上海市浦東新區(qū)街道公共財(cái)政保障機(jī)制研究

上海市浦東新區(qū)財(cái)政局 于政華

一、“十一五”期間街道公共財(cái)政保障情況

“十一五”時(shí)期，是極不尋常的五年，一系列重大事件的發(fā)生使浦東新區(qū)站在了二次創(chuàng)業(yè)的新起點(diǎn)，一是國(guó)家批準(zhǔn)浦東成為首個(gè)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，賦予浦東先行先試新使命;二是國(guó)家批準(zhǔn)南匯行政區(qū)域并入浦東，給予浦東發(fā)展空間新拓展;三是世博會(huì)主場(chǎng)館選址浦東，迪斯尼和大飛機(jī)項(xiàng)目落戶，為浦東產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)注入新動(dòng)力;四是金融危機(jī)使宏觀環(huán)境發(fā)生劇烈波動(dòng)，對(duì)浦東轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提出新挑戰(zhàn)。

2006年，新區(qū)在浦興路、東明路街道實(shí)行試點(diǎn)，開(kāi)始將街道納入部門預(yù)算。2007年，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，對(duì)全區(qū)12個(gè)街道全面實(shí)行“提高公共財(cái)政保障，強(qiáng)化功能區(qū)域統(tǒng)籌，實(shí)施部門預(yù)算管理”的模式，支持街道職能轉(zhuǎn)變，這一改革當(dāng)時(shí)在全市和全國(guó)引起了較大的反響，當(dāng)時(shí)多家媒體爭(zhēng)相報(bào)道。南匯劃入浦東以后，為適應(yīng)浦東新一輪發(fā)展和大區(qū)域管理的要求，2010年，新區(qū)撤銷了原“六大功能區(qū)域”的管理模式，形成了“7+1”開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式。隨之財(cái)政管理體制也作了相應(yīng)調(diào)整，新的體制要求管理重心下移、財(cái)力下沉。按照新的管理辦法，新區(qū)財(cái)政承接了原由功能區(qū)域負(fù)責(zé)的街道部門預(yù)算管理、政府采購(gòu)管理等工作，為街道社區(qū)建設(shè)和管理的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展起著保駕護(hù)航的作用。

(一)財(cái)政投入總量分析。

“十一五”期間，新區(qū)財(cái)政安排街道公共保障支出98.95億元，從2006年的15.99億元上升到2010年的23.86億元，增長(zhǎng)49%，年均增長(zhǎng)12%。

(二)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)分析。

新區(qū)財(cái)政安排的街道支出主要包括基本支出、管理服務(wù)項(xiàng)目、社保就業(yè)項(xiàng)目、安商穩(wěn)商項(xiàng)目、實(shí)事項(xiàng)目等五大項(xiàng)目。以2009年為例，共安排街道支出23.81億元，其中基本支出5.07億元，占21%;管理服務(wù)項(xiàng)目5.56億元，占23%;社保就業(yè)項(xiàng)目3.83億元，占16%;安商穩(wěn)商項(xiàng)目0.61億元，占4%;實(shí)事項(xiàng)目8.74億元，占36%。

(三)財(cái)政投入的特點(diǎn)分析。

1.為街道正常工作的開(kāi)展提供充足的財(cái)力保障，確保街道人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出需求。要使街道發(fā)揮好組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的職能，做好本轄區(qū)內(nèi)的城市管理、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安等各方面工作，就必須給予街道充足的正常財(cái)力保障?！笆晃濉逼陂g，除了安排上述基本支出、管理服務(wù)項(xiàng)目、社保就業(yè)項(xiàng)目、安商穩(wěn)商項(xiàng)目、實(shí)事項(xiàng)目街道支出外，還安排了街道條線工作經(jīng)費(fèi)，以保障街道各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。

2.壓縮競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域支出，將有限財(cái)力向民生領(lǐng)域傾斜。按照公共財(cái)政的要求，在財(cái)力有限的情況下，財(cái)政投入逐步從競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域退出，而將更多的財(cái)力向非經(jīng)營(yíng)性的民生領(lǐng)域傾斜，確保了街道民生、社會(huì)保障等方面的需求。

3.開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，體現(xiàn)財(cái)政資金的投入效益。2008年，新區(qū)財(cái)政要求各街道委托第三方，開(kāi)展對(duì)公共保障資金的績(jī)效評(píng)價(jià)。根據(jù)專家組意見(jiàn)，不斷調(diào)整完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用分類座談、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地踏勘、自查抽查等方式進(jìn)行考評(píng)，正確評(píng)價(jià)財(cái)政投入的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，提高財(cái)政資金的使用效率。

(四)街道財(cái)政體制改革的成效。

1.促進(jìn)了街道工作重心轉(zhuǎn)移，社區(qū)公共保障水平明顯提高。一方面，通過(guò)改革，街道工作重心向社區(qū)建設(shè)與管理有效集聚，為民辦實(shí)事、解決老百姓急難愁問(wèn)題的自發(fā)性、主動(dòng)性和積極性進(jìn)一步增強(qiáng)。如東明路街道為解決社區(qū)居民出行難問(wèn)題，率先開(kāi)通了社區(qū)巴士環(huán)線，受到普遍好評(píng)，中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》欄目還對(duì)此進(jìn)行了專題報(bào)道，同時(shí)首創(chuàng)了“五星助老網(wǎng)”和獨(dú)居老人“五星平安報(bào)告制度”，實(shí)施了社區(qū)事務(wù)受理中心、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和敬老院等實(shí)事項(xiàng)目。另一方面，改革后按照以事定財(cái)原則保障街道事權(quán)支出，進(jìn)一步提高了社區(qū)公共財(cái)政保障度，一些群眾反映強(qiáng)烈、矛盾突出但因財(cái)力不足而無(wú)法解決的歷史遺留問(wèn)題在較短時(shí)間內(nèi)得到有效解決。如浦興路街道完成了5個(gè)居民小區(qū)住宅綜合整新工程，受益居民達(dá)7320戶;全面完成22座變頻泵房改造計(jì)劃，消除居民用水隱患;推進(jìn)了凌河路美化一條街和18個(gè)居民小區(qū)空調(diào)滴水管工程。東明路街道也集中精力完成了10個(gè)居民小區(qū)的上水管改造、19個(gè)居民小區(qū)的空調(diào)滴水管安裝、6個(gè)居民小區(qū)污水管整治工作，大大改善了社區(qū)居民的居住環(huán)境質(zhì)量和生活質(zhì)量。

2.強(qiáng)化了功能區(qū)域統(tǒng)籌管理，街道財(cái)經(jīng)管理意識(shí)明顯提高。街道實(shí)行部門預(yù)算管理模式后，由自行安排使用財(cái)力轉(zhuǎn)為功能區(qū)域根據(jù)社區(qū)工作實(shí)際統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)了功能區(qū)域在街道社區(qū)工作方面的管理力度。通過(guò)改革，街道支出更加突出公共性，按照有保有壓原則，基本支出突出了“合理、必須、節(jié)約”，項(xiàng)目支出堅(jiān)持了“以事定財(cái)、量力而行”，資金安排使用更加注重社區(qū)工作成效。改革后，東明路街道社區(qū)管理與服務(wù)支出比重從改革前的45%提升到64%，浦興路街道從64%提升到72%，街道支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，充分體現(xiàn)了功能區(qū)域統(tǒng)籌保障后對(duì)社區(qū)工作管理力度的加強(qiáng)。

同時(shí)，街道順應(yīng)改革要求，更加注重自身預(yù)算管理水平的提高，建立健全了內(nèi)控制度和審批程序，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，進(jìn)一步提高了街道財(cái)務(wù)精細(xì)化管理水平。如東明路街道實(shí)施改革后，成立了財(cái)務(wù)管理中心，對(duì)下屬事業(yè)單位、居委會(huì)實(shí)施統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算和賬戶管理;浦興路街道制定了新的財(cái)務(wù)管理辦法和經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度，從制度上保證預(yù)算執(zhí)行和資金管理的規(guī)范有序。

3.實(shí)現(xiàn)了街道經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，招商引資整體效應(yīng)明顯提高。功能區(qū)域統(tǒng)籌管理經(jīng)濟(jì)職能后，積極整合各種資源，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，招商引資整體合力和管理效應(yīng)明顯提高。如三林功能區(qū)域成立了投資促進(jìn)管理中心(招商引資平臺(tái))，金橋功能區(qū)域建立了“一個(gè)品牌，幾個(gè)分中心”的構(gòu)架，對(duì)外統(tǒng)一開(kāi)展招商和企業(yè)服務(wù)工作，夯實(shí)財(cái)源基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)和稅收保持了穩(wěn)定增長(zhǎng)的良好勢(shì)頭。2006年，浦興路、東明路街道稅收增幅分別達(dá)到83.2%和22.4%，高于2005年58.4個(gè)和4.3個(gè)百分點(diǎn)，其中浦興路街道居12個(gè)街道之首;三林功能區(qū)域稅收增幅達(dá)到33.1%，居6個(gè)功能區(qū)域之首。

二、當(dāng)前街道公共財(cái)政保障工作存在的問(wèn)題

(一)預(yù)算管理機(jī)制仍需規(guī)范提高。

從街道自身情況看，財(cái)力保障度得到了較大提高，但街道間在開(kāi)支范圍、預(yù)算編制口徑等方面仍然存在不盡統(tǒng)一的問(wèn)題;街道由自求平衡轉(zhuǎn)變?yōu)橐允露ㄘ?cái)保障機(jī)制后，預(yù)算決策、監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)制有待強(qiáng)化;與一般區(qū)級(jí)部門相比，街道部門預(yù)算管理有其特殊性，在預(yù)算安排和執(zhí)行的靈活性方面，既要有所考慮，又要把握好度。

(二)街道一級(jí)的部分財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配。

首先，街道有些事權(quán)不是很明確，按照“以事定財(cái)”原則，則無(wú)法給予財(cái)力保障，比如一些非市政道路的維護(hù)，會(huì)同其他部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法等這些工作，很多街道都必須做，但沒(méi)有明確的事權(quán)界定，財(cái)權(quán)保障也無(wú)從談起。其次，上級(jí)條線部門經(jīng)常有工作需要街道完成，街道卻無(wú)法保障所有工作的財(cái)力供給。街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，履行著管理社區(qū)事務(wù)等職能，正所謂“上面千條線，下面一根穿”，街道為了完成條線布置的各項(xiàng)工作，在沒(méi)有相應(yīng)財(cái)力保障的情況下，往往拆東墻，補(bǔ)西墻，擠占年初部門預(yù)算已安排的其他專項(xiàng)資金，影響了部門預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，也不利于各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

(三)街道聘用人員數(shù)量和經(jīng)費(fèi)還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

為了履行管理社區(qū)事務(wù)等職能，各個(gè)街道都在編制外聘用了一些人員，組織了協(xié)管員等各類聘派人員隊(duì)伍，但街道由于歷史沿用、地區(qū)差異、社區(qū)管理工作要求不同等原因?qū)ζ赣萌藛T的數(shù)量和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本都由街道自行決定，影響了預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性和精確性。

三、“十二五”期間新區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)街道公共財(cái)政保障機(jī)制改革的形勢(shì)分析

(一)市委市府高度重視社區(qū)建設(shè)和管理工作，為街道公共財(cái)政保障指明方向。

“十二五”時(shí)期，是全市加快推進(jìn)“四個(gè)率先”，加快建設(shè)“四個(gè)中心”和社會(huì)主義國(guó)際大都市的重要時(shí)期，也是浦東新區(qū)努力發(fā)揮好示范帶動(dòng)和核心功能“兩個(gè)作用”，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)二次創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放第二次歷史性跨越的關(guān)鍵時(shí)期。同時(shí)，作為2010年世博會(huì)舉辦和國(guó)務(wù)院“兩個(gè)中心”文件發(fā)布、南匯并入浦東之后制定的第一個(gè)五年規(guī)劃，改善民生成為社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)，“十二五”時(shí)期，我國(guó)將堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，民生優(yōu)先，加快社會(huì)建設(shè)的整體性推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧的有機(jī)統(tǒng)一。可以預(yù)計(jì)，在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，社區(qū)建設(shè)和管理工作依然將成為各級(jí)政府的重點(diǎn)工作之一，這為新區(qū)未來(lái)街道公共財(cái)政保障工作指明了方向。

(二)兩區(qū)合并對(duì)社區(qū)建設(shè)和管理工作既是機(jī)遇，又有挑戰(zhàn)。

2009年浦東新區(qū)和南匯區(qū)行政上正式合并，這對(duì)社區(qū)建設(shè)和管理工作既帶來(lái)一定的好處，但也帶來(lái)不少的挑戰(zhàn)。兩區(qū)合并后，行政區(qū)域面積增大，人口增加，有利于提高社區(qū)建設(shè)的層次，擴(kuò)大社會(huì)管理的范圍。但是由于原先兩區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平存在一定的差異，因此，在一些以區(qū)縣統(tǒng)籌為主或由區(qū)縣具體實(shí)施的項(xiàng)目中，兩區(qū)存在具體政策和待遇標(biāo)準(zhǔn)上的差距。如何統(tǒng)籌兼顧、既尊重歷史又注重現(xiàn)實(shí)，做好吸收、繼承、整合、優(yōu)化工作，穩(wěn)妥推進(jìn)兩區(qū)社區(qū)建設(shè)和管理制度的一體化，是我們面臨的艱巨任務(wù)和挑戰(zhàn)。

(三)從浦東綜合配套改革的要求來(lái)看，完善街道財(cái)政保障機(jī)制是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重要舉措。

通過(guò)完善街道社區(qū)公共財(cái)政保障機(jī)制，能有效推動(dòng)街道職能進(jìn)一步向加強(qiáng)社區(qū)管理與服務(wù)集聚，有利于進(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更好地體現(xiàn)財(cái)政的公共性，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)均衡化;有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、突出區(qū)域功能一體化發(fā)展;有利于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序;也有利于新區(qū)進(jìn)一步探索職能交叉互補(bǔ)的行政管理架構(gòu)，增強(qiáng)“7+1”開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式的統(tǒng)籌管理效能。

四、“十二五”時(shí)期財(cái)政支持街道社區(qū)建設(shè)和管理的建議

(一)理順街道財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，真正做到街道財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。首先要厘清政府事權(quán)，劃分政府與市場(chǎng)的邊界，政府應(yīng)當(dāng)有“所為”有“所不為”，主要職責(zé)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而競(jìng)爭(zhēng)性和排他性比較強(qiáng)的工作和服務(wù)則交由市場(chǎng)去完成。其次，上級(jí)條線部門在安排工作的時(shí)候，應(yīng)切實(shí)考慮到街道實(shí)際財(cái)力狀況，多與財(cái)政部門進(jìn)行溝通，以免出現(xiàn)事權(quán)下沉而財(cái)權(quán)不下沉的結(jié)果。最后，提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性，財(cái)政部門、街道以及各上級(jí)條線部門應(yīng)當(dāng)建立起職責(zé)明確、目標(biāo)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)高效的管理機(jī)制。

(二)強(qiáng)化部門預(yù)算約束，提高預(yù)算管理水平。

堅(jiān)持依法理財(cái)?shù)脑瓌t，增強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行剛性和可預(yù)見(jiàn)性，對(duì)因特殊情況確實(shí)需要調(diào)整和追加預(yù)算的，要嚴(yán)格按照法定程序?qū)彾?。進(jìn)一步深化街道部門預(yù)算改革，不斷細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目、強(qiáng)化部門預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行效果，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，不斷提高財(cái)政資金運(yùn)作效能。按照《預(yù)算法》等規(guī)定，制定和完善功能區(qū)域、街鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理制度，加強(qiáng)制度建設(shè)和基礎(chǔ)管理，建立健全體制運(yùn)行保障機(jī)制。預(yù)算管理堅(jiān)持量入為出、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資金監(jiān)管，不斷提高財(cái)政資金效益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自主發(fā)展和自求平衡，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。

(三)進(jìn)一步完善街道財(cái)政管理規(guī)范體系。

制定出一套適合街道實(shí)際情況的會(huì)計(jì)核算制度、財(cái)務(wù)管理制度，使街道財(cái)政管理實(shí)現(xiàn)“三個(gè)統(tǒng)一”:統(tǒng)一核算方法、統(tǒng)一核算內(nèi)容、統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理;以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo)，通過(guò)建立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出人均保障，在建立“三個(gè)統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上構(gòu)建合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)力評(píng)價(jià)體系;不斷深化預(yù)算和財(cái)會(huì)信用等級(jí)評(píng)定，探索績(jī)效預(yù)算管理，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，完善財(cái)政檢查工作機(jī)制。

(四)統(tǒng)一街道聘用人員的數(shù)量和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同勞動(dòng)人事等部門，結(jié)合街道地域面積、人口數(shù)量、工作強(qiáng)度等因素，對(duì)街道聘用人員數(shù)量和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定一個(gè)科學(xué)的合理定額，解決街道聘用人員“三定”問(wèn)題，以便科學(xué)、細(xì)致地編排此類經(jīng)費(fèi)。

(五)繼續(xù)完善街道保障資金的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，充分發(fā)揮資金使用效率。

總結(jié)以前年度開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)，建立完善以資金預(yù)算、監(jiān)督管理、社會(huì)效益為主體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，增強(qiáng)主管單位的績(jī)效觀念，構(gòu)建就業(yè)資金的追蹤問(wèn)效機(jī)制，提高財(cái)政資金的管理效能和使用效益。

(六)統(tǒng)籌安排安商穩(wěn)商經(jīng)費(fèi)，并根據(jù)執(zhí)行情況給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

為了更好的安商穩(wěn)商，維護(hù)和促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在街道部門預(yù)算中已安排了安商穩(wěn)商經(jīng)費(fèi)，不少街道反映各個(gè)街道企業(yè)戶管的數(shù)量以及這些企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)數(shù)都不盡相同，服務(wù)成本差異大。我們建議結(jié)合各街道戶管企業(yè)數(shù)量和企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)數(shù)等因素，對(duì)安商穩(wěn)商經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)籌分配，合理體現(xiàn)差別政策，另外為了更好調(diào)動(dòng)街道積極性，年終可以根據(jù)街道實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況，給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)。

(七)加強(qiáng)財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)，提高預(yù)算編制工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

在編排部門預(yù)算及財(cái)務(wù)核算上，各個(gè)街道的會(huì)計(jì)人員水平不盡相同，有的對(duì)新的政策和業(yè)務(wù)要求把握不夠，有的對(duì)政府收支分類科目，會(huì)計(jì)科目的運(yùn)用不夠準(zhǔn)確，各街道之間的口徑不一致影響了預(yù)算編排、執(zhí)行及財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量和效果。各街道應(yīng)配備專業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員，財(cái)會(huì)人員自身應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，不斷更新業(yè)務(wù)知識(shí)。財(cái)政部門要加大對(duì)街道財(cái)會(huì)人員的培訓(xùn)力度，定期組織各類專題培訓(xùn)，宣傳各項(xiàng)政策法規(guī)，使之能更好完成部門預(yù)算編制任務(wù)。

略)