農(nóng)村非政府組織:優(yōu)化村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)

劉美萍

(江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院，江蘇徐州 221116)

一、引言

村民自治是指村民通過村民委員會(huì)等自治組織依法管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等形式，真正實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治是當(dāng)前中國農(nóng)村普遍存在的一種基層群眾自治制度，也是中國農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要載體。我國的村民自治萌芽于上世紀(jì)80年代初，以1982年憲法將農(nóng)村基層自治納入法律體系為標(biāo)志。1988年實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》(試行)推動(dòng)了村民自治的發(fā)展與完善，而1998年頒布實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》則使村民自治得到全面的推行和深入發(fā)展。2010年重新修訂《村民委員會(huì)組織法》。至此，村民自治的基本程序和相關(guān)規(guī)則更加完善，不僅規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)、組成、職責(zé)以及產(chǎn)生方式，還形成了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、民主管理和民主監(jiān)督等一系列配套制度?？梢哉f，經(jīng)過30多年的探索，我國的村民自治制度日趨成熟，不僅在理論上日趨完善，而且在實(shí)踐中也彰顯出巨大的生命力，為我國鄉(xiāng)村發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)［1］。

但我國村民自治的實(shí)踐并不樂觀，遇到了很多的障礙和問題，如:農(nóng)民對村民自治的參與熱情不高、參與能力較低，在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，都有許多農(nóng)民不愿意參與，或者不知如何參與;鄉(xiāng)村關(guān)系扭曲，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意干涉村民自治工作，“村治”被嵌入了大量的“鄉(xiāng)政”因素;村“兩委”關(guān)系變形，在村民自治的實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多偏離制度的現(xiàn)象，或者存在矛盾和沖突，或者彼此功能不分［2］;鄉(xiāng)村社會(huì)資本匱乏，缺乏合作與互惠的傳統(tǒng)和文化底蘊(yùn)，村民的公共意識(shí)淡薄，村民自治的社會(huì)環(huán)境較差等。

對于村民自治的困境，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了探討，有人把根源歸結(jié)到政府頭上，認(rèn)為是他們的干預(yù)和控制導(dǎo)致了人們參與熱情不高的局面;有人認(rèn)為是農(nóng)民的素質(zhì)低下和缺乏公民性從而導(dǎo)致了自治中的困境;也有人從農(nóng)民合作能力不強(qiáng)等方面來尋求原因。這些探索固然都有其道理，但我們不能忽視一個(gè)更深層次的原因，即我國絕大多數(shù)地區(qū)的村民自治缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。雖然村民自治緣起于個(gè)別地區(qū)底層村民的自我需要，但總體而言，我國的村民自治權(quán)不是自然生成的，而是國家賦予的。因?yàn)槿珖秶鷥?nèi)的村民自治，是通過自上而下的方式，在頂層制度的設(shè)計(jì)和推動(dòng)下進(jìn)行的，對于全國絕大多數(shù)農(nóng)民而言，他們對村民自治過程的參與是一種被動(dòng)型的。村民要接受和消化這些現(xiàn)代政治制度，將村民自治的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，就需要相應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)。這就是通過高度理性化的社會(huì)組織，將分散的單個(gè)人組織起來，通過集體行動(dòng)，參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，并在這一過程中使村民自治得以體現(xiàn)［3］。農(nóng)村非政府組織正是這種理性化社會(huì)組織的典型表現(xiàn)，因此，大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，夯實(shí)村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)，是擺脫村民自治困境的必由之路。

二、農(nóng)村非政府組織優(yōu)化村民自治的內(nèi)在機(jī)理

我國農(nóng)村的非政府組織主要包括三種類型:一是原有的鄉(xiāng)社團(tuán)體，如廟會(huì)、花會(huì)等;二是由村民自發(fā)形成的公益類組織，如老年協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等;三是新興的經(jīng)濟(jì)合作類組織，如各類經(jīng)濟(jì)合作社、各種行會(huì)組織等。這些組織不僅為村民自治輸送了合格的參與主體，也為村民自治的順利進(jìn)行提供了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和良好的社會(huì)環(huán)境，它們是完善村民自治的重要保障。

(一)農(nóng)村非政府組織能夠提升農(nóng)民的政治素質(zhì)，提高農(nóng)民參與村民自治的積極性

農(nóng)民政治素質(zhì)的高低將直接影響其參與村民自治活動(dòng)的積極性、主動(dòng)性和實(shí)際成效。改革開放以來，我國農(nóng)民的政治素質(zhì)有了較大提高，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為政治參與意識(shí)淡薄，踐行民主的能力較弱。中國兩千多年的封建專制制度實(shí)行的是獨(dú)裁統(tǒng)治，傳統(tǒng)政治文化造就了絕大多數(shù)農(nóng)民在政治取向上的臣民心態(tài)，雖然經(jīng)過新中國建立后“翻身做主人”的洗禮，但這種由宏觀歷史孕育的主體意識(shí)缺失仍未發(fā)生根本性改變，成為了農(nóng)民政治素質(zhì)提升的羈絆［4］。因此，長期以來，我國尤其是廣大的農(nóng)村，民主文化的土壤極為貧瘠，農(nóng)民對政治生活的態(tài)度更多的是冷漠、消極和被動(dòng)。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府包攬一切，政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域普遍實(shí)行集權(quán)，缺乏民主，包括農(nóng)民在內(nèi)的廣大民眾既無政治參與的動(dòng)力，也無政治參與的空間，當(dāng)然也缺乏政治參與的能力。改革開放極大地提升了農(nóng)民的認(rèn)識(shí)，使他們的政治素質(zhì)有所提高，但比起政治參與和民主權(quán)利等政治問題，大多數(shù)農(nóng)民更關(guān)注于自身的經(jīng)濟(jì)利益。

農(nóng)民政治參與意識(shí)的增強(qiáng)和民主能力的提升需要通過民主的實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)，未被民主教育和熏陶過的個(gè)體難以參與民主活動(dòng)，也不會(huì)形成民主習(xí)慣，而農(nóng)村非政府組織恰恰為農(nóng)民提供了一個(gè)參與準(zhǔn)公共政治生活、踐行民主活動(dòng)的平臺(tái)。非政府組織是民眾在平等、自愿的基礎(chǔ)上按照一定的章程，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)的組織，彼此之間享有平等的權(quán)利、履行平等的義務(wù)，按照民主、協(xié)商、對話等原則開展活動(dòng)［5］，這些特征蘊(yùn)含著現(xiàn)代政治文明所要求的自由、平等、民主、開放等精神。因此，農(nóng)村非政府組織是農(nóng)民學(xué)習(xí)民主的大學(xué)校，是培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)、提高民主能力的重要途徑。廣大農(nóng)民在民主管理中，習(xí)得了參與民主政治的技能與技巧，形成了民主的社會(huì)生活方式。由此，農(nóng)民參與公共事務(wù)的興趣就會(huì)大大提升，權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法制意識(shí)也會(huì)隨之增強(qiáng)，此時(shí)的農(nóng)民參與村民自治活動(dòng)必然是積極的、主動(dòng)的、理性的、有序的，不參與、動(dòng)員型參與的現(xiàn)象則會(huì)大大減少，農(nóng)民也會(huì)更加審慎地對待自己手中的權(quán)力。

(二)農(nóng)村非政府組織可以為村民自治輸送優(yōu)秀的村干部，促使村民自治沿正常軌道運(yùn)行

如前所述，鄉(xiāng)村關(guān)系及村“兩委”關(guān)系的扭曲與畸變是我國當(dāng)前村民自治存在的主要問題之一。雖然按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，但在村民自治的實(shí)踐中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會(huì)當(dāng)成了自己的下級組織，橫加干涉。很多村委會(huì)也不能正確處理兩者之間的關(guān)系，或者忘卻了自己是村民利益的代言人，而把主要精力放到了落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派發(fā)的任務(wù)上，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的“腿”;或者過分強(qiáng)調(diào)自治的權(quán)利，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“頂?！钡臓顟B(tài);或者兩不得罪，在夾縫中求生存，成為村莊秩序的“守夜人”與村務(wù)管理的“撞鐘者”，致使鄉(xiāng)村治理毫無建樹。同樣，按照相關(guān)制度的規(guī)定，村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但實(shí)際情況卻不容樂觀。有些農(nóng)村“兩委”各自為政，雙方各有一定勢力，矛盾雖未完全激化，但工作效率受到很大影響;有些農(nóng)村“兩委”存在尖銳的矛盾和沖突，互不買賬，嚴(yán)重?fù)p害了村民的利益;有些農(nóng)村則黨強(qiáng)村弱，村委會(huì)依附于農(nóng)村黨組織，使村民自治徒有虛名。

這些問題是由多種原因造成的，但其中一個(gè)很重要的原因是村干部自身素質(zhì)不高。由于受傳統(tǒng)觀念和生活方式的影響，許多村干部缺乏現(xiàn)代政治文明素質(zhì)，尤其欠缺與農(nóng)村社會(huì)治理相關(guān)的自主意識(shí)、民主意識(shí)和管理能力等素質(zhì)。這使得許多村干部不能對村委會(huì)進(jìn)行正確的職能定位，或者習(xí)慣于服從上級的行政命令，或者認(rèn)為村民自治就是絕對的自治，上級政府和黨組織不應(yīng)有任何干涉。同時(shí)，當(dāng)村委會(huì)同上級政府及村黨組織發(fā)生沖突時(shí)，也沒有能力及時(shí)協(xié)調(diào)和處理，這必定會(huì)嚴(yán)重影響村民自治的正常運(yùn)行。非政府組織作為孕育民主精神和培養(yǎng)管理能力的搖籃，可以為村民自治輸送優(yōu)秀的村干部。非政府組織的精英依托組織為他們提供的資源和影響力，可以提高他們選舉獲勝的可能性。而且，有非政府組織背景的村干部，在既有的社會(huì)組織中經(jīng)過長期的熏陶，形成了現(xiàn)代村干部所必須具有的民主意識(shí)和管理能力。與傳統(tǒng)的村干部相比，他們既不會(huì)盲目地順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也不會(huì)盲目地頂撞上級政府，而是在保證村民利益的前提下，積極協(xié)調(diào)與上級政府的關(guān)系，為村民自治創(chuàng)造一個(gè)良好的政治環(huán)境。對村黨組織的關(guān)系亦是如此，具有較高政治素養(yǎng)的村干部會(huì)對村民自治有正確的認(rèn)識(shí)，自覺地規(guī)范村“兩委”的關(guān)系，既堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又充分發(fā)揮村委會(huì)的自治作用，促進(jìn)村民自治在正常的軌道上有序運(yùn)行。

(三)農(nóng)村非政府組織可以提升農(nóng)民的組織化程度，有利于農(nóng)民以集體的形式參與村民自治

一直以來，中國的農(nóng)民都被認(rèn)為是原子化、個(gè)體化的。馬克思曾經(jīng)形容中國農(nóng)民是一袋“馬鈴薯”，而梁漱溟先生也指出中國農(nóng)民很散漫，這實(shí)際上說明了我國農(nóng)民的組織化程度很低。在兩千多年的封建社會(huì)中，中國實(shí)行的是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)民缺乏結(jié)社的傳統(tǒng)。新中國成立后，特別是人民公社時(shí)期，我國農(nóng)村社會(huì)被高度結(jié)構(gòu)化于國家行政體系內(nèi)，農(nóng)民被禁錮在高度集權(quán)的政社合一的組織內(nèi)，完全沒有自主權(quán)，當(dāng)然也談不上自組織能力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民的自主性增強(qiáng)，對基層組織的依賴減少，但過度松散的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，使農(nóng)民的組織化程度又倒退到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，回到了原子化狀態(tài)，家庭成為農(nóng)民基本的行動(dòng)和認(rèn)同單位［6］。而2006年的稅費(fèi)改革，使國家權(quán)力徹底從鄉(xiāng)村場域“退場”，農(nóng)民和村委會(huì)的關(guān)系日漸疏離，農(nóng)村的整合能力大大降低，農(nóng)民橫向聯(lián)系的傳統(tǒng)紐帶被剪斷，傳統(tǒng)的組織形式越來越失去了生命力。

由于自組織能力較低，從而使農(nóng)民在村民自治過程中呈現(xiàn)出一盤散沙的狀態(tài)，難以有效地參與農(nóng)村公共事務(wù)的管理，無法以代表自己利益的組織化力量去影響村域公共權(quán)力，甚至在自身利益受到侵害時(shí)，也難以形成集體行動(dòng)來進(jìn)行維權(quán)。而非政府組織擁有自己固定的組織形式，具有組織化的特點(diǎn)，可以把零散的單個(gè)的農(nóng)民聚合起來，形成合力，以集體的形式參與村民自治。特別是在民主決策和民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，更能體現(xiàn)出集體的力量。具有共性或普遍性的群體利益訴求是所有管理者都必須重視的，這不僅為農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)提供了組織保障，也促進(jìn)了村域民主決策的科學(xué)性和合理性。在民主監(jiān)督中，由于掌握資源和信息方面的不對稱，分散的農(nóng)民對村委會(huì)的監(jiān)督能力非常有限，村民對村務(wù)的知情權(quán)和話語權(quán)被淹沒。特別是目前大部分農(nóng)村依然是熟人或半熟人社會(huì)，沒有人愿意因進(jìn)行監(jiān)督而得罪村干部，因此，召集村民代表大會(huì)行使集體監(jiān)督問責(zé)也難以操作。而農(nóng)村非政府組織能夠發(fā)揮比單個(gè)農(nóng)民更有效的監(jiān)督作用，它可以代表具有相同利益的農(nóng)民以整體的名義對村民自治活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，既從源頭上對民主選舉進(jìn)行監(jiān)督，又對整個(gè)村務(wù)管理實(shí)施監(jiān)督，從而成為監(jiān)督制約農(nóng)村公共權(quán)力的重要力量［7］。

(四)農(nóng)村非政府組織可以提供充裕的社會(huì)資本，為村民自治創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境

美國學(xué)者帕坎南認(rèn)為，社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來提高社會(huì)的效率［8］。鄉(xiāng)村社會(huì)資本的擁有量在很大程度上決定著村民自治中農(nóng)民的參與程度，兩者是正相關(guān)的。社會(huì)信任是村民參與自治活動(dòng)的基礎(chǔ)，沒有彼此間的信任，村民間的互惠與合作也就不復(fù)存在，當(dāng)然也不會(huì)積極參與公共事務(wù)、參與村民自治;規(guī)范是村民參與自治活動(dòng)的保障，只有具備完善的規(guī)范，才能實(shí)現(xiàn)有效的政治參與，才能實(shí)現(xiàn)真正的基層民主;網(wǎng)絡(luò)是村民參與自治活動(dòng)的載體，有了發(fā)達(dá)的參與網(wǎng)絡(luò)，才能推動(dòng)最大范圍的村民積極參與自治。所以，村民自治和社會(huì)資本之間具有天然的契合性，而農(nóng)村非政府組織是鄉(xiāng)村社會(huì)資本生成的最有效途徑之一。

農(nóng)村非政府組織是鄉(xiāng)村社會(huì)資本的載體，它的發(fā)展?fàn)顩r將直接影響鄉(xiāng)村社會(huì)資本的水平，進(jìn)而影響村民自治的水平。因?yàn)檗r(nóng)村非政府組織不僅直接提供了村民參與公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，也能夠設(shè)計(jì)和執(zhí)行社會(huì)規(guī)范。農(nóng)村非政府組織是各種規(guī)范產(chǎn)生的重要場域，為了解決生活與工作中共同面臨的集體行動(dòng)問題，組織會(huì)設(shè)計(jì)并執(zhí)行各種規(guī)范，特別是非正式的規(guī)范，它們雖不具有強(qiáng)制力，但能對村民形成內(nèi)在的約束，是一種自律。當(dāng)這種自律成為習(xí)慣時(shí)，村民也必然會(huì)在既定的框架內(nèi)參與自治活動(dòng)。尤其重要的是，農(nóng)村非政府組織能夠培育社會(huì)信任資本。改革開放使農(nóng)村逐漸由“熟人社會(huì)”向“半數(shù)人社會(huì)”甚或是“生人社會(huì)”轉(zhuǎn)變，原有的以血緣、地緣關(guān)系為紐帶建立起來的信任模式受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村出現(xiàn)了信任危機(jī)。社會(huì)信任的培育離不開社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，但是垂直的網(wǎng)絡(luò)無論多么密集，無論對其參與者多么重要，都無法維系社會(huì)信任與合作［9］，因此，信任的培育需要以人們橫向的聯(lián)系為基礎(chǔ)。如前所述，農(nóng)村非政府組織是農(nóng)民在平等自愿的基礎(chǔ)上，為自身或公共利益而形成的，彼此之間不存在強(qiáng)權(quán)，而是采用民主協(xié)商的方式進(jìn)行管理。在組織的管理和活動(dòng)中，成員相互交流與溝通，相互認(rèn)同與合作，從而形成了普遍的信任關(guān)系。由于成員具有相互重疊的身份，從非政府組織內(nèi)部獲得的信任可以擴(kuò)展到整個(gè)農(nóng)村社區(qū)，使廣大的農(nóng)民普遍形成互惠、合作的信任關(guān)系，從而提升他們對集體事務(wù)的關(guān)注度，積極主動(dòng)地參與村民自治，有效避免自治過程中的“搭便車”現(xiàn)象。所以，農(nóng)村非政府組織孕育的社會(huì)資本不僅解決了村民集體行動(dòng)的難題，也增強(qiáng)了他們的集體意識(shí)和公共精神，進(jìn)而為村民自治提供了良好的社會(huì)環(huán)境。

三、大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，促進(jìn)村民自治的優(yōu)化與完善

(一)創(chuàng)新觀念、放松規(guī)制，清除農(nóng)村非政府組織發(fā)展的障礙

由于歷史及現(xiàn)實(shí)的原因，我國政府對非政府組織的態(tài)度較為復(fù)雜。既希望非政府組織參與公共事務(wù)管理，幫其分擔(dān)部分社會(huì)管理職能，解決一些社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)和諧，而又擔(dān)心非政府組織會(huì)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂，因此對非政府組織采取了一種既鼓勵(lì)發(fā)展又強(qiáng)化行政管理和政治限制的謹(jǐn)慎態(tài)度［10］。特別是在準(zhǔn)入條件方面，設(shè)置了很高的門檻。當(dāng)然，隨著社會(huì)的發(fā)展，政府對非政府組織的控制也在逐漸放松，中共十八大以后的改革在雙重管理體制方面進(jìn)行了破冰，規(guī)定公益慈善類、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類非政府組織不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，可以直接到民政部門申請登記，這是一個(gè)進(jìn)步。但政府管控和規(guī)制的思想并未發(fā)生根本改變，如注冊的門檻仍然很高，特別是農(nóng)村的很多非政府組織，它們實(shí)力較弱，規(guī)模較小，在會(huì)員數(shù)量、活動(dòng)資金和固定住址等方面，很難達(dá)到《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》所規(guī)定的注冊標(biāo)準(zhǔn)，這就使大量的農(nóng)村非政府組織難以取得合法身份，這些“非法”存在的農(nóng)村非政府組織，既享受不到相關(guān)政策的優(yōu)惠和扶持，也游離于政府的監(jiān)管之外，不利于它們的發(fā)展壯大。

各級政府及其工作人員應(yīng)該創(chuàng)新觀念，對非政府組織有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)。要認(rèn)識(shí)到，結(jié)社的組織者和參與者未必是政治的受害者或社會(huì)的不滿者，社會(huì)組織與政治國家之間也未必是對抗關(guān)系［11］。甚至相反，包括農(nóng)民在內(nèi)的民眾組織化程度的提高，不僅不會(huì)帶來大規(guī)模的沖突和破壞，還有助于理順政府與民眾之間的關(guān)系，避免政府與原子化的民眾打交道，從而降低管理成本。而且，在治理與善治成為時(shí)代潮流的背景下，非政府組織作為社會(huì)治理的重要主體，是優(yōu)化政府管理的合作伙伴，它的參與對于提高政府公共決策的質(zhì)量，提升政府管理水平具有重要意義。當(dāng)然，由于我國目前政治制度的容納量與民眾對于民主的預(yù)期不相匹配，可能會(huì)產(chǎn)生一些局部矛盾和沖突，不過這種沖突是建設(shè)性的，它是民主政治發(fā)展的壓力，但更是一種動(dòng)力。因此，政府沒必要對非政府組織嚴(yán)防緊守，而應(yīng)該放松對公民結(jié)社自由的限制。一方面，可以在原有的雙重管理體制改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大直接到民政部門登記注冊的非政府組織的范圍，讓更多的非政府組織在獲取合法身份時(shí)不再需要前置審批，對非政府組織的管理從重視入口限制轉(zhuǎn)向重視過程監(jiān)督。另一方面，要降低準(zhǔn)入門檻，特別是對農(nóng)村非政府組織而言。因?yàn)闊o論是從總量，還是從規(guī)模、實(shí)力、影響力等方面來看，城市非政府組織的發(fā)展都要好于農(nóng)村非政府組織。只有進(jìn)一步降低農(nóng)村非政府組織在會(huì)員、工作人員、資金等方面的注冊條件，才能把大量的規(guī)模小、實(shí)力弱的農(nóng)村非政府組織從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”，從而獲取合法身份。具備了合法身份，大量的農(nóng)村非政府組織就能獲得更多的政策資源，享受到政府的幫扶，壯大規(guī)模，快速發(fā)展，以更好地促進(jìn)村民自治的優(yōu)化和完善。

(二)加強(qiáng)培育和引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府在農(nóng)村非政府組織發(fā)展中的重要作用

組織的產(chǎn)生從來都是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，農(nóng)村非政府組織也是如此。但由于我國農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，農(nóng)民文化素質(zhì)較低，加之任何組織的成立都需要一定的初始成本，因此，農(nóng)民自發(fā)成立非政府組織、進(jìn)行結(jié)社的意愿不強(qiáng)。也就是說，在廣大的農(nóng)村特別是中西部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民成立非政府組織的內(nèi)生動(dòng)力不足，其結(jié)果就是農(nóng)村的非政府組織始終徘徊在低水平。這就意味著農(nóng)村非政府組織的發(fā)展不能僅僅依靠農(nóng)民自身，在內(nèi)生動(dòng)力不足的情況下，需要借助于外力來發(fā)展，而政府應(yīng)當(dāng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)起此重任。政府尤其是基層政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，目前我國農(nóng)村從內(nèi)部自發(fā)形成的非政府組織是有限的，在農(nóng)村非政府組織的發(fā)展過程中政府應(yīng)當(dāng)起主導(dǎo)作用。農(nóng)村非政府組織也只有在政府的引導(dǎo)和幫扶下，才能由弱變強(qiáng)，滿足社會(huì)需要。當(dāng)然，基層政府對農(nóng)村非政府組織的培育和引導(dǎo)，僅限于必要的扶持和幫助，絕不能直接干預(yù)非政府組織內(nèi)部的事務(wù)，影響其獨(dú)立性，否則會(huì)適得其反，影響非政府組織的發(fā)展。

政府對農(nóng)村非政府組織的培育和引導(dǎo)，可以從以下幾方面入手。首先是政策幫扶。針對我國農(nóng)村非政府組織發(fā)展水平普遍不高的狀況，政府應(yīng)當(dāng)制定必要的扶持政策，解決農(nóng)村非政府組織發(fā)展過程中存在的諸多問題，而且，對于中西部農(nóng)村地區(qū)要給予必要的政策傾斜，以加快其發(fā)展。具體說來，政府應(yīng)當(dāng)在資金、人才、技術(shù)、項(xiàng)目等方面給予農(nóng)村非政府組織切實(shí)可行的優(yōu)惠政策，尤其是針對農(nóng)村非政府組織普遍存在的資金短缺問題，更應(yīng)當(dāng)采取多種措施給予必要的支持。根據(jù)農(nóng)村非政府組織的不同類型，可以通過資金撥付、稅費(fèi)減免、利率優(yōu)惠、購買服務(wù)等方式，解決其資金困難問題。其次是組織支持。農(nóng)村非政府組織的籌建需要一定的組織力量，這種組織力量既可以來自農(nóng)村內(nèi)部，也可以來自外部，目前我國農(nóng)村內(nèi)部自發(fā)組建非政府組織的力量還普遍薄弱，因此政府尤其是基層政府要安排專人負(fù)責(zé)農(nóng)村非政府組織的籌建工作。在此之前，省市政府應(yīng)首先承擔(dān)起對這些鄉(xiāng)村干部進(jìn)行培訓(xùn)的職責(zé)，使其對農(nóng)村非政府組織有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)。經(jīng)過培訓(xùn)，使鄉(xiāng)村干部具備一定的理論知識(shí)和感性認(rèn)識(shí)，能在農(nóng)村非政府組織的成立和發(fā)展過程中起到積極作用，這些作用包括前期的宣傳動(dòng)員，初創(chuàng)期組織的規(guī)范化、法制化等方面的支持，以及成立后的相關(guān)后續(xù)服務(wù)等。當(dāng)然，在籌建過程中，基層干部要努力挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，每個(gè)村莊或多或少都有一些社會(huì)地位相對較高、經(jīng)濟(jì)條件相對較好的具有一定影響力的鄉(xiāng)村精英，通過挖掘并培育這些精英，不僅有利于農(nóng)村非政府組織的建立，也在一定程度上減少了組織成立過程中的初創(chuàng)成本和后期的管理成本。再次是信息支持。由于鄉(xiāng)村信息相對比較閉塞，政府尤其是基層政府有責(zé)任有義務(wù)向廣大農(nóng)村提供信息支持和服務(wù)。在農(nóng)村非政府組織的成立和發(fā)展過程中，基層政府應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民大力宣傳黨和國家的相關(guān)法律法規(guī)和政策，并積極介紹其他地區(qū)在非政府組織建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)和案例，讓農(nóng)民對農(nóng)村非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，消除心理上的顧慮，提高其建立非政府組織的自覺性，從而促進(jìn)農(nóng)村非政府組織的大力發(fā)展［12］。

(三)促進(jìn)農(nóng)村非政府組織自身建設(shè)，完善其內(nèi)部治理機(jī)制和自律機(jī)制

農(nóng)村非政府組織對村民自治的優(yōu)化作用，不僅依賴其外延數(shù)量的擴(kuò)充，更依賴于其內(nèi)涵質(zhì)量的提升，因此，必須加強(qiáng)農(nóng)村非政府組織的自身建設(shè)，使其管理科學(xué)，運(yùn)行有序，進(jìn)而提升實(shí)力、擴(kuò)大影響。在實(shí)踐操作中，一些村莊雖然建立了非政府組織，但由于工作人員能力不足，內(nèi)部治理機(jī)制不完善，從而導(dǎo)致管理較為混亂，決策過程缺乏民主，許多地方甚至出現(xiàn)了“一言堂”現(xiàn)象，這嚴(yán)重阻礙了它的健康運(yùn)行和發(fā)展。不僅如此，自律機(jī)制的缺失，還導(dǎo)致許多農(nóng)村非政府組織出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象，如挪用公共管理資金等，致使農(nóng)村非政府組織的公信力受到極大傷害。農(nóng)村非政府組織存在的這些問題，不僅使組織中的村民得不到民主文化的熏陶，對于組織外的村民而言，其影響力和吸引力也大大降低。這樣，農(nóng)村非政府組織在村民自治中的作用也就大打折扣。

農(nóng)村非政府組織的自身建設(shè)主要包括兩個(gè)方面。一方面是提高農(nóng)村非政府組織工作人員的能力。工作人員能力的高低將直接決定組織的籌資能力和項(xiàng)目實(shí)施能力，也會(huì)影響到整個(gè)組織的管理水平。農(nóng)村非政府組織的工作人員具有明顯的地域性，一般是來自該組織所服務(wù)的區(qū)域，而目前大多數(shù)農(nóng)村非政府組織規(guī)模較小，僅限于在本地區(qū)甚至是本村開展活動(dòng)，這就使得農(nóng)村非政府組織在選拔工作人員時(shí)具有很大的局限性。因此，除了在盡可能廣的范圍內(nèi)選拔素質(zhì)較高的工作人員外，更重要的是對現(xiàn)有的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提升其各方面的能力，以便更好地進(jìn)行管理和服務(wù)。另一方面是完善農(nóng)村非政府組織的內(nèi)部治理機(jī)制，內(nèi)部治理機(jī)制的完善是預(yù)防腐敗、提高效率、提升公信力的重要途徑和手段。完善內(nèi)部治理機(jī)制首先要有健全的組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)村非政府組織要在條件允許的情況下，設(shè)立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，并明確各自的職責(zé)權(quán)限，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，使其各司其職，形成既相互分權(quán)又彼此制衡的格局。完善內(nèi)部治理機(jī)制還要有民主科學(xué)的管理制度。農(nóng)村非政府組織要建立健全包括決策制度、財(cái)務(wù)制度、考核制度和獎(jiǎng)懲制度在內(nèi)的一系列制度，特別是在財(cái)務(wù)制度方面，一定要做到公開透明，防止暗箱操作。有了這一系列制度的保駕護(hù)航，農(nóng)村非政府組織就能做到良性運(yùn)轉(zhuǎn)，提高效率，提升威信，從而吸引更多的村民參與其中，使盡可能多的村民接受到民主文化的熏染，進(jìn)而提升他們的政治參與意識(shí)以及參與能力，推動(dòng)他們積極有效地參與村民自治。

總之，農(nóng)村非政府組織的發(fā)展雖然要靠農(nóng)民的自覺性，但在農(nóng)村內(nèi)生資源普遍不足的情況下，行政力量作為一種外生資源介入農(nóng)村非政府組織的培育和發(fā)展是必要的、合理的。

當(dāng)然，外部資源的介入只能起到短暫的“輸血”作用，通過外部“輸血”修復(fù)村莊的“造血”功能亦即村民的自組織能力才是題中應(yīng)有之義［13］。也只有如此，才能促進(jìn)我國農(nóng)村非政府組織的發(fā)展壯大，真正改變農(nóng)民原子化的堆積狀態(tài)，最終推動(dòng)我國村民自治的成熟和完善。

［1］萬偉偉、曹露聰:《我國村民自治制度的發(fā)展范式與路徑選擇》，《求索》，2013年第4期。

［2］盧福營:《論村民自治發(fā)展中的制度偏離》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2011年第10期。

［3］徐勇:《村民自治的成長:行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第3期。

［4］譚德宇:《鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民主體意識(shí)缺失的原因及其對策研究》，《社會(huì)主義研究》，2009年第3期。

［5］［10］劉美萍:《非政府組織:擴(kuò)大公民有序政治參與的重要途徑》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第4期。

［6］李寧:《鄉(xiāng)村自治發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)民自組織能力提升問題的探索》，《學(xué)術(shù)界》，2012年第11期。

［7］閆占定、白照坤:《新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織鄉(xiāng)村政治參與狀況分析》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》，2011年第5期。

［8］［9］羅伯特·帕坎南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，江西人民出版社，2001年版，第195、203頁。

［11］吳新葉:《轉(zhuǎn)型農(nóng)村的政治空間研究》，中央編輯出版社，2008年版，第168頁。

［12］［13］張秀英:《原子化村莊農(nóng)民自組織的缺失與再生——基于集團(tuán)理論的分析》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第6期。