我國都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干思考

芮曄平

（上海市信息中心 上海 200050）

我國都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干思考

芮曄平

（上海市信息中心 上海 200050）

2013年，國務(wù)院批準(zhǔn)《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃(2013-2022)》，全面拉開了我國老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的帷幕。國內(nèi)外理論研究及相關(guān)實(shí)踐表明，老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能再造以及可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。本文在總結(jié)國內(nèi)外老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)剖析目前我國都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的主要問題，并提出都市老工業(yè)區(qū)下一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本思路。

老工業(yè)區(qū)，轉(zhuǎn)型，二次開發(fā)

一、都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景及理論研究

（一）什么是老工業(yè)區(qū)

老工業(yè)區(qū)是指以鋼鐵、化工、紡織、機(jī)械等傳統(tǒng)制造業(yè)為主的工業(yè)區(qū)塊，它對早期的工業(yè)化與城市化發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但隨著新技術(shù)革命的發(fā)展，制造業(yè)呈現(xiàn)出新的集聚模式，出現(xiàn)了諸如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)工業(yè)園、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等新興工業(yè)區(qū)。與新興工業(yè)區(qū)相比，老工業(yè)區(qū)普遍面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低檔、生產(chǎn)技術(shù)落后、產(chǎn)品競爭力差、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、基礎(chǔ)配套不足等問題。我國都市老工業(yè)區(qū)主要包括25個(gè)直轄市、計(jì)劃單列市、省會城市以及95個(gè)地級老工業(yè)城市的中心城區(qū)老工業(yè)區(qū)和城市郊區(qū)老工業(yè)基地。

（二）為什么要轉(zhuǎn)型發(fā)展

1、全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。20世紀(jì)中期以來，影響全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的因素發(fā)生了重大變化。一方面，信息化引領(lǐng)的科技革命突飛猛進(jìn)；另一方面，能源危機(jī)和環(huán)境問題日益突出。在兩方面因素的共同影響下，世界主要城市紛紛由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向金融、貿(mào)易、科技、信息以及文化等多元化發(fā)展，人類社會開始邁向“后工業(yè)化”時(shí)代。德國魯爾區(qū)、英國中部工業(yè)區(qū)、美國東北部工業(yè)區(qū)等老工業(yè)區(qū)紛紛轉(zhuǎn)型，通過二次開發(fā)成為高新技術(shù)、文化創(chuàng)意、總部經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

2、城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。城市是人類社會最重要、最集中的生產(chǎn)和消費(fèi)場所，經(jīng)歷了人口激增、環(huán)境污染、交通擁堵等諸多問題后，復(fù)興與可持續(xù)發(fā)展成為城市新的主題。大量的老工業(yè)區(qū)占據(jù)著城市的中心區(qū)域、濱水區(qū)域、交通要道等重要位置，但其粗放的發(fā)展方式和薄弱的生態(tài)基礎(chǔ)已不適應(yīng)城市可持續(xù)發(fā)展的要求，因此，老工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型與二次開發(fā)往往成為城市復(fù)興與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

3、城市發(fā)展空間面臨的具體挑戰(zhàn)。從世界城市發(fā)展歷史看，合理控制建設(shè)用地規(guī)模對城市的宜居與否至關(guān)重要，倫敦、巴黎、東京等國際大都市建設(shè)用地占陸域面積比重大都在20-30%之間，目前我國主要城市的建設(shè)用地比重大都已超過30%，部

分城市已超過40%，接近50%的生態(tài)極限值。通過老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型與二次開發(fā)，不斷優(yōu)化土地存量、提高開發(fā)質(zhì)量成為我國大都市優(yōu)化發(fā)展的必然選擇。

（三）老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型理論研究

工業(yè)化是近現(xiàn)代人類文明的主要推動力，作為工業(yè)化重要載體的工業(yè)區(qū)的興衰變遷，也成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家們研究的重點(diǎn)。從研究工業(yè)區(qū)形成與發(fā)展的工業(yè)區(qū)位、增長極、產(chǎn)業(yè)集聚等理論，到研究老工業(yè)區(qū)衰退的生命周期、循環(huán)累積因果、路徑依賴等理論，再到研究老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域創(chuàng)新、區(qū)域經(jīng)濟(jì)干預(yù)、城市更新以及可持續(xù)發(fā)展等理論。尤其是20世紀(jì)40年代以來，學(xué)術(shù)界對于老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展做了大量研究。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整理論角度，羅斯托(W.W.Rostow)認(rèn)為，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，但隨著的技術(shù)與影響力擴(kuò)散，會逐漸陷入衰敗，從而被新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)所取代。芮明杰(2005)認(rèn)為，通過衰退產(chǎn)業(yè)調(diào)整，將生產(chǎn)要素從衰退產(chǎn)業(yè)和低效企業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)和高效企業(yè)轉(zhuǎn)移，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵。張國紅認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級是東北老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

從區(qū)域創(chuàng)新理論角度，菲利普·庫克(FillipCooke)在《區(qū)域創(chuàng)新體系：在全球化世界中治理的作用》一書中指出，企業(yè)、政府、高校、科研機(jī)構(gòu)以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過相互聯(lián)系、相互作用共同形成區(qū)域創(chuàng)新體系，從而推動區(qū)域內(nèi)新技術(shù)和新產(chǎn)品的產(chǎn)生、流動、更新以及轉(zhuǎn)化。陳濤(2009)認(rèn)為，老工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型，并不簡單地表現(xiàn)為企業(yè)、技術(shù)和生產(chǎn)要素的改造，而是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，要通過構(gòu)建創(chuàng)新體系來完成區(qū)域整體轉(zhuǎn)型發(fā)展。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)干預(yù)理論角度，海爾曼·皮拉特(1990)認(rèn)為，在德國魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，政府發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)為，推動高校和科研機(jī)構(gòu)集聚，推動成立大量的技術(shù)中心和孵化器，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)等。常麗(2005)將德國魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型過程中政府的作用總結(jié)為以下方面，分別為加強(qiáng)政策引導(dǎo)、政府財(cái)政資金支持、合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、引導(dǎo)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、推動區(qū)域資源整合利用、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善生活與就業(yè)環(huán)境等。

21世紀(jì)以來，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界從城市更新和可持續(xù)發(fā)展等理論角度，系統(tǒng)分析了都市老工業(yè)區(qū)衰敗的成因，并從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城市景觀改造、工業(yè)建筑二次開發(fā)利用、鄰里復(fù)興、公眾參與、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)角度進(jìn)行了有益探索。

二、都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型面臨的難點(diǎn)問題

目前，國內(nèi)對都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型已基本形成了共識，但難點(diǎn)在于如何推動其轉(zhuǎn)型發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、劣勢企業(yè)遷不走。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有個(gè)“機(jī)會成本”的概念，是指為了得到某種東西而放棄另一些東西的最大價(jià)值。企業(yè)遷與不遷，也是一個(gè)涉及“機(jī)會成本”的問題。以上海為例，上世紀(jì)七八十年代以來，大量老工業(yè)企業(yè)從上海中心城區(qū)遷往郊區(qū)，這些企業(yè)通過外遷不僅可以獲得優(yōu)惠的政策，還將以更低的成本獲得更大的廠房和更好的配套，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，企業(yè)外遷的“機(jī)會成本”較低，外遷總體上利大于弊。近年來，傳統(tǒng)制造業(yè)日漸低迷，商業(yè)用地價(jià)格不斷攀升，對很多企業(yè)來說“生產(chǎn)什么已不重要，在哪里生產(chǎn)才是關(guān)鍵”，加上工業(yè)用地出讓年限以50年為周期，企業(yè)外遷的“機(jī)會成本”大增。往往表現(xiàn)為政府越積極主動，企業(yè)越覺得可待價(jià)而沽，遷移難度也越大。此外，企業(yè)外遷還涉及廠房建設(shè)、市政配套、設(shè)備購置、職工安置等復(fù)雜的利益補(bǔ)償，以及受到短時(shí)期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)空白、就業(yè)問題以及稅收問題等因素干擾。

2、優(yōu)勢企業(yè)引不來。目前，都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型不是想不想的問題，而是不知往哪里轉(zhuǎn)，或者引不來合適的企業(yè)。這就涉及到兩方面的問題：一是發(fā)展戰(zhàn)略缺位，老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型缺少明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向；二是管理體制缺位，老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型以政府主導(dǎo)，延續(xù)原來的工業(yè)開發(fā)管理思路。上述問題越是低級別的工業(yè)區(qū)表現(xiàn)越明顯，既沒有明確的發(fā)展方向，也缺少足夠的開發(fā)管理能力。此外，受工業(yè)用地收儲成本上升過快等因素影響，老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)

型主要以“點(diǎn)”上的單個(gè)企業(yè)調(diào)整為主，難以將閑置的、低效的、小規(guī)模的土地整合起來，進(jìn)行較大規(guī)模的整體二次開發(fā)，工業(yè)區(qū)景觀敗落、服務(wù)設(shè)施匱乏、生態(tài)環(huán)境惡化等問題也難以得到根本解決。由于總體環(huán)境較差、大體量開發(fā)難度較大，龍頭企業(yè)不愿進(jìn)來；由于商務(wù)成本較高、配套設(shè)施不足，中小企業(yè)不敢進(jìn)來。

3、企業(yè)就地改造難。從國外老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型歷程來看，通過對老廠房的分割和改造，發(fā)展研發(fā)、創(chuàng)意、商務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的案例比比皆是。國內(nèi)老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，針對企業(yè)土地再利用的相關(guān)政策過于死板、繁瑣，制約了企業(yè)就地改造。傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)有兩條途徑，一是保持土地性質(zhì)不變，但現(xiàn)有政策規(guī)定廠房或樓宇不能分割轉(zhuǎn)讓，實(shí)際操作的難度過大，利用效率不高；二是工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商辦用地，盡管目前國內(nèi)部分省市已對存量工業(yè)用地開發(fā)方式進(jìn)行了突破，允許單一主體或聯(lián)合開發(fā)主體采取存量補(bǔ)地價(jià)方式自行開發(fā)，但二次開發(fā)土地成本較高，以上海為例，市場評估地價(jià)按不低于相同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的70%計(jì)算，轉(zhuǎn)型成本比較較高。即使上述土地政策得到解決，存在引進(jìn)企業(yè)與園區(qū)總體產(chǎn)業(yè)定位是否一致的問題。還由于缺少相應(yīng)的規(guī)劃引導(dǎo)以及園區(qū)管委會管理缺位，很可能面臨需要三次開發(fā)的問題。此外，盡管各級政府大力支持利用老工業(yè)廠房興辦文化創(chuàng)意、研發(fā)設(shè)計(jì)、信息服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)，但政策以短期扶持為主，缺乏長期激勵機(jī)制。

三、都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本思路

我國都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型成功與否，影響因素有多個(gè)方面，其中關(guān)鍵的因素表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)選擇，二是土地政策，三是制度環(huán)境。

1、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是核心。都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型說到底就是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)制造業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。首先，要緊跟國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢和國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的大方向。全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“創(chuàng)新、融合、產(chǎn)業(yè)鏈”等三大重要特征，科技創(chuàng)新催生了以新能源、新材料、信息技術(shù)、生物科技、節(jié)能環(huán)保等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并成為未來我國產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展的方向；科技創(chuàng)新還通過對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的滲透與融合，推動實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高端化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸發(fā)展，促進(jìn)形成了智能制造、精細(xì)化工、電子商務(wù)、平臺經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)和新模式。其次，要認(rèn)清都市老工業(yè)區(qū)自身所處的發(fā)展環(huán)境。由于不同老工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、所在區(qū)位、管理層級、土地利用情況等各不相同，引進(jìn)和培育的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)也會各有側(cè)重。若靠近城市中心區(qū)或?yàn)I水區(qū)，應(yīng)該注重發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)開發(fā)休閑旅游功能；若周邊有較大規(guī)模的工業(yè)區(qū)塊，應(yīng)該注重發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；若周邊有大學(xué)園區(qū)，則應(yīng)該更加側(cè)重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，等等。

2、土地二次開發(fā)是關(guān)鍵。都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級主要是對舊工業(yè)用地進(jìn)行重新規(guī)劃、整合，提高土地產(chǎn)出效益，土地二次開發(fā)成為老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。一是要規(guī)劃先行。在《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃(2013—2022)》的指導(dǎo)下，各省市要加快推動對老工業(yè)區(qū)土地權(quán)屬、出讓方式、年限、產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)狀的梳理工作，積極編制老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃、老工業(yè)區(qū)存量土地二次開發(fā)的年度計(jì)劃，加快更新老工業(yè)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，確保工業(yè)區(qū)土地合理有序開發(fā)。二是要政策創(chuàng)新。健全土地收儲機(jī)制，探索建立由土地使用權(quán)人與政府聯(lián)合儲備和開發(fā)的機(jī)制，或者以返還一定比例建筑面積為前提的收儲機(jī)制。完善土地供應(yīng)制度，探索推行土地出讓區(qū)別年期制度或標(biāo)準(zhǔn)廠房分割出讓制度，制定優(yōu)先使用存量土地的鼓勵政策，提高閑置土地和廠房的使用率。三是要管理完善。建立老工業(yè)區(qū)土地二次開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，形成跨區(qū)劃、跨部門的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。鼓勵高水平開發(fā)區(qū)對老工業(yè)區(qū)進(jìn)行品牌和管理輸出。建立適當(dāng)?shù)墓I(yè)用地變性的調(diào)控機(jī)制，以合同管理和土地供后績效評估為主的監(jiān)管機(jī)制。

3、完善制度建設(shè)是重要保障。都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，科學(xué)的制度安排，對于老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有十分重要的意義。一是要理順政府與市場的關(guān)系。充分發(fā)揮市場在老工業(yè)區(qū)

轉(zhuǎn)型與二次開發(fā)中的作用，大力引進(jìn)或培育專業(yè)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商和園區(qū)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，真正落實(shí)市場在資源配置中的主導(dǎo)作用。政府主要負(fù)責(zé)制定規(guī)劃并出臺相關(guān)配套政策，如加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保、節(jié)能減排、安全生產(chǎn)等監(jiān)管手段，加快衰退產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）的資源調(diào)整；利用負(fù)面清單管理方式，避免衰退產(chǎn)業(yè)和劣勢企業(yè)進(jìn)入工業(yè)區(qū)；完善交通設(shè)施、公共服務(wù)、居住環(huán)境，為企業(yè)落戶工業(yè)區(qū)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境等。二是要理順短期與長遠(yuǎn)的關(guān)系。從長期看，都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型是大勢所趨，對城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。但從短期看，地方政府還面臨財(cái)政、稅收、就業(yè)，甚至是工業(yè)區(qū)土地利用效率考核等問題。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級往往需要經(jīng)歷較長的過渡期，我國都市老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型必須具有“有舍有得”的長遠(yuǎn)發(fā)展眼光，地方政府需要建立包容、長遠(yuǎn)的發(fā)展理念，在考核機(jī)制方面也要做出相應(yīng)調(diào)整。

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(責(zé)任編輯 崔金路)

Sowe thoughts about the trans formation and de velopment of urban olddusitrial areas in China

Rui Yeping
(Shanghai in for mation center,shanghai 20050,China)

The State Council of PRC approved the “planning adjustment and reform the old industrial bases in thecountry (2013-2022)” in 2013, the transformation and redevelopment of old industrial areas officially kicked off.According to the domestic and international theoretical research and practice, the transformation of old industrial areasis very important to the adjustment of industrial structure, city reconstruction and sustainable development. In thispaper, the author Summarizes theory of the transformation of old industrial areas, and focuses on the main problemswhich we faced in the transformation and redevelopment of old industrial areas, and proposes the basic idea of nexttransformation.

old industrial areas, transformation, redevelopment

A

1004—1877（2014）04—088—04

2014-04-06

芮曄平（1982-）男，江蘇高淳人，上海信息中心，中級經(jīng)濟(jì)師。