完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度新舉措

季 文

(安徽城市管理職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系，安徽合肥231635)

黨的十八大明確提出“完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，這是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步加強(qiáng)所作出的重要部署。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于國(guó)有資本收益并沒(méi)有單列預(yù)算實(shí)行分類(lèi)管理，與經(jīng)常性預(yù)算收支劃分不清，政府作為社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份模糊不清，職能也比較混亂。2007年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》標(biāo)志著中國(guó)中央企業(yè)國(guó)資預(yù)算制度的正式啟動(dòng)。意見(jiàn)規(guī)定，國(guó)資預(yù)算的基本內(nèi)容包括預(yù)算收入和預(yù)算支出兩個(gè)方面，其中收入包括從國(guó)家出資企業(yè)分得的利潤(rùn)和取得的清算收入、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入和其他國(guó)有資本收入;支出按照資金使用性質(zhì)劃分為資本性、費(fèi)用性和用于社會(huì)保障等方面的其他支出。2007～2009年，國(guó)資預(yù)算收取中央企業(yè)國(guó)有資本收益共計(jì)1572.2億元，并呈逐年上升的態(tài)勢(shì);國(guó)資預(yù)算安排支出1553.3億元，主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新與改革重組、節(jié)能減排等方面。2010～2012年國(guó)資預(yù)算穩(wěn)步有序進(jìn)行，預(yù)算的收入和支出安排金額均有大幅增長(zhǎng)，其中2012年預(yù)算收入823億元，預(yù)算支出875.07億元。

財(cái)政部先后發(fā)文規(guī)定，從2012年起，將301家國(guó)有企業(yè)納入國(guó)資預(yù)算范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大中央國(guó)資預(yù)算實(shí)施范圍，同時(shí)逐步開(kāi)展國(guó)資預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。從2007年實(shí)施至今，我們?cè)趯?shí)踐中不斷摸索，逐步完善國(guó)資預(yù)算制度，使其趨于科學(xué)化、合理化。然而，運(yùn)行幾年以來(lái)，其間也出現(xiàn)不少問(wèn)題。

一、國(guó)資預(yù)算制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

(一)國(guó)資預(yù)算管理方面

一是國(guó)資預(yù)算相關(guān)法律依據(jù)。十四屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但十多年間國(guó)資預(yù)算制度始終沒(méi)有施行。直至2008年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頒布，我國(guó)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制有了國(guó)家法律規(guī)范。但目前雖然在《國(guó)有資產(chǎn)法》中專(zhuān)設(shè)的規(guī)章進(jìn)行部分內(nèi)容規(guī)范，但除此之外并沒(méi)有更具體的法律條例進(jìn)行約束，對(duì)于國(guó)資預(yù)算管理的全面有效的監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性。

二是國(guó)資預(yù)算的編制體系。現(xiàn)行的國(guó)資預(yù)算的編制體系對(duì)于編報(bào)的主體需要明確，特別要正確處理好國(guó)資預(yù)算各部門(mén)與財(cái)政部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，還要處理好國(guó)資委與其他部門(mén)之間的責(zé)任關(guān)系。另外，近年來(lái)國(guó)資委在所出資企業(yè)推行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度是以收付實(shí)現(xiàn)制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，這與企業(yè)現(xiàn)行的權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)存在矛盾，這樣必定會(huì)造成預(yù)算收支所反映的內(nèi)容不全面。

(二)國(guó)資預(yù)算收入方面

一是央企上交紅利比例與方法問(wèn)題。中央企業(yè)上交國(guó)有資本收益應(yīng)當(dāng)首先填寫(xiě)央企國(guó)有資本收益申報(bào)表，然后按照相關(guān)規(guī)定向國(guó)資委申報(bào)?？v觀以2008～2010年國(guó)資預(yù)算試點(diǎn)工作為背景的理論界，各專(zhuān)家學(xué)者各抒己見(jiàn)、褒貶不一，就貶的方面來(lái)說(shuō)，主要是認(rèn)為央企紅利征收比例過(guò)低，未能充分體現(xiàn)央企的社會(huì)責(zé)任。從國(guó)資預(yù)算的實(shí)際收入看，2011年央企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額14943.9億元，上繳的紅利僅為757.36億元，只占央企利潤(rùn)總額的5.07%，不足10%。另一方面，鑒于中央國(guó)資預(yù)算與地方國(guó)資預(yù)算的分離，實(shí)踐中關(guān)于國(guó)有資本收益上繳比例的確定方法各地不一，主要有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、逐一談判和分類(lèi)確定等，不利于規(guī)范化管理。

二是國(guó)資預(yù)算收入繳庫(kù)模式問(wèn)題。國(guó)資預(yù)算收入收繳管理包含“收”和“繳”兩個(gè)環(huán)節(jié)。所謂“收”指的是執(zhí)行單位(主要指國(guó)有資產(chǎn)的管理部門(mén))向繳款人收取收入;而“繳”指的是資金入庫(kù)、上繳財(cái)政。就我國(guó)而言，非稅收入的繳庫(kù)方式主要有集中繳庫(kù)和就地繳庫(kù)兩種，但是這兩種方式都不同程度地存在執(zhí)收單位設(shè)立過(guò)渡性存款賬戶(hù)的問(wèn)題，給最終的監(jiān)管造成了極大的壓力，也不利于資金及時(shí)、足額入庫(kù)。

(三)國(guó)資預(yù)算支出方面

一是國(guó)資預(yù)算支出范圍問(wèn)題?，F(xiàn)行國(guó)資預(yù)算支出安排的用途主要集中在國(guó)有企業(yè)，非國(guó)有企業(yè)不在受益范圍內(nèi)，這樣造成受益范圍不具有全民性，與民生有關(guān)的就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面的國(guó)資預(yù)算支出缺失。實(shí)際數(shù)據(jù)顯示，2011年國(guó)資預(yù)算支出中安排在教育方面的預(yù)算為5億元，而年終實(shí)際執(zhí)行數(shù)為0.21億元，執(zhí)行數(shù)占預(yù)算數(shù)的4.2%;社會(huì)保障和就業(yè)預(yù)算為50億元，年終執(zhí)行數(shù)為0.51億元，執(zhí)行數(shù)僅占預(yù)算數(shù)的1%。本身有限的預(yù)算支出加上不到5%的執(zhí)行度，使得國(guó)資預(yù)算支出用在教育、社保、就業(yè)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的方面少之又少。

二是國(guó)資預(yù)算支出撥付模式問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院26號(hào)文件，國(guó)資預(yù)算的預(yù)算單位為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和部門(mén)。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資本性支出主要是直接支出，即直接向國(guó)有企業(yè)追加資本金或增加債權(quán)。這種簡(jiǎn)單、直接的支出方式，一方面易滋生資金的不安全等腐敗問(wèn)題，這導(dǎo)致國(guó)資預(yù)算收支在實(shí)踐中存在“取之于預(yù)算單位，用之于預(yù)算單位”的現(xiàn)象，也就是預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)已事先使其能獲得與其上交的國(guó)有資本收益等額的支出。完善國(guó)資預(yù)算支出的撥付工作程序，使預(yù)算單位與預(yù)算收支管理部門(mén)相分離，最終確保支付方向的科學(xué)性是擺在我們面前的又一難題。另外，對(duì)國(guó)資預(yù)算撥付后的預(yù)算支出應(yīng)該進(jìn)行支出有效性的效果追蹤。財(cái)政部曾經(jīng)下發(fā)通知，從2012年開(kāi)始試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度。這樣必定能夠有效地深化國(guó)有企業(yè)改革，進(jìn)一步完善現(xiàn)行國(guó)資預(yù)算，能在很大程度上加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算管理，為國(guó)資預(yù)算的發(fā)展進(jìn)一步明確方向。

二、完善國(guó)資預(yù)算制度的措施

(一)優(yōu)化國(guó)資預(yù)算體系

首先，國(guó)資預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)方面。只有通過(guò)加強(qiáng)國(guó)資預(yù)算制度化建設(shè)，才能有力地保證國(guó)資預(yù)算的順利進(jìn)行。盡管在實(shí)施過(guò)程中，法律法規(guī)正逐步完善，但仍需要國(guó)家盡快出臺(tái)更具體、更全面、更有效的制度和辦法，不僅對(duì)國(guó)資預(yù)算的過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，也要對(duì)國(guó)資預(yù)算的結(jié)果建立全面的績(jī)效評(píng)價(jià)。

其次，國(guó)資預(yù)算的編報(bào)主體方面。注意編制主體之間的相互協(xié)調(diào)，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)資預(yù)算應(yīng)由國(guó)資委和財(cái)政部門(mén)共同編制，這有利于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的健全，保證政府預(yù)算的完整性。

最后，國(guó)資預(yù)算會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)方面。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度實(shí)質(zhì)上是政府以出資人身份編制的國(guó)有資本的收支計(jì)劃。如果實(shí)現(xiàn)與企業(yè)會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的銜接，應(yīng)實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制，則可以更加清晰地反映企業(yè)所獲得的收益及資產(chǎn)負(fù)債情況，有利于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。在企業(yè)建立權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制相結(jié)合的國(guó)資預(yù)算指標(biāo)體系。在核算過(guò)程中，可以建立企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算基礎(chǔ)，按權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行具體預(yù)算收支的會(huì)計(jì)核算，對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行客觀紀(jì)錄。

(二)加強(qiáng)國(guó)資預(yù)算收入管理

首先，在央企紅利上繳比例問(wèn)題方面。紅利上繳比例并不是隨意編造出來(lái)的，也不是編制主體哪方面可以單獨(dú)確定的，實(shí)際工作中，上繳比例的確定過(guò)程是需要國(guó)有資本所有者、經(jīng)營(yíng)者等多方相互協(xié)商、溝通的過(guò)程，是一個(gè)復(fù)雜漫長(zhǎng)的過(guò)程。央企向國(guó)家上繳的國(guó)有資本收益，就是央企給“股東”的“紅利”。央企紅利的上繳比例應(yīng)根據(jù)企業(yè)的實(shí)際狀況分別確定。先對(duì)一些壟斷行業(yè)的企業(yè)，鑒于其較高的壟斷利潤(rùn)，應(yīng)確定較高的比例;而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè)，則可確定較低的比例，遵循“多得多繳、少得少繳”的原則。然后，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)效益極其低下的企業(yè)，我們可違背前述原則，對(duì)其規(guī)定較高的比例，逐步使國(guó)有資本退出該行業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高國(guó)有資本保值增值的能力。

其次，在國(guó)庫(kù)預(yù)算收入繳庫(kù)模式方面。確保預(yù)算收入及時(shí)、足額入庫(kù)需要?jiǎng)?chuàng)新收入的繳庫(kù)模式，加強(qiáng)收入收繳結(jié)算管理，從源頭上預(yù)防執(zhí)收單位設(shè)立過(guò)渡賬戶(hù)的行為。同時(shí)，還應(yīng)該建立相應(yīng)的保障機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的力度，從內(nèi)、外兩方面實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)資預(yù)算收入的監(jiān)管。此外，還應(yīng)該進(jìn)行國(guó)資部門(mén)績(jī)效考評(píng)，將國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入有沒(méi)有及時(shí)、足額地收入到國(guó)資預(yù)算賬戶(hù)做為一個(gè)重要的考核指標(biāo)，從而建立長(zhǎng)效的考評(píng)機(jī)制。

(三)加強(qiáng)國(guó)資預(yù)算支出管理

2007年《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》施行以來(lái)，與意見(jiàn)相關(guān)的規(guī)章制度正在逐漸地建立完善，實(shí)施的范圍也在逐步擴(kuò)大，有效地加強(qiáng)國(guó)資預(yù)算支出管理，對(duì)于完善國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度意義重大，可以試著從以下兩方面入手。

首先，從擴(kuò)大國(guó)資預(yù)算支出的范圍著手，提高國(guó)資預(yù)算支出用于社會(huì)性支出的比例?，F(xiàn)行國(guó)資預(yù)算支出用于國(guó)企的資本性和費(fèi)用性支出的規(guī)定不利于政府宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，也不符合國(guó)有資產(chǎn)全民所有的特性。對(duì)國(guó)資預(yù)算的支出范圍進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)大，增加在教育、就業(yè)、養(yǎng)老以及醫(yī)療衛(wèi)生等事關(guān)民生的領(lǐng)域支出，強(qiáng)化社會(huì)范圍支出，是國(guó)資預(yù)算充分發(fā)揮作用，同時(shí)也是政府宏觀調(diào)控衍生手段的有效途徑。

其次，可以完善國(guó)資預(yù)算支出撥付模式。鑒于實(shí)踐中國(guó)資預(yù)算收支存在“預(yù)算單位內(nèi)部循環(huán)”的現(xiàn)象，在現(xiàn)行財(cái)政支付體系內(nèi)選擇和完善相關(guān)制度安排，保證國(guó)資預(yù)算支出的方式、程序以及渠道合理規(guī)范，保障支出撥付的高效率。可考慮將國(guó)資預(yù)算支出規(guī)范在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系內(nèi)。

隨著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度在全國(guó)范圍內(nèi)的逐步實(shí)施，定會(huì)探索出新的舉措，全面完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。

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