美國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策：平臺(tái)、特點(diǎn)與戰(zhàn)略意圖

陳志恒，馬學(xué)禮

（吉林大學(xué)東北亞研究院，吉林長(zhǎng)春130012）

美國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策：平臺(tái)、特點(diǎn)與戰(zhàn)略意圖

陳志恒，馬學(xué)禮

（吉林大學(xué)東北亞研究院，吉林長(zhǎng)春130012）

美國(guó)一直致力于把競(jìng)爭(zhēng)政策與貿(mào)易問(wèn)題掛鉤，近期大力推進(jìn)的所謂“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策即是最新表現(xiàn)，其推進(jìn)平臺(tái)涵蓋雙邊與諸邊協(xié)定，已滲透到TPP、TTIP等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判當(dāng)中。美式“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策具有標(biāo)桿引領(lǐng)性、重視邊界內(nèi)措施、影響范圍廣、隨意性大和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化等特征，其戰(zhàn)略意圖在于保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與技術(shù)、擴(kuò)大美國(guó)在新興經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易與投資市場(chǎng)份額和爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式話語(yǔ)權(quán)。美國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策將對(duì)我國(guó)國(guó)企的“走出去”戰(zhàn)略產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，需要盡早籌劃應(yīng)對(duì)之策。

競(jìng)爭(zhēng)中立；平臺(tái)；特點(diǎn)；戰(zhàn)略意圖

一、從競(jìng)爭(zhēng)政策到競(jìng)爭(zhēng)中立政策

自由競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提，而競(jìng)爭(zhēng)政策的目的就在于確保市場(chǎng)可以更為有效地運(yùn)行。在過(guò)去幾十年里，各國(guó)一直在試圖解決國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。如：1951年歐洲達(dá)成了《巴黎條約》（該條約具體是在1951年4月18日簽訂的，簽訂的國(guó)家主體包括西德、法國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)以及盧森堡），嚴(yán)格禁止煤炭鋼鐵等部門的卡特爾條款。除此之外，還有經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Econmic Co-operation and Development），簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織（OECD），該組織由34個(gè)國(guó)家構(gòu)成，旨在共同應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，并及時(shí)把握全球化帶來(lái)的機(jī)遇，成立于1961年，總部在巴黎。三年之后，又有聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議成立（United Nations Conference on Trade and Development），簡(jiǎn) 稱 貿(mào) 發(fā) 會(huì) 議（UNCTAD）?？梢园l(fā)現(xiàn)：這些組織都從各自的角度對(duì)處理限制性商業(yè)做法做出了自己的努力。

在世界貿(mào)易組織（World Trade Organization）框架下，貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系一直是焦點(diǎn)問(wèn)題，也是各方爭(zhēng)議最大、討價(jià)還價(jià)最為激烈的問(wèn)題之一。在1996年新加坡部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，WTO引入了包括競(jìng)爭(zhēng)政策在內(nèi)的“新加坡議題”，并正式成立了WTO貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)政策相互關(guān)系工作組（WGTCP），該工作組的主要任務(wù)是分析情況，不對(duì)新規(guī)則或承諾做出規(guī)定。在其后的部長(zhǎng)會(huì)議上，競(jìng)爭(zhēng)政策議題要么因各方分歧較大而擱淺，要么淪為農(nóng)產(chǎn)品問(wèn)題談判的籌碼，始終沒(méi)有取得突破。[1]

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策，WTO最迷人之處在于它擁有強(qiáng)有力的爭(zhēng)端解決機(jī)制，雖然只能約束政府行為，不直接適用于私人部門，但WTO的諸多程序性規(guī)定（如磋商機(jī)制、專家組裁判制度、上訴制度、授權(quán)報(bào)復(fù)機(jī)制等）使其成為目前國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理體系中最有效的執(zhí)法程序。不過(guò)，由于WTO始終無(wú)法在競(jìng)爭(zhēng)政策上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，美國(guó)的興趣轉(zhuǎn)向于把自己的反托拉斯法適用到境外，所以基本放棄了在多哈回合談判中推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策議題的努力。

“競(jìng)爭(zhēng)中立”（Competitive Neutrality）最早由澳大利亞提出，主要是指政府的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者所不能享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這就在一定意義說(shuō)明：各國(guó)政府有義務(wù)去確保市場(chǎng)參與者之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策是競(jìng)爭(zhēng)政策的重要組成部分，在理念和宗旨上二者都有很大的重疊，如：促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序，等等。但二者也有很多不同之處，最突出的是：競(jìng)爭(zhēng)政策針對(duì)的是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)秩序（如禁止惡性卡特爾等），雖然針對(duì)的是政府和個(gè)別企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為，但不涉及所有權(quán)特征；而競(jìng)爭(zhēng)中立政策對(duì)國(guó)有企業(yè)具有高度針對(duì)性，“強(qiáng)調(diào)了由于企業(yè)所有權(quán)優(yōu)勢(shì)造成的市場(chǎng)不平等競(jìng)爭(zhēng)地位”[2]。

繼澳大利亞之后，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)家組織成為了競(jìng)爭(zhēng)中立原則最為積極的推進(jìn)者。美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、能源和農(nóng)業(yè)事務(wù)的前副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨（Robert D.Hormats）對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則非常熱衷，其觀點(diǎn)也最具代表性，廣為引用。

在2011年5月的一次長(zhǎng)篇演講中，霍馬茨以“國(guó)家資本主義”概括中國(guó)、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展模式，并指出，須以“競(jìng)爭(zhēng)中立政策”加以規(guī)制。他認(rèn)為，這些國(guó)家的國(guó)有企業(yè)（SOEs）和政府支持企業(yè)（SSEs）已經(jīng)成為美國(guó)在世界市場(chǎng)最強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，這些國(guó)有企業(yè)擁有充足的財(cái)力來(lái)實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)、向價(jià)值鏈頂端爬升的計(jì)劃。最為重要的是，它們幾乎不受現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的有效約束，從而使得國(guó)有企業(yè)和私人部門的競(jìng)爭(zhēng)根本不在同一個(gè)水平線上。而這些企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)自于各國(guó)政府在犧牲私人部門利益的前提下給予其在融資、補(bǔ)貼、稅收、擔(dān)保、監(jiān)管和政府采購(gòu)等方面上的優(yōu)惠政策。根據(jù)霍馬茨的說(shuō)法，“競(jìng)爭(zhēng)中立”指的是國(guó)有企業(yè)不再享有政府賦予的高于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的各種優(yōu)惠政策，政府要實(shí)行稅收中立、債務(wù)中立和監(jiān)管中立，從而保證國(guó)有企業(yè)和私人企業(yè)在市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)[3]。

二、美國(guó)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的平臺(tái)

（一）雙邊協(xié)定與諸邊框架中的競(jìng)爭(zhēng)中立政策

第一，美國(guó)通過(guò)各種雙邊貿(mào)易及投資協(xié)定推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立政策。2012年4月，美國(guó)公布了最新版本的雙邊投資協(xié)定范本（BIT），以此作為美國(guó)今后對(duì)外進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判的基礎(chǔ)。該范本強(qiáng)化了有關(guān)國(guó)有企業(yè)優(yōu)惠待遇的規(guī)制，反映了美國(guó)把投資政策與競(jìng)爭(zhēng)中立政策捆綁的新動(dòng)向。[4]此前，中美雙方在BIT談判中主要涉及三個(gè)方面的分歧：一是市場(chǎng)準(zhǔn)入，即準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單問(wèn)題；二是公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，主要涉及到我國(guó)國(guó)有企業(yè)以及競(jìng)爭(zhēng)中立問(wèn)題；三是權(quán)益保障，主要涉及金融服務(wù)、稅收以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。中國(guó)國(guó)企改革問(wèn)題是中美雙邊投資協(xié)定中最大的障礙之一。[5]

第二，美國(guó)聯(lián)手歐盟共同推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立政策，這對(duì)于強(qiáng)烈要求改革國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策的歐盟來(lái)說(shuō)自然樂(lè)于為之。2012年4月，美歐發(fā)布《歐盟與美國(guó)就國(guó)際投資共同原則的聲明》，聲明中共涉及七項(xiàng)原則，具體包括：開放的、非歧視的投資環(huán)境；公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；強(qiáng)有力的投資保護(hù)措施；公平和有約束力的爭(zhēng)端解決；健全的透明度和公眾參與規(guī)則；負(fù)責(zé)任的商業(yè)行為準(zhǔn)則；嚴(yán)格適用的國(guó)家安全審查制度。[6]其中，聲明的第二條直接表達(dá)了競(jìng)爭(zhēng)中立政策的內(nèi)容，第五條和第七條也與競(jìng)爭(zhēng)中立政策密切相關(guān)。

第三，美國(guó)政府及其政要在各種國(guó)際場(chǎng)合積極宣揚(yáng)競(jìng)爭(zhēng)中立的必要性。經(jīng)合組織、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議和亞太經(jīng)合組織等國(guó)際組織都成了美國(guó)游說(shuō)的舞臺(tái)。其中，以O(shè)ECD框架下的成果較為明顯。從2009年起，經(jīng)合組織啟動(dòng)了競(jìng)爭(zhēng)中立的研究，進(jìn)展迅速。在經(jīng)合組織關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立政策的報(bào)告中，“競(jìng)爭(zhēng)中立”的定義更為一般化，適用范圍更廣，包括：1.傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)；2.其他政府商業(yè)活動(dòng)，比如享受稅收等優(yōu)惠措施的非盈利公共部門所從事的商業(yè)活動(dòng)，或者深受政府影響的私有企業(yè)（特別許可企業(yè)、剛剛私有化的企業(yè)、行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)、政府參股企業(yè)等）。[2]此外，美國(guó)還竭力在OECD內(nèi)推動(dòng)“競(jìng)爭(zhēng)中立框架”的制定和實(shí)施。

第四，在美國(guó)已經(jīng)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Area，簡(jiǎn)稱FTA）當(dāng)中，如北美自由貿(mào)易協(xié)定和隨后的美國(guó)-澳大利亞FTA、美國(guó)-智利FTA、美國(guó)-哥倫比亞FTA、美國(guó)-秘魯FTA、美國(guó)-新加坡FTA和美韓FTA中都有關(guān)于國(guó)民待遇、非歧視、透明度等方面的規(guī)定。但這些自由貿(mào)易協(xié)定并沒(méi)有廣泛討論國(guó)有企業(yè)問(wèn)題。[7]

（二）美國(guó)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的新平臺(tái)

由于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定比多邊貿(mào)易協(xié)定擁有更嚴(yán)格和更靈活的規(guī)則，因此近年來(lái)美國(guó)非常重視在區(qū)域貿(mào)易安排的談判中強(qiáng)化全球競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（Trans-Pacific Partnership Agreement,簡(jiǎn)稱TPP）與跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（Transatlantic Trade and Investment Partnership,簡(jiǎn)稱 TTIP)便是美國(guó)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的最新平臺(tái)。

TPP談判中的議題可以分為四大類，分別是：市場(chǎng)準(zhǔn)入類、規(guī)則建設(shè)類議題、橫向議題與機(jī)制建設(shè)議題。其中，與競(jìng)爭(zhēng)中立政策相關(guān)的是規(guī)則建設(shè)類議題和橫向議題。在規(guī)則建設(shè)類議題的競(jìng)爭(zhēng)政策中，美國(guó)要求制定的壟斷廠商和國(guó)有企業(yè)要按照商業(yè)化運(yùn)作；美國(guó)商界團(tuán)體指出，競(jìng)爭(zhēng)政策條款最為關(guān)鍵的是要處理好國(guó)有企業(yè)問(wèn)題，特別是在解決融資問(wèn)題、監(jiān)管和透明度方面，以確保各自政府不對(duì)國(guó)有企業(yè)提供不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。國(guó)有企業(yè)議題是橫向議題的重要組成部分，在該項(xiàng)議題中，美國(guó)把國(guó)有企業(yè)的特征概括為“直接或間接為政府所有或受政府影響”[7]。此外，美國(guó)勞工組織尤其關(guān)心外國(guó)國(guó)有企業(yè)在美國(guó)的投資以及可能造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

在TPP談判中，美國(guó)針對(duì)國(guó)有企業(yè)提出一系列要求，具體包括：以商業(yè)方式進(jìn)行采購(gòu)與出售商品和服務(wù)；在重要國(guó)家項(xiàng)目上不能歧視他國(guó)企業(yè)；限制政府補(bǔ)貼與信貸支持，如果競(jìng)爭(zhēng)者認(rèn)為自己受到了不公平待遇，可申請(qǐng)仲裁。[8]美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)言人卡羅爾·格思里蓋爾（Carol Guthrie）表示，競(jìng)爭(zhēng)中立政策將適用于所有加入該貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家。該發(fā)言人宣稱：“（美國(guó)的）提案旨在確保在任何國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域內(nèi)，都有相應(yīng)的規(guī)則來(lái)保證貿(mào)易協(xié)定的目標(biāo)和利益不受到競(jìng)爭(zhēng)所在國(guó)政府補(bǔ)貼的損害。”[8]

截至2014年4月，美歐之間的TTIP談判進(jìn)行了四輪，相關(guān)議題已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性談判階段。TTIP談判是基于美國(guó)-歐盟就業(yè)與增長(zhǎng)高級(jí)別工作組（HLWG）的《最終報(bào)告》而展開的，該報(bào)告明確了美歐談判的主要框架，主要有三個(gè)組成部分，即：市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管、非關(guān)稅壁壘以及規(guī)則建設(shè)。其中，“規(guī)則建設(shè)”包括反競(jìng)爭(zhēng)的政策和行為以及全球性挑戰(zhàn)和機(jī)遇相關(guān)的其他議題，內(nèi)容涵蓋國(guó)有企業(yè)、進(jìn)口限制、原材料、本土化壁壘等一系列問(wèn)題。[9]美歐雙方都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在投資、政府采購(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、監(jiān)管一致性、競(jìng)爭(zhēng)政策以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等新領(lǐng)域建立21世紀(jì)的新型貿(mào)易規(guī)則，而競(jìng)爭(zhēng)中立政策和國(guó)有企業(yè)議題可以用來(lái)解決新興經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際貿(mào)易中越來(lái)越重要角色的挑戰(zhàn)。[10]

三、美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的特點(diǎn)

（一）標(biāo)桿引領(lǐng)性：21世紀(jì)的新一代貿(mào)易議題

美國(guó)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)相對(duì)于私有企業(yè)具有不公平的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗鼈儚恼@得的諸多優(yōu)惠待遇，使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境惡化，并危害到了美國(guó)的利益；為解決這種困局，美國(guó)政府有必要不遺余力地推廣競(jìng)爭(zhēng)中立原則。從國(guó)際規(guī)則層面來(lái)講，競(jìng)爭(zhēng)中立政策旨在彌補(bǔ)現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則無(wú)法保證國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的缺陷。競(jìng)爭(zhēng)中立政策是新一代貿(mào)易議題的典型代表，也是最能體現(xiàn)新區(qū)域主義特色的代表性議題。[11]這些都使得競(jìng)爭(zhēng)中立政策在談判內(nèi)容和談判重點(diǎn)上都有著迥異于傳統(tǒng)貿(mào)易議題的特點(diǎn)。

（二）更加重視各國(guó)的邊界內(nèi)措施和社會(huì)問(wèn)題

GATT/WTO多邊貿(mào)易體制屬于第一代貿(mào)易規(guī)則，全球性多邊貿(mào)易體制重在解決關(guān)稅壁壘和配額等邊界問(wèn)題，也就是對(duì)成員方進(jìn)行邊界措施的規(guī)范。競(jìng)爭(zhēng)政策之所以在WTO框架內(nèi)進(jìn)展緩慢，很大一部分原因在于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家反對(duì)將競(jìng)爭(zhēng)政策等涉及國(guó)內(nèi)法律制度的邊界內(nèi)措施與貿(mào)易掛鉤。而競(jìng)爭(zhēng)中立政策屬于典型的邊界內(nèi)措施，而且展示出更強(qiáng)的市場(chǎng)進(jìn)攻性，在保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)的同時(shí)還搶占其他國(guó)家市場(chǎng)，從而涉及到了締約方內(nèi)部的政治體制和經(jīng)濟(jì)主權(quán)。

與此相應(yīng)的是，競(jìng)爭(zhēng)中立政策不僅關(guān)注貿(mào)易領(lǐng)域問(wèn)題的磋商與協(xié)調(diào)，而且更加重視各國(guó)內(nèi)部社會(huì)問(wèn)題的協(xié)調(diào)。在原來(lái)的多邊貿(mào)易體制下的傳統(tǒng)議題并不過(guò)多涉及一國(guó)國(guó)內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題，但競(jìng)爭(zhēng)中立政策不僅影響締約方（尤其是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體）市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和外貿(mào)結(jié)構(gòu)，還與各國(guó)國(guó)內(nèi)的法律制度、法制建設(shè)、中小企業(yè)發(fā)展、就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題直接相關(guān)。

（三）影響貿(mào)易-投資-金融一攬子議題的談判

競(jìng)爭(zhēng)中立政策屬于典型的橫向議題。所謂“橫向議題”是從橫平面方向?qū)v向議題（如關(guān)稅、原產(chǎn)地規(guī)則等）全部或者部分議題產(chǎn)生影響，一旦各方就某個(gè)橫向議題達(dá)成一致，將被自動(dòng)運(yùn)用于協(xié)定的其他章節(jié)，其他議題也要服從于橫向議題提出的規(guī)則、規(guī)定和要求。[12]換句話說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)中立政策不僅涉及國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域議題，而且將自動(dòng)適用于貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域的談判進(jìn)程。美國(guó)一直認(rèn)為，世界各國(guó)之間仍存在較多的投資和服務(wù)貿(mào)易壁壘，金融危機(jī)發(fā)生后，包括新興經(jīng)濟(jì)體在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家對(duì)進(jìn)一步的開放猶豫不決。所以，競(jìng)爭(zhēng)中立將對(duì)國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資、政府采購(gòu)和主權(quán)財(cái)富基金運(yùn)作等國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帶來(lái)巨大影響。

（四）規(guī)制范圍廣、隨意性大

美國(guó)版本的“競(jìng)爭(zhēng)中立”在內(nèi)涵上與澳大利亞最初的定義不同，有著規(guī)制范圍更廣、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)、隨意度更大的特征。首先，在TPP議題中，國(guó)有企業(yè)被定義為“其商業(yè)運(yùn)營(yíng)直接或間接為一國(guó)政府所有或受其影響的企業(yè)”，界定很寬泛。其次，美式競(jìng)爭(zhēng)中立政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)很嚴(yán)格，如：美國(guó)明確提出要在OECD的“競(jìng)爭(zhēng)中立框架”中包括非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并促使各國(guó)達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)以確保其全面有效性，甚至提出各成員國(guó)應(yīng)對(duì)此問(wèn)題做出“政治性承諾”。再次，美國(guó)在判定國(guó)有企業(yè)及其運(yùn)營(yíng)是否違規(guī)這一關(guān)鍵問(wèn)題上，并不是按照嚴(yán)格的所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，而是以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，具有很大的隨意性，比如：我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)華為進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)多次受阻、步履維艱，因?yàn)槊婪揭恢睉岩芍袊?guó)政府對(duì)華為有某種程度的參與。

（五）經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化

美國(guó)政界對(duì)所謂的以國(guó)有企業(yè)為代表的“國(guó)家資本主義”的恐懼在于：美國(guó)始終認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的商業(yè)運(yùn)作擔(dān)負(fù)有特定的政治使命。如伊恩·布雷默認(rèn)為，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的國(guó)有公司在非洲、中東等很多政治不穩(wěn)定地區(qū)進(jìn)行投資，這種不惜成本、不計(jì)回報(bào)的投資方式明顯是為了特殊的政治目的，其動(dòng)機(jī)絕不單純是獲取商業(yè)利潤(rùn)，而是服務(wù)于整個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略。[13]所以，美國(guó)政界視競(jìng)爭(zhēng)中立政策為解決新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)有企業(yè)問(wèn)題的契機(jī)，希望透過(guò)多種國(guó)際治理平臺(tái)的規(guī)則制定效應(yīng)把競(jìng)爭(zhēng)中立確立為新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)限制新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)空間和成長(zhǎng)勢(shì)頭。

四、美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的戰(zhàn)略意圖

美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的矛頭直指中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體，尤其是這些國(guó)家的國(guó)有企業(yè)。美國(guó)力推競(jìng)爭(zhēng)中立原則至少包括四方面的目的：第一，加強(qiáng)保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額，并借此嚴(yán)格控制美國(guó)技術(shù)向中國(guó)等國(guó)家轉(zhuǎn)移。第二，擴(kuò)大美國(guó)商品在發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)份額，并以此擴(kuò)大在發(fā)展中國(guó)家的投資空間。第三，遏制新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的出口和海外投資勢(shì)頭，并以此維護(hù)自身在世界市場(chǎng)的壟斷地位。第四，打擊所謂“國(guó)家資本主義”模式的蔓延趨勢(shì)，爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的話語(yǔ)權(quán)。

（一）保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)及技術(shù)

在貿(mào)易方面，金融危機(jī)過(guò)后，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于貿(mào)易政策產(chǎn)生了大辯論，辯論中的觀點(diǎn)大致可以分為三類：貿(mào)易自由主義者、公平貿(mào)易論者和貿(mào)易懷疑論者。其中，“公平貿(mào)易論者”承認(rèn)貿(mào)易自由化的好處，但認(rèn)為美國(guó)公司和工人可能會(huì)被迫在他們認(rèn)為不公平的條件下競(jìng)爭(zhēng)，他們只支持含有“公平競(jìng)爭(zhēng)”條款的貿(mào)易協(xié)定，[14]而中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家中廣泛存在的國(guó)有企業(yè)恰恰是這種“不公平”的“確鑿證據(jù)”。一方面，越來(lái)越多的美國(guó)決策者開始堅(jiān)持以“公平競(jìng)爭(zhēng)”為旗號(hào)的貿(mào)易政策，他們認(rèn)為，美國(guó)必須確保貿(mào)易伙伴履行世貿(mào)組織義務(wù)和其他貿(mào)易協(xié)議，并要求美國(guó)政府通過(guò)使用立法、貿(mào)易政策工具和加強(qiáng)“貿(mào)易執(zhí)法”來(lái)達(dá)到“公平貿(mào)易”的目的，有些人甚至將限制進(jìn)口作為一項(xiàng)政策選項(xiàng)。[14]另一方面，隨著參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈分工的程度日益加深，我國(guó)出口產(chǎn)業(yè)的分工格局開始向產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)延伸，美國(guó)同類產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也感受到了中國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)壓力。所以，為保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和穩(wěn)定失業(yè)率，美國(guó)試圖通過(guò)其掌握國(guó)際貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)的優(yōu)勢(shì)來(lái)打造并強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，進(jìn)而提高新興經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的門檻。

在投資方面，“美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)對(duì)美投資政策是中國(guó)通過(guò)獲取美國(guó)技術(shù)從而推動(dòng)核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府計(jì)劃的一部分，并認(rèn)為中國(guó)政府將繼續(xù)有選擇地把投資與稅收優(yōu)惠以及政府采購(gòu)政策結(jié)合起來(lái)，將中國(guó)企業(yè)培育為世界級(jí)企業(yè)?！盵15]實(shí)際上，含糊的定義、嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)和操作的隨意性，都使得“美式國(guó)企條款”具有很強(qiáng)的進(jìn)攻性，只要美國(guó)愿意，可以給任何一家進(jìn)入美國(guó)的中國(guó)企業(yè)貼上“政府支持”的標(biāo)簽。以我國(guó)民營(yíng)企業(yè)華為為例，近年來(lái)，華為多次試圖擴(kuò)大在美國(guó)市場(chǎng)的份額，但每次嘗試都以失敗告終，美國(guó)認(rèn)定華為在美擴(kuò)張業(yè)務(wù)會(huì)給美國(guó)國(guó)家安全帶來(lái)威脅，而且懷疑華為與中國(guó)軍方有深厚關(guān)系，是受到中國(guó)政府支持的。

（二）擴(kuò)大美國(guó)在新興國(guó)家的出口市場(chǎng)及投資

美國(guó)前副國(guó)務(wù)卿霍馬茨認(rèn)為，新興市場(chǎng)國(guó)家給予國(guó)企的壟斷性優(yōu)勢(shì)使得其他國(guó)家的公司在貨物、服務(wù)、投資等方面的市場(chǎng)準(zhǔn)入更為困難，甚至成為不可能。這種不公平的貿(mào)易環(huán)境已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)的利益。

在對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)中立政策將對(duì)現(xiàn)行的國(guó)際貿(mào)易格局和規(guī)則產(chǎn)生重要影響，這種影響突出表現(xiàn)在國(guó)營(yíng)貿(mào)易領(lǐng)域。世界各國(guó)都存在大量的國(guó)營(yíng)貿(mào)易，各個(gè)國(guó)家都對(duì)重要商品施以國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理制度，但美國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)有關(guān)國(guó)家保留國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)，認(rèn)為國(guó)營(yíng)貿(mào)易制度打亂了國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)自由貿(mào)易造成了潛在或現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重阻礙作用，并將強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、限制和消除國(guó)營(yíng)貿(mào)易制度作為其貿(mào)易政策的主要目標(biāo)，尤其主張限制國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)營(yíng)貿(mào)易制度，美國(guó)一直認(rèn)為，就是這種由政府壟斷的農(nóng)產(chǎn)品國(guó)營(yíng)貿(mào)易制度對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)構(gòu)成巨大障礙。

在對(duì)外投資領(lǐng)域，“美國(guó)始終將促進(jìn)別國(guó)的開放投資看作其經(jīng)濟(jì)繁榮及增長(zhǎng)的主要支柱，是美國(guó)企業(yè)打開外國(guó)市場(chǎng)的大門，出口美國(guó)產(chǎn)品及服務(wù)的保障，也是美國(guó)實(shí)現(xiàn)其政治目的的渠道?！盵15]美國(guó)認(rèn)為，各國(guó)的國(guó)有企業(yè)使得外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)者面臨著不公平的待遇，比如對(duì)資金轉(zhuǎn)賬施加限制、歧視性的監(jiān)管手段、必須簽訂共享技術(shù)的協(xié)議等。美國(guó)很多商業(yè)團(tuán)體也指出，競(jìng)爭(zhēng)政策條款有助于解決國(guó)有企業(yè)在融資、監(jiān)管和透明度等方面的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。[7]但是，美國(guó)對(duì)自己的大型跨國(guó)公司是否遵守東道國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷法并不感興趣。

（三）爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的話語(yǔ)權(quán)

金融危機(jī)使得西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)陷入困境，而主張國(guó)家力量調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的國(guó)家干預(yù)主義學(xué)說(shuō)更加受到重視，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體采用的以國(guó)有企業(yè)為主要特征的經(jīng)濟(jì)管理體制引起了各發(fā)展中國(guó)家的廣泛興趣。美國(guó)政治咨詢公司Eurisa Group創(chuàng)始人伊恩·布雷默和著名金融大鱷索羅斯都將“國(guó)家資本主義”與自由資本主義模式對(duì)立比較。[13]

伊恩·布雷默認(rèn)為，“國(guó)家資本主義”的最大威脅是：國(guó)有企業(yè)使得各國(guó)可以在經(jīng)濟(jì)全球化和民族經(jīng)濟(jì)獨(dú)立這對(duì)矛盾中找到平衡點(diǎn)，更多的西方國(guó)家及其公司將更為仰仗發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開放的態(tài)度，甚至將使得世界經(jīng)濟(jì)體系“去耦合化”，也就是使得各個(gè)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)更為獨(dú)立自主，更多的發(fā)展中國(guó)家將在相互之間做生意，從而把美國(guó)排除在外，這將給美國(guó)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。更為恐怖的是，作為一種行之有效的管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的載體，國(guó)有企業(yè)所展現(xiàn)出來(lái)的諸多優(yōu)勢(shì)將使得更多國(guó)家效仿這一模式，從而嚴(yán)重影響世界范圍內(nèi)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，并削弱美國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理中的話語(yǔ)權(quán)。所以，伊恩·布雷默宣稱，以國(guó)有企業(yè)為典型特征的“國(guó)家資本主義”模式是冷戰(zhàn)后西方國(guó)家面臨的最大挑戰(zhàn)，這是一場(chǎng)“公司與國(guó)家之間的戰(zhàn)爭(zhēng)”！[13]彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所專家格瑞·布瑞納德（Gray Brainard）更是直言不諱地說(shuō)道：“從外交政策的角度出發(fā)，美國(guó)不會(huì)讓中國(guó)設(shè)計(jì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)模式?！盵8]

五、競(jìng)爭(zhēng)中立政策對(duì)我國(guó)國(guó)企“走出去”戰(zhàn)略的影響

美國(guó)政商各界力推競(jìng)爭(zhēng)中立政策與國(guó)有企業(yè)議題，究其本質(zhì)，是對(duì)中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展模式的反制。其背景在于：新興經(jīng)濟(jì)體中已出現(xiàn)許多國(guó)營(yíng)企業(yè)，“這些國(guó)企由于資金、技術(shù)及人力動(dòng)員有效，在國(guó)際高端商業(yè)活動(dòng)，如企業(yè)合并、大型投資與開發(fā)上極有競(jìng)爭(zhēng)力，使美國(guó)跨國(guó)公司的利益極受影響?！盵16]最為明顯的對(duì)比就是，當(dāng)2007年美國(guó)國(guó)會(huì)準(zhǔn)備拋出針對(duì)人民幣匯率的多個(gè)對(duì)華貿(mào)易提案時(shí)，包括英特爾、微軟、沃爾瑪、花旗集團(tuán)、摩根士丹利、可口可樂(lè)、寶潔、雪佛龍、通用電氣等在內(nèi)的160家美國(guó)跨國(guó)公司和行業(yè)協(xié)會(huì)采取高調(diào)行動(dòng)，聯(lián)手致信國(guó)會(huì)，反對(duì)國(guó)會(huì)采取針對(duì)中國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義措施。[17]而最近出現(xiàn)的“反國(guó)企論”浪潮則多由大型跨國(guó)企業(yè)及財(cái)團(tuán)支持，包括在華美國(guó)商會(huì)等組織。[18]

首先，美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中立政策涉及各國(guó)深層次的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是要求發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體改變其內(nèi)在的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、法律法規(guī)和競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向，是對(duì)WTO多邊貿(mào)易體制及多哈回合談判路線的實(shí)質(zhì)性修改。競(jìng)爭(zhēng)中立政策的作用不僅在于獲得有限的、一般性的貨物貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入，更著眼于使發(fā)達(dá)國(guó)家及其跨國(guó)公司更加順利地進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，從而達(dá)到維持西方大型跨國(guó)公司在世界市場(chǎng)上的壟斷地位、強(qiáng)化全球貿(mào)易主導(dǎo)權(quán)的目的。

其次，競(jìng)爭(zhēng)中立政策更將對(duì)我國(guó)國(guó)企“走出去”戰(zhàn)略產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。誠(chéng)如西方著名學(xué)者鮑德溫所說(shuō)，當(dāng)成長(zhǎng)起來(lái)的新興經(jīng)濟(jì)體跨國(guó)公司大力向外擴(kuò)展時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家制定的貿(mào)易-投資規(guī)則早已深深地嵌入到了世界市場(chǎng)之中，或者說(shuō)，早已嵌入到中國(guó)、印度和巴西等新興經(jīng)濟(jì)體準(zhǔn)備投資的引資國(guó)國(guó)內(nèi)的法律和規(guī)定之中，不管愿不愿意，我們都不得不屈從于美國(guó)等國(guó)家制定的、滲透著巨大的權(quán)力不對(duì)稱的游戲規(guī)則。[11]

雖然美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)中立政策明顯不符合我國(guó)目前的國(guó)情，但也必須看到，在國(guó)有企業(yè)問(wèn)題上我們確實(shí)存在很大的改進(jìn)空間，規(guī)范國(guó)企行為、健全競(jìng)爭(zhēng)政策法律法規(guī)也是我國(guó)全面深化改革的重點(diǎn)課題。為防止“二次入世”，我國(guó)必須做好充分的準(zhǔn)備，及時(shí)跟蹤美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的推進(jìn)進(jìn)程；但最重要的是，我國(guó)必須加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的全面改革，以更充分的自信面對(duì)未來(lái)的挑戰(zhàn)。

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［責(zé)任編輯 馮立榮］

America's Competitive Neutrality Policy:Platform,Characteristics and Strategic Intent

CHEN Zhi-heng,MA Xue-li
（Northeast Asian Studies College,Jilin University,Changchung,Jilin 130012，China）

The United States has been committed to the competition policy and trade issues,has actively promoted the so-called"competitive neutrality"policy,the push platform covers bilateral agreements,the plurilateral agreement,and penetrate the TPP,TTIP Regional Trade Agreement.American competitive neutrality policy is leading benchmarking,attaches importance to Behind-the-Border measures,wide range of effects,large political characteristics,such as economic problems.Its strategic intent is to protect domestic market and technology,expand trade and investment in emerging economies in the United States market share and maintain its position in the world market and compete for economic development model.Competitive neutrality policy strategy of state-owned enterprises going out of our country have a great negative impact,need to be planning a response as soon as possible.

competitive neutrality;platform;characteristic;strategic intent

F115

A

1007-5674(2014)05-0067-06

10.3969/j.issn.1007-5674.2014.05.015

2014-07-14

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“低碳經(jīng)濟(jì)全球博弈與我國(guó)的對(duì)策研究”（編號(hào)：11BJY060）

陳志恒（1968—），男，吉林公主嶺人，吉林大學(xué)東北亞研究院世界經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)理論，東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)；馬學(xué)禮（1986—），男，河北香河人，吉林大學(xué)東北亞研究院博士研究生，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)理論，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。