收費(fèi)等一系列現(xiàn)象嚴(yán)重。直接產(chǎn)生的后果是:排污費(fèi)的收入少(無法收齊),環(huán)境(水)污染未得到有效遏制,排污費(fèi)使用過程中腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等[6](P106-135)。 事實(shí)已證明排污染許可證已無法有效遏制水污染繼續(xù)惡化狀況,必須另謀出路。
水污染治理費(fèi),顧名思義,就是通過制定相關(guān)法律法規(guī),授權(quán)由國家相關(guān)部門向水體排放污染物(有毒污染物①有毒污染物:《水污染防治法》注明:那些直接或者間接被生物攝入體內(nèi)后,可能導(dǎo)致該生物或者其后代發(fā)病、行為反常、遺傳異變、生理機(jī)能失常、機(jī)體變形或者死亡的污染物。)的社會(huì)主體②社會(huì)主體:社會(huì)中各種獨(dú)立的享受權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的主體,即包括企業(yè)、組織、機(jī)關(guān)、個(gè)體,也包括其它團(tuán)體等,但不包括國家。,征收因水體污染必須治理達(dá)標(biāo)③達(dá)標(biāo)排放:水污染治理要達(dá)到不同標(biāo)準(zhǔn)所投入費(fèi)用是不同的。根據(jù)《中國地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002),水污染治理后起碼達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才符合一般生產(chǎn)生活使用要求。產(chǎn)生的費(fèi)用。水污染治理費(fèi)制度是有關(guān)水污染治理費(fèi)的征收對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及具體征收、管理、使用、罰則等規(guī)定的總稱。環(huán)境資源包括環(huán)境要素資源(傳統(tǒng)的自然資源)和環(huán)境質(zhì)量資源,環(huán)境質(zhì)量資源包括環(huán)境容量資源,即“人類和自然環(huán)境不致受害的情況下,其所能容納污染物的最大負(fù)荷”[7]。 即環(huán)境承載力(absorptiveeapacities)。 毫無疑問,排污許可證制度和排污收費(fèi)制度只是基于自然環(huán)境承載力而設(shè)計(jì)的。由此可見,水污染治理費(fèi)制度是基于“誰污染誰治理”的環(huán)保原則而建立的。因?yàn)樽匀画h(huán)境承載力是有限的。當(dāng)然,它是我國水污染形勢越來越嚴(yán)峻的情況下不得不出臺(tái)的一項(xiàng)針對性制度。
第一,排污收費(fèi)制度已運(yùn)行20多年,目前的法律依據(jù)是《排污費(fèi)征收管理?xiàng)l例》。水污染治理費(fèi)制度是現(xiàn)在要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的新制度,還沒有任何法律依據(jù)。第二,排污收費(fèi)制度涵蓋排污范圍比較廣,是針對所有向自然界排放廢水、廢氣、廢物(固體物)、廢料等單位和個(gè)體排污者,即只要向環(huán)境排污無論是單位還是個(gè)體中的個(gè)體工商戶都要收費(fèi)。水污染治理費(fèi)制度是指向水體排放污染物的所有社會(huì)主體征收水污染治理的費(fèi)用。前者所指排污范圍廣,征收費(fèi)用對象窄。后者所指排污范圍窄,征收費(fèi)用對象寬。第三,排污收費(fèi)制度是按排放污染物總量(種類、數(shù)量)收費(fèi)(征收標(biāo)準(zhǔn))。水污染治理費(fèi)制度是針對向水體所排污染物的種類、數(shù)量(當(dāng)量)而造成的后果需治理達(dá)標(biāo)排放所需費(fèi)用收取。計(jì)證方法和征收標(biāo)準(zhǔn)是不同的。表面上看,水污染治理費(fèi)制度包含于排污收費(fèi)制度之中,實(shí)質(zhì)上兩者不存在這種相互關(guān)系。水污染治理費(fèi)制度是單獨(dú)設(shè)立的一項(xiàng)新制度,但兩者存在交叉重疊的問題。為體現(xiàn)公平公正和管理科學(xué)原則,一方面要?jiǎng)冸x排污收費(fèi)制度中包含向水體排放污染物的收費(fèi)部分;另一方面要不斷完善水污染治理費(fèi)制度,制定合理科學(xué)的征收、使用、管理和罰則等規(guī)則(制度)。
排污收費(fèi)制度從實(shí)施到現(xiàn)在有20多年歷史,它是貫徹“污染者付費(fèi)原則”的一項(xiàng)重要措施,它對于籌集環(huán)境保護(hù)資金、減少環(huán)境污染起到了很大作用。根據(jù)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定,排污費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算,列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金應(yīng)當(dāng)用于下列污染防治項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助和貸款貼息:第一,重點(diǎn)污染源防治項(xiàng)目;第二,區(qū)域性污染防治項(xiàng)目;第三,污染防治新技術(shù)、新工藝的推廣應(yīng)用項(xiàng)目;第四,國務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項(xiàng)目。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金不得用于環(huán)境衛(wèi)生、綠化、新建企業(yè)的污染治理項(xiàng)目以及與污染防治無關(guān)的其他項(xiàng)目。
對以上這些明文規(guī)定仔細(xì)分析,結(jié)合排污費(fèi)累計(jì)收取額度與排污產(chǎn)生嚴(yán)重后果不成比例的現(xiàn)實(shí),不得不承認(rèn)我國近些年來(水)環(huán)境狀況越來越惡化的癥結(jié)所在,即法律制度缺失及不完善和發(fā)揮作用不大。制定和完善《水污染治理費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》及其配套規(guī)則,發(fā)揮其作用就成為關(guān)鍵。
制定配套的《水污染治理費(fèi)征收管理辦法》。第一,征收對象。向水體排放污染物(有毒污染物)的所有社會(huì)主體。第二,征收范圍。向水體排放污染物的種類和數(shù)量治理達(dá)標(biāo)排放所需的治理費(fèi)。第三,征收標(biāo)準(zhǔn)。向水體排放污染物的種類、數(shù)量計(jì)算為污染當(dāng)量,再折算為治理達(dá)標(biāo)排放所需治理費(fèi)的每一個(gè)當(dāng)量標(biāo)準(zhǔn)(即每當(dāng)量多少費(fèi)用)。第四,征收機(jī)關(guān)和方式。水資源統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)核定,財(cái)政部門收繳。 第五,征收程序:(1)排污者申報(bào);(2)核定水污染治理費(fèi)的數(shù)額并予以公告;(3)送達(dá)水污染治理費(fèi)通知單;(4)繳納水污染治理費(fèi);(5)解繳入庫(中央和地方國庫2:8比例比較適宜);(6)減免與緩交。
制定配套的《水污染治理費(fèi)使用管理辦法》,并嚴(yán)格規(guī)定水污染治理費(fèi)必須納入財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算(中央和地方),列入水資源保護(hù)專項(xiàng)資金(基金)管理。水資源保護(hù)專項(xiàng)資金(基金)應(yīng)當(dāng)用于以下水污染防治項(xiàng)目的撥款及補(bǔ)助和貸款貼息。第一,污水處理廠的興辦及運(yùn)營??v觀全國各地實(shí)際狀況,發(fā)現(xiàn)一方面污水處理廠少,無法滿足城鄉(xiāng)污水治理達(dá)標(biāo)排放需要;另一方面污水處理廠運(yùn)營成本高,已有污水處理設(shè)施并沒有滿負(fù)荷運(yùn)行。關(guān)鍵是資金投入不夠,污水處理廠完全政府或市場化的功能定位錯(cuò)誤。充分發(fā)揮市場作用,培育建設(shè)水污染治理市場,政府出臺(tái)政策引導(dǎo),給予污水處理廠政策(資金)扶持。“在一定條件下,包括完全競爭的條件下,市場經(jīng)濟(jì)會(huì)顯示出配置效率”,同時(shí),“一個(gè)有效率并且人道的社會(huì)要求混合經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)方面——市場和政府同時(shí)存在?,F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作,如果沒有市場或政府,就會(huì)孤掌難鳴”[8](P218.31)。第二,城鎮(zhèn)(農(nóng)村居住區(qū))生活污水地下管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)維護(hù)。目前,水資源污染的重要源頭之一來自于生活(商業(yè))污水,必須投入巨資建設(shè)城鎮(zhèn)人口的生活污水收集管網(wǎng)。長期以來這方面是依賴城鎮(zhèn)市政配套設(shè)施建設(shè)投入的。一方面標(biāo)準(zhǔn)低,難以完全收集并形成配套系統(tǒng)工程;另一方面污水管道所收集污水許多并沒有輸送到污水處理廠。必須將此工程項(xiàng)目的投入列入“水污染治理費(fèi)”(基金),保證工程項(xiàng)目質(zhì)量和維護(hù)(維修)運(yùn)營資金來源。第三,逐步遷移工業(yè)制造企業(yè),規(guī)劃建設(shè)區(qū)域化的“工業(yè)園區(qū)”。園區(qū)內(nèi)配套建設(shè)污水回收地下管網(wǎng)和污水處理廠。水污染治理費(fèi)(基金)投入建設(shè)資金和運(yùn)營補(bǔ)助資金。第四,已有江河湖泊污染治理及清潔生產(chǎn)項(xiàng)目。第五,水污染防治新技術(shù)、新工藝的推廣應(yīng)用項(xiàng)目。主要用于水污染防治(水污染處理)新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備的研究開發(fā)以及水資源綜合利用率高、污染物產(chǎn)生量少的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝的推廣應(yīng)用。第六,國務(wù)院規(guī)定的其他水污染防治項(xiàng)目。
縣級以上人民政府財(cái)政部門、水資源統(tǒng)一監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水資源保護(hù)(水污染治理費(fèi))專項(xiàng)資金(基金)使用(運(yùn)營)的管理和監(jiān)督??h級以上地方人民政府財(cái)政部門和水資源統(tǒng)一監(jiān)管部門每季度應(yīng)向本級人民政府、上級財(cái)政部門和水資源統(tǒng)一監(jiān)管部門報(bào)告本行政區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)專項(xiàng)資金(水污染治理費(fèi))的使用和管理情況,特別是資金運(yùn)行效率和風(fēng)險(xiǎn)控制情況。各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)予以審計(jì)監(jiān) 督[9](P185-199)。
水污染治理費(fèi)從性質(zhì)上把握是準(zhǔn)稅收,它實(shí)質(zhì)上是我國目前財(cái)稅體制(制度)改革不徹底狀況下的具備了稅收特征的一種行政性收費(fèi)。第一,從形式上看是屬于行政性收費(fèi)。是我國稅費(fèi)并存體制下的一種政策收費(fèi)。第二,一定程度上具備了稅收的強(qiáng)制性、無償性、公共目的性、政權(quán)依據(jù)性和非罰性特征。水污染治理費(fèi)制度與國家稅收制度存在許多相同的性質(zhì)。第三,水污染治理費(fèi)不同于稅收(水污染稅)。表現(xiàn)在收費(fèi)的強(qiáng)制性弱于稅收、固定性比稅收差、征收主體不同、法律依據(jù)也不同。
一項(xiàng)全新的法律制度確立,關(guān)鍵是立法。制定和頒布《水污染治理費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》(包括配套的《水污染治理費(fèi)征收管理辦法》《水污染治理費(fèi)使用管理辦法》)。基于我國目前開征水污染稅條件還不完善(“九龍治水”體制狀況),只能通過開征“水資源稅”和“水污染治理費(fèi)”途徑,建立一定誘導(dǎo)機(jī)制,保護(hù)水資源,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
《水污染治理費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第1條應(yīng)明確規(guī)定:“為加強(qiáng)水污染控制和治理,促進(jìn)水資源的節(jié)約與合理開發(fā)利用保護(hù)水資源,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),根據(jù)《中華人民共和國水法》,制定本條例?!边@一方面表明了該條例的立法依據(jù)是《水法》;另一方面也闡明了征收水污染治理費(fèi)的立法目的。客觀上要求現(xiàn)有《水法》必須修改,構(gòu)建水污染治理費(fèi)制度作為我國水資源制度的重要組成部分。
當(dāng)然,為避免《條例》的頒布與《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《防洪法》等法律法規(guī)的沖突,這些法律法規(guī)的修改完善之時(shí),必須充分考慮處理與《條例》的協(xié)調(diào)問題。
目前,水資源監(jiān)管事實(shí)上是“九龍治水”體制[10](P45),必須尊重水資源自然規(guī)律前提下,從水資源保護(hù)和水資源開發(fā)利用的關(guān)系出發(fā),為實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求,建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。例如:整合(撤并)現(xiàn)有水資源監(jiān)管機(jī)關(guān)職能,建立國家水資源監(jiān)督管理委員會(huì)(水監(jiān)會(huì)),全面統(tǒng)一實(shí)施水資源監(jiān)督管理(保護(hù)),在水監(jiān)會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下,建立七大流域(更多)水資源監(jiān)督管理局,實(shí)施真正意義上的流域水資源管理,在流域水資源監(jiān)督管理局直接領(lǐng)導(dǎo)下,建立各江河、湖泊水資源監(jiān)督管理處(分局),全面承擔(dān)水資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用、管理、治理、節(jié)約、配置及保護(hù)的政府職責(zé)[11](P129-134)。 只有這樣,水污染治理費(fèi)制度的運(yùn)行(運(yùn)營)才有國家水資源統(tǒng)一管理體制作為保障,水污染控制和治理的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。
所謂公眾參與是指公眾及其代表根據(jù)國家水資源保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)賦予的權(quán)利和義務(wù)通過一定的途徑、方式和方法參與水資源保護(hù)的過程,以維護(hù)自己合法權(quán)益的行為。公眾參與包括預(yù)案參與(指公眾在水資源政策、規(guī)劃制定中和開發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施之前的參與)、過程參與(指公眾對水資源法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃及開發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的參與)、行為參與(指公眾自我保護(hù)水資源的參與)以及未端參與(指對開發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收、水資源污染破壞和事故處理等活動(dòng)的參與)[12](P258)。
一般而言,公眾與排污企業(yè)(單位)存在地緣上利益上的相關(guān)性。必須要讓其知曉情況,了解相關(guān)信息(要求政府信息公開),同時(shí)政府水資源主管部門要全面收集掌握水污染企業(yè)(單位)的情況,也要公眾提供各種幫助。特別是社會(huì)公眾自身必然向江河湖泊水體排放各種生活污染物和其他污染物,只有提高社會(huì)公眾自覺保護(hù)水資源意識(shí),才能自覺減少排污,并配合交納水污染治理費(fèi),水污染治理費(fèi)制度的運(yùn)行(運(yùn)營)才能取得全社會(huì)的支持。
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經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展2014年4期