政府管理獨(dú)立學(xué)院的路徑探索——基于新公共管理理論

李 波

改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展需要大量受過高等教育的人才。但是，由于政府對教育的投入長期不足，社會對高等教育資源的旺盛需求長期得不到滿足。為了解決這一矛盾，在高等教育供給與需求矛盾突出，民間資本豐富的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，地方政府聯(lián)合公立高校和企業(yè)，創(chuàng)造性地把新公共管理思想引入到高等教育事業(yè)中來，率先走出了按新機(jī)制、新模式舉辦獨(dú)立學(xué)院，以市場方式來提供高等教育的新路子。

雖然現(xiàn)在獨(dú)立學(xué)院的數(shù)量、規(guī)模都較為可觀，但在高等教育體系中的地位和對社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出的貢獻(xiàn)都還有限。由于照搬管理公辦高校的辦法，對獨(dú)立學(xué)院事務(wù)管理過多、介入過深，限制了獨(dú)立學(xué)院“獨(dú)、優(yōu)、民”的先天優(yōu)勢的發(fā)揮。獨(dú)立學(xué)院既不是公辦高校，也不是傳統(tǒng)意義的民辦高校，這就決定了政府在對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行管理的過程中，不能依賴管理公立高?；蛎褶k高校的路徑，必須在新公共管理思想的指導(dǎo)下尋求新的思路。

一、政府管理獨(dú)立學(xué)院不當(dāng)?shù)脑蚍治?/h2>

（一）歷史原因。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過舉辦高校來為社會提供高等教育，高等教育的提供基本由政府壟斷。政府集高等院校的舉辦者、實(shí)際管理者和辦學(xué)者于一身。由于公辦高校絕大部分的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來自財(cái)政撥款，政府對公辦高校具有相當(dāng)強(qiáng)的控制力，能通過計(jì)劃和行政干預(yù)來控制公辦高校，并形成了一套行之有效的制度。在我國高等教育管理體制中，人們一直認(rèn)為只有政府才是高等教育發(fā)展的唯一資源提供者和管理者，也只有政府管理才是解決高等教育公平問題以及提高高等教育資源利用效率的唯一有效途徑[1]。

近20年來，民辦高等教育從無到有，從小到大得到了長足發(fā)展。相對來說，政府對民辦高等教育的有效管理還處在一個(gè)摸索階段。怎么樣才能管理好、服務(wù)好民辦高等教育，政府并沒有成熟的制度和經(jīng)驗(yàn)，一切只能摸著石頭過河，容易形成管理的慣性思維和路徑依賴，即在實(shí)際操作中以對公辦高校的管理模式來管理獨(dú)立學(xué)院。民辦高校畢竟不同于公辦高校，政府依照慣性思維來管理獨(dú)立學(xué)院必然會出現(xiàn)角色缺位與越位。

（二）政府管理的原因。作為社會制度的供給者，政府還沒有為獨(dú)立學(xué)院提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。獨(dú)立學(xué)院適用的 《社會力量辦學(xué)條例》（1997）、《教育法》（1999）、《高等教育法》（1999）、《民辦教育促進(jìn)法》（2002）、《教育部關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》（2003）、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2004）、《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（2008）等，有的頒布時(shí)間早，法律效力低，有的過于宏觀。

獨(dú)立學(xué)院屬于何種法人？獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)如何界定？獨(dú)立學(xué)院與母體高校是何種關(guān)系？獨(dú)立學(xué)院投資方應(yīng)如何提取“合理回報(bào)”？現(xiàn)有的法規(guī)政策并沒有作出明確的回答。模糊的法律定位，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院在現(xiàn)行法律體系下權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力模糊，在社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的位置模糊，以至于在對獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整時(shí)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。在法制社會中，這無疑給利益相關(guān)各方最大限度地爭取利益、逃避責(zé)任埋下了制度隱患。

（三）獨(dú)立學(xué)院自身的原因。與公辦高校只有政府一個(gè)管理主體，只需處理與政府的關(guān)系不同，獨(dú)立學(xué)院有政府、母體高校和投資方三個(gè)管理主體，要處理的關(guān)系除了政府還有母體高校和合作辦學(xué)方。獨(dú)立學(xué)院在自身的發(fā)展過程中要不斷地協(xié)調(diào)與政府、母體高校、合辦方的關(guān)系，為獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展?fàn)幦〉阶钣欣臈l件。顯而易見，獨(dú)立學(xué)院處在一個(gè)較為復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系當(dāng)中。

獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生的時(shí)間不長，上述幾種權(quán)利關(guān)系還沒有明確。獨(dú)立學(xué)院自身在處理這幾種權(quán)利關(guān)系的時(shí)候也沒有達(dá)到左右逢源的熟練程度。獨(dú)立學(xué)院的管理人員有的來自母體高校、有的來自合作方，當(dāng)發(fā)展中遇到困難的時(shí)候，來自母體高校的管理人員習(xí)慣于找母體高校、政府尋求幫助，來自合作方的管理人員則習(xí)慣于找合作方、市場尋求幫助。

二、新公共管理理論對政府管理獨(dú)立學(xué)院的啟示

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提升管理的經(jīng)濟(jì)性。獨(dú)立學(xué)院是利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，按市場機(jī)制舉辦的高校，實(shí)行相對獨(dú)立的管理。除少數(shù)有政府投資的獨(dú)立學(xué)院外，政府既不是獨(dú)立學(xué)院的舉辦者，也不是辦學(xué)者。政府應(yīng)引導(dǎo)市場的力量為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)服務(wù)，弱化自身充當(dāng)獨(dú)立學(xué)院管理者的角色，提升管理的經(jīng)濟(jì)性。首先，做分權(quán)的政府，從等級制到參與和協(xié)作[2]（P17、233）。 政府應(yīng)充分認(rèn)識獨(dú)立學(xué)院的積極作用，絕不能把獨(dú)立學(xué)院看作是一個(gè)營利機(jī)構(gòu)，要充分認(rèn)識到它的社會效益。政府應(yīng)改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代大包大攬的心態(tài)，把自己從公共物品的生產(chǎn)中解放出來，提升管理的經(jīng)濟(jì)性。政府在處理與獨(dú)立學(xué)院的關(guān)系時(shí)，應(yīng)放低姿態(tài)，充分信任獨(dú)立學(xué)院的能力，以協(xié)作者的身份參與獨(dú)立學(xué)院事務(wù)，助力獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。如在獨(dú)立學(xué)院發(fā)展初期協(xié)作完善獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)條件，共同面向顧客而非官僚主義的所謂政績需要規(guī)劃獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展綱要，共同引進(jìn)社會資金；在獨(dú)立學(xué)院成熟期協(xié)作完善獨(dú)立學(xué)院董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，共同引人、育人、留人；通過輿論引導(dǎo)在社會樹立獨(dú)立學(xué)院的正面形象等。其次，做起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳[2]（P202）。從管理范圍來說，政府應(yīng)依照現(xiàn)有規(guī)章制度明確自身與獨(dú)立學(xué)院權(quán)力的界限，抓大放小，充分保障獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)。獨(dú)立學(xué)院不像公立高校那樣能享受國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)，所以政府不能以管理公立高校的標(biāo)準(zhǔn)來處理與獨(dú)立學(xué)院的權(quán)力關(guān)系，政府對獨(dú)立學(xué)院的管理必須止于公共事務(wù)。對于獨(dú)立學(xué)院的組織人事、財(cái)政預(yù)算決算、后勤基建等內(nèi)部事務(wù)，政府如果沒有通過投資來擁有獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)，就不能對獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部事務(wù)加以干涉。對專業(yè)設(shè)置、招生計(jì)劃、教學(xué)科研等事務(wù)，只要獨(dú)立學(xué)院的做法沒有影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府也不應(yīng)加以干涉。在管理方式方面，政府應(yīng)通過立法、制訂各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃等間接手段對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行宏觀管理，調(diào)控獨(dú)立學(xué)院的數(shù)量、發(fā)展速度、規(guī)模、教育質(zhì)量，通過第三方對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行檢查評估和宏觀協(xié)調(diào)。那些可以通過市場機(jī)制和社會自律解決的問題一律放權(quán)給獨(dú)立學(xué)院?？傊?，就是要全面落實(shí)獨(dú)立學(xué)院面向社會自主辦學(xué)的權(quán)力。

（二）加強(qiáng)制度供給，提高獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)效率。

獨(dú)立學(xué)院屬于民辦性質(zhì)，按市場機(jī)制運(yùn)作，普遍具有較高的效率。但目前獨(dú)立學(xué)院法人性質(zhì)不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院各個(gè)辦學(xué)主體責(zé)、權(quán)、利模糊，制約了獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)效率的進(jìn)一步提高。政府應(yīng)加強(qiáng)制度供給，給獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。首先，明確獨(dú)立學(xué)院事業(yè)單位法人性質(zhì)。《中華人民共和國民法通則》根據(jù)法人設(shè)立的宗旨及其從事的活動的性質(zhì)，將法人分成兩大類：第一類是企業(yè)法人，也就是從事生產(chǎn)、服務(wù)等經(jīng)營性活動，以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)組織；第二類是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人，這一類法人因公共利益而存在，又被稱為非企業(yè)法人?！督逃筷P(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》第四條賦予了獨(dú)立學(xué)院獨(dú)立的法人資格。但是，相關(guān)法律法規(guī)卻沒有明確獨(dú)立學(xué)院的法人性質(zhì)。

獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生是為了社會公益的目的，是從事教育活動的社會服務(wù)組織，其舉辦資金部分來源于國有資產(chǎn)。比照相關(guān)法律規(guī)章對各種法人性質(zhì)的界定，獨(dú)立學(xué)院不完全屬于上述四種法人中的任何一種，已超出了現(xiàn)有法律的框架。但為了便于獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)其職能和適用于相關(guān)法律規(guī)章，必須在現(xiàn)有法律框架內(nèi)明確其法人屬性。相比之下，獨(dú)立學(xué)院更符合事業(yè)單位法人的界定，以事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)來對待獨(dú)立學(xué)院較為合適。一方面，這樣既能體現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院社會公益的目的和部分產(chǎn)權(quán)屬于國有的性質(zhì)；另一方面，與公立高校的法人屬性相同，還有利于提高獨(dú)立學(xué)院在社會公眾中的認(rèn)可度[3]。其次，明晰獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)關(guān)系。獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，公私兼有。從辦學(xué)主體角度看，獨(dú)立學(xué)院可以分為政校型、政校企型、校企型等，理論上都至少有兩個(gè)或兩個(gè)以上的辦學(xué)主體。在獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)界定的過程中，作為社會生活權(quán)威的政府要起到協(xié)調(diào)人的作用，根據(jù)“誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”原則來明晰獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。如果政府依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第50條的相關(guān)要求，對新建、擴(kuò)建的獨(dú)立學(xué)院，按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予了優(yōu)惠，那么通過各種優(yōu)惠形成的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬獨(dú)立學(xué)院。政府無償劃撥給獨(dú)立學(xué)院的資產(chǎn)形成的產(chǎn)權(quán)也應(yīng)歸屬獨(dú)立學(xué)院。如果政府作為投資方與母體高校合辦獨(dú)立學(xué)院，則政府應(yīng)擁有其投資部分的產(chǎn)權(quán)。母體高校向獨(dú)立學(xué)院投入的貨幣和資金由母體高校享有其產(chǎn)權(quán)。母體高校向獨(dú)立學(xué)院投入的校名品牌，共享的優(yōu)質(zhì)教育資源，應(yīng)合理地折算為相應(yīng)金額的股權(quán)，并由母體高校享有其產(chǎn)權(quán)。合作者負(fù)責(zé)提供的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)所需的硬件設(shè)施，合作者擁有其產(chǎn)權(quán)[4]。

產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰后，政府要保證申辦、合辦方投入獨(dú)立學(xué)院的財(cái)產(chǎn)與它們的其他財(cái)產(chǎn)相分離，投入獨(dú)立學(xué)院的財(cái)產(chǎn)其所有權(quán)與使用權(quán)、管理權(quán)分離。政府應(yīng)杜絕當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行中仍然存在的投資方直接使用、管理獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)的狀況，確保所有權(quán)與使用權(quán)的分離，使獨(dú)立學(xué)院能用這些財(cái)產(chǎn)來生產(chǎn)高等教育公共物品。同時(shí)，政府或政府委托的中介組織應(yīng)作為第三方主持對獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)的評估，明確合作各方投入資產(chǎn)的額度及在獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)總額中的比率。社會投資者按出資額在獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)總額中所占的比率，母體高校按無形資產(chǎn)折算額在獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)總額中的比率，按合作協(xié)議從扣除發(fā)展預(yù)留金后的辦學(xué)節(jié)余中獲得相應(yīng)比率的合理回報(bào)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督，保證獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)效益。獨(dú)立學(xué)院引入社會資本來生產(chǎn)高等教育公共物品，但逐利是社會資本的天性，在獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)實(shí)踐中，不乏辦學(xué)主體任意抽調(diào)獨(dú)立學(xué)院資金、壓低獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)成本等影響?yīng)毩W(xué)院辦學(xué)公益性和辦學(xué)質(zhì)量的事例[5]（P143）。為此，政府必須采取措施保證獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)效益。首先，做有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療[2]，通過完善董事會結(jié)構(gòu)加強(qiáng)事前監(jiān)督。與公辦高校實(shí)行校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制不同，獨(dú)立學(xué)院實(shí)行的是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制。董事會是獨(dú)立學(xué)院的最高決策機(jī)構(gòu)，獨(dú)立學(xué)院的一切重大事項(xiàng)都應(yīng)由董事會決定。當(dāng)前，獨(dú)立學(xué)院董事會的成員以母體高校和合辦企業(yè)人員為主，除有政府合作的獨(dú)立學(xué)院外很少有政府代表。作為有“合理回報(bào)”產(chǎn)生的組織，獨(dú)立學(xué)院董事會中包含各產(chǎn)權(quán)主體的代表是其產(chǎn)權(quán)的重要體現(xiàn)，是必須的，但公益性才是獨(dú)立學(xué)院的第一屬性，包括政府代表、社會賢達(dá)在內(nèi)的獨(dú)立學(xué)院支持者和利益相關(guān)者理應(yīng)在獨(dú)立學(xué)院董事會中有一席之地。這樣才能對獨(dú)立學(xué)院的行為進(jìn)行有效的事前監(jiān)督，使獨(dú)立學(xué)院能及時(shí)為顧客提供回應(yīng)性的服務(wù)，保證獨(dú)立學(xué)院始終保持其最本質(zhì)的屬性——公益性。其次，做受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要[2]。學(xué)生及其家長是獨(dú)立學(xué)院最重要的“顧客”，獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量如何與他們的關(guān)系最為密切。但囿于自身?xiàng)l件所限，他們無法對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行專業(yè)的、全面的監(jiān)督。政府雖然將高等教育的生產(chǎn)權(quán)授予了獨(dú)立學(xué)院，但作為高等教育提供者，政府必須對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行有效的監(jiān)督，保證其辦學(xué)質(zhì)量。鑒于此，政府要按照《教育部關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》和第26號令等法律法規(guī)的要求，以“積極支持、規(guī)范管理”的原則，對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行全程監(jiān)督。在申辦階段，政府要監(jiān)督申辦、合作各方是否具有辦好獨(dú)立學(xué)院的資質(zhì)；在獨(dú)立學(xué)院招生階段，政府要監(jiān)督獨(dú)立學(xué)院是否已具備了生產(chǎn)高質(zhì)量高等教育的硬軟件條件；在教學(xué)階段，政府要監(jiān)督獨(dú)立學(xué)院是否認(rèn)真履行教學(xué)計(jì)劃、保證教學(xué)資源的供應(yīng)；在學(xué)生畢業(yè)后，政府還要注意傾聽用人單位對獨(dú)立學(xué)院畢業(yè)生質(zhì)量的評價(jià)。政府還應(yīng)審計(jì)獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)報(bào)表，保證“合理回報(bào)”控制在合理范圍，不以降低教學(xué)質(zhì)量為代價(jià)降低教學(xué)成本。

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