建立健全環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度的探討

曹炳偉，孫 銘，楊林鋒

(江西省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，330077，南昌)

建立健全環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度的探討

曹炳偉，孫 銘，楊林鋒

(江西省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，330077，南昌)

為進(jìn)一步提高工程環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)效性，環(huán)境監(jiān)理作為工程實(shí)施過(guò)程中一項(xiàng)新的環(huán)境監(jiān)督手段不斷引入環(huán)境監(jiān)管體系之中，有必要對(duì)如何建立健全環(huán)境保護(hù)監(jiān)理法規(guī)制度進(jìn)行探討。從如何通過(guò)建立健全環(huán)境保護(hù)監(jiān)理法規(guī)制度，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)理工作，保障環(huán)境監(jiān)理權(quán)益方面進(jìn)行了分析，為今后環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展提供參考。

環(huán)境監(jiān)理；法規(guī)制度；探討

0 引言

始于20世紀(jì)80年代的我國(guó)工程監(jiān)理，至今已在確保工程質(zhì)量、提高建設(shè)水平、發(fā)揮投資效益上發(fā)揮了重要作用。相應(yīng)地，以建設(shè)部1989年7月28日發(fā)布的《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》為起點(diǎn)的工程監(jiān)理法規(guī)制度也在日益健全、完善和強(qiáng)化。環(huán)境監(jiān)理制度是近年來(lái)逐步探索的一項(xiàng)新的環(huán)境監(jiān)督管理制度，于2004年在遼寧省開(kāi)始起步。雖然實(shí)行時(shí)間晚于一般工程監(jiān)理，卻體現(xiàn)出其在環(huán)境監(jiān)管從兩端管理到過(guò)程管理、從一般政策管理到技術(shù)精細(xì)管理的重要意義。目前江西省正在積極推進(jìn)該項(xiàng)工作，以圖創(chuàng)建新的管理平臺(tái)、創(chuàng)新新的管理手段、創(chuàng)造新的環(huán)境業(yè)績(jī)。

沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，工程環(huán)境保護(hù)監(jiān)理工作首先要解決基本的依據(jù)、權(quán)限、主體、內(nèi)容、程序、裝備和責(zé)任問(wèn)題，即建立健全環(huán)境保護(hù)監(jiān)理法規(guī)制度。2012年，江西省環(huán)保廳發(fā)布了《關(guān)于在我省開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著該項(xiàng)工作正式啟動(dòng)，其內(nèi)容已初步涉及環(huán)境保護(hù)工程監(jiān)理工作的法規(guī)制度問(wèn)題。為了進(jìn)一步提高工程環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作的權(quán)威性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)效性，有必要對(duì)如何建立健全環(huán)境保護(hù)監(jiān)理法規(guī)制度進(jìn)行探討。以下針對(duì)如何通過(guò)建立健全環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度，提出幾點(diǎn)看法，以供參考。

環(huán)境監(jiān)理的法律依據(jù)不僅要有原則性、普遍性，更要有針對(duì)性；其法規(guī)制度的健全更要具有權(quán)威性、科學(xué)性和系統(tǒng)性。環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度的建立健全包括2個(gè)方面：一是層級(jí)上建立健全；二是其法規(guī)制度本身內(nèi)容建立健全。

1 環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度的層級(jí)

作為最高層級(jí)的《憲法》對(duì)保護(hù)環(huán)境和資源，防治污染和公害的規(guī)定是環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度的最高和最充分的依據(jù)；作為環(huán)境保護(hù)的基本法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》除了對(duì)保護(hù)環(huán)境和資源，防治污染和公害作了更具體的規(guī)定外，還對(duì)環(huán)境管理的有關(guān)環(huán)節(jié)如環(huán)境評(píng)價(jià)、監(jiān)督(等同于監(jiān)察)、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收等有專(zhuān)門(mén)章節(jié)或條款規(guī)定，也為環(huán)境監(jiān)理提供了基本法律依據(jù)。但是這并不必然推出環(huán)境監(jiān)理環(huán)節(jié)。在環(huán)境保護(hù)工作方面，對(duì)主要污染和公害的防治都有單行法，如《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等，且在其他相關(guān)專(zhuān)業(yè)法中也散見(jiàn)環(huán)保條款，這也只是環(huán)境監(jiān)理的原則依據(jù)而非直接依據(jù)。因此作為環(huán)境保護(hù)的基本法的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，應(yīng)當(dāng)設(shè)立關(guān)于環(huán)境監(jiān)理的專(zhuān)門(mén)條款，使之成為環(huán)境監(jiān)理的直接法律依據(jù)。

對(duì)于環(huán)境監(jiān)理法律法規(guī)制度的健全，通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，一部專(zhuān)門(mén)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》極大地促進(jìn)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，使其被社會(huì)廣泛認(rèn)同；目前，工程監(jiān)理雖被社會(huì)基本認(rèn)同，但環(huán)境監(jiān)理才開(kāi)始起步，并不為企業(yè)主動(dòng)接受。這就需要國(guó)家有一部統(tǒng)一的監(jiān)理法，把其擺在招標(biāo)投標(biāo)法、合同法等同等重要的法律地位，其中只要明確獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)理及其有關(guān)規(guī)范，環(huán)境監(jiān)理就有了直接的法律依據(jù)，這樣環(huán)境監(jiān)理即使沒(méi)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)法這樣的專(zhuān)門(mén)法，也必將得到有力推進(jìn)。

環(huán)境監(jiān)理作為法規(guī)級(jí)別的專(zhuān)門(mén)法尚屬空缺，就是有關(guān)條款也不多見(jiàn)。直到21世紀(jì)之初，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、鐵道部、交通部、水利部、國(guó)家電力公司、中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中開(kāi)展工程環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)的通知》(環(huán)發(fā)[2002]141號(hào))，隨后部分行業(yè)主管部門(mén)陸續(xù)獨(dú)立出臺(tái)有關(guān)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)理工作的通知；1991年原國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)專(zhuān)門(mén)了《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》，省級(jí)環(huán)保局也出臺(tái)了相關(guān)的配套規(guī)定，但這仍然達(dá)不到規(guī)章等級(jí)。做為環(huán)境監(jiān)理納入法制化軌道的最基本要求，環(huán)保部、省級(jí)政府出臺(tái)相應(yīng)規(guī)章仍然十分必要。作為規(guī)范性文件，很多省環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)發(fā)布了開(kāi)展環(huán)境監(jiān)理的通知，有的配套了環(huán)境監(jiān)理的辦法，這是啟動(dòng)和推進(jìn)環(huán)境監(jiān)理工作的必要文件?，F(xiàn)在這些規(guī)定還處在借鑒主體工程監(jiān)理辦法的階段，而且需要更權(quán)威性、強(qiáng)制性的高等級(jí)依據(jù)；作為環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度重要組成部分的各種環(huán)境監(jiān)理大綱、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和文件更是亟待建立健全，這是環(huán)境監(jiān)理的管理和監(jiān)理具體標(biāo)準(zhǔn)，需要做十分繁重復(fù)雜的基礎(chǔ)工作?？傊?，作為一個(gè)新的事業(yè)，只有走向法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，才能不斷壯大，永葆生命力。

2 環(huán)境保護(hù)工程監(jiān)理法規(guī)制度的內(nèi)容

現(xiàn)有的等級(jí)較高的較為完整的環(huán)境監(jiān)理辦法應(yīng)是《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》，但這還不是一部法律意義的文件，達(dá)不到規(guī)章的等級(jí)，權(quán)威性和約束力受到很大影響，而且時(shí)間較長(zhǎng)，有20多年了，現(xiàn)形勢(shì)發(fā)生了很大變化。其中許多規(guī)定還不如當(dāng)前省級(jí)環(huán)保局制定的辦法之力度。因此，為了推動(dòng)環(huán)境監(jiān)理工作，首先制定一部有關(guān)環(huán)境監(jiān)理規(guī)章十分迫切和必要。

2.1暫行辦法的簡(jiǎn)要分析

以《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》為例，對(duì)主要方面做一下簡(jiǎn)要分析解剖。

1)“立法”依據(jù)無(wú)上層法，其依據(jù)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》(國(guó)發(fā)[1990]65號(hào)文)之“加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法”要求與環(huán)境監(jiān)理區(qū)別較大，也就是說(shuō)并無(wú)有關(guān)監(jiān)理的具體要求，有關(guān)省出臺(tái)的辦法其依據(jù)也很不統(tǒng)一，很不直接。實(shí)際上這是一個(gè)新的事業(yè)創(chuàng)立法規(guī)制度必然面臨的共同問(wèn)題。主體工程監(jiān)理規(guī)定的立法經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新性“立法”的一般做法是，無(wú)上層法的情況下，不提立法依據(jù)，只提“立法”目的。

2)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)理的對(duì)象規(guī)定太具體狹窄，這是試點(diǎn)工作帶來(lái)的局限，已無(wú)法跟上形勢(shì)發(fā)展；現(xiàn)有關(guān)省的辦法已有較大改進(jìn)，大大拓展了范圍；實(shí)際上作為“立法”，應(yīng)對(duì)所有涉及環(huán)保工程的項(xiàng)目具有普遍的約束力。

3)給環(huán)境監(jiān)理賦予了監(jiān)督、檢查、處理的任務(wù)，使監(jiān)理具有了準(zhǔn)行政管理職能，具有行政或事業(yè)單位委托性質(zhì)。但是監(jiān)理畢竟與監(jiān)察不同，與執(zhí)法有區(qū)別，而更應(yīng)是市場(chǎng)主體，在技術(shù)上比在行政上更具權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性?，F(xiàn)各省的辦法對(duì)監(jiān)理的性質(zhì)有了較大改變。

4)將建立機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，保障經(jīng)費(fèi)和開(kāi)展工作作為縣級(jí)以上人民政府的職責(zé)，有利于監(jiān)理工作的起步、發(fā)展。

5)規(guī)定了機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和人員的建設(shè)、設(shè)置、條件和職責(zé)及其法律責(zé)任。其權(quán)限更像環(huán)境監(jiān)督；其監(jiān)理體系深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，覆蓋面廣，根系發(fā)達(dá)；對(duì)注冊(cè)和資質(zhì)沒(méi)有規(guī)定；現(xiàn)各省的辦法上述規(guī)定更加具體嚴(yán)格，對(duì)考核管理設(shè)專(zhuān)章，建立了資質(zhì)或注冊(cè)制，并增加了法律責(zé)任。

6)對(duì)監(jiān)理的裝備、設(shè)備等基本物質(zhì)條件進(jìn)行了規(guī)定。

7)簡(jiǎn)單地對(duì)監(jiān)理程序作了規(guī)定，涉及的統(tǒng)一標(biāo)志、佩戴證章、出示證件類(lèi)似環(huán)境監(jiān)督(監(jiān)察)，具有行政執(zhí)法性質(zhì)。

總之，《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》具有20世紀(jì)90年代的時(shí)代特征，至今適用有很大的局限性，急需重新制定。

2.2建立健全環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度的實(shí)體規(guī)范

制定一部好的環(huán)境監(jiān)理規(guī)章，對(duì)環(huán)境監(jiān)理工作乃至環(huán)境保護(hù)工作具有標(biāo)志性意義，是環(huán)境監(jiān)理進(jìn)入法制化、規(guī)范化的里程碑，對(duì)環(huán)境監(jiān)理的法規(guī)制度建立健全具有指導(dǎo)意義。

根據(jù)環(huán)境監(jiān)理的性質(zhì)和法律本身結(jié)構(gòu)，環(huán)境監(jiān)理規(guī)章的章節(jié)的設(shè)置一般為：總則、監(jiān)理的管理、監(jiān)理的內(nèi)容、監(jiān)理的程序、監(jiān)理的考核、法律責(zé)任。

總則中主要解決環(huán)境監(jiān)理的重大問(wèn)題。首先是立法目的，創(chuàng)新規(guī)章在無(wú)上位法作為直接依據(jù)時(shí)，更需要明確的立法的目的，即同環(huán)保法一致的最高目標(biāo)，而直接目的除了對(duì)環(huán)境工程建設(shè)的“質(zhì)量、進(jìn)度和投資進(jìn)行控制管理”與一般工程監(jiān)理一致外，還有監(jiān)督管理主體工程建設(shè)行為的環(huán)境影響的特殊性；二是環(huán)境監(jiān)理定義，設(shè)計(jì)到環(huán)境監(jiān)理的定性定位，各省的辦法明顯確定了“專(zhuān)業(yè)化中介服務(wù)“定性和技術(shù)性定位；三是效力范圍，包括空間和時(shí)間效力，應(yīng)具有前瞻性和戰(zhàn)略性，不宜局限于現(xiàn)有階段的工作進(jìn)展，現(xiàn)有辦法仍采取列舉方式，限制了效力范圍；四是適用對(duì)象，應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境監(jiān)理主體和客體，不應(yīng)局限為僅僅對(duì)環(huán)境監(jiān)理主體的管理，而應(yīng)涵蓋被監(jiān)理的對(duì)象，做到權(quán)利義務(wù)的平衡，在考慮到兼具監(jiān)督性質(zhì)，有時(shí)權(quán)利并不完全對(duì)等；五是明確各級(jí)人民政府及其環(huán)境行政主管部門(mén)的職責(zé)，對(duì)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的建立、運(yùn)行、權(quán)利和管理給予保障；六是確立環(huán)境監(jiān)理的基本原則和制度。從事工程監(jiān)理活動(dòng)的一般準(zhǔn)則是“守法、誠(chéng)信、公正、科學(xué)”[1]。根據(jù)多年來(lái)的環(huán)境監(jiān)理實(shí)踐和上述分析，環(huán)境監(jiān)理除了遵循上述原則外，還要建立環(huán)境監(jiān)理“獨(dú)立”原則、“權(quán)責(zé)一致”原則、“效益”原則[1]和“協(xié)調(diào)原則”，建立“總工程師負(fù)責(zé)制”、“招標(biāo)投標(biāo)制”[2]和分級(jí)負(fù)責(zé)制等基本制度。

環(huán)境監(jiān)理的管理涉及主管部門(mén)、監(jiān)理主體和建設(shè)主體3大主體，涉及行政管理和市場(chǎng)管理兩大管理機(jī)制，一般要對(duì)責(zé)任制、報(bào)告制、備案制、招標(biāo)投標(biāo)制、委托制、合同制以及糾紛處理等做出相關(guān)規(guī)范；環(huán)境監(jiān)理的內(nèi)容涉及前期、建設(shè)期、運(yùn)行期3大階段，涉及獨(dú)立的環(huán)境工程、附屬的環(huán)境工程和主體工程對(duì)環(huán)境的影響3大監(jiān)理對(duì)象，涉及到監(jiān)督、檢查、控制3大基本監(jiān)督手段等，因此，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)理方案制及其評(píng)審制、監(jiān)理人員組成及其責(zé)任制、監(jiān)理的巡查、檢查、旁站和登記制、例會(huì)和報(bào)告制、信息管理制、緊急或重大問(wèn)題處置制以及責(zé)任追究制等相關(guān)規(guī)范。環(huán)境監(jiān)理程序主要規(guī)定重大程序即法定程序，一經(jīng)規(guī)定就不得違反。但環(huán)境監(jiān)理的一般工作程序較為細(xì)致，要靈活掌握，不宜作出規(guī)定，由方案具體解決。這些法定程序一般應(yīng)有進(jìn)入、公告、月報(bào)、年報(bào)、審查、總結(jié)、驗(yàn)收、經(jīng)費(fèi)支付、調(diào)解、復(fù)議、起訴等關(guān)系到人員簽字、時(shí)間地點(diǎn)、時(shí)限、形式(書(shū)面或口頭，正式文件)建檔歸檔等相關(guān)規(guī)定。監(jiān)理的考核主要是對(duì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)建立、晉級(jí)、降級(jí)、撤銷(xiāo)和人員的進(jìn)入、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)等條件和程序作出規(guī)范，建立注冊(cè)制和資質(zhì)制。法律責(zé)任同樣要涉及3個(gè)主體，包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任；其種類(lèi)和幅度要依據(jù)權(quán)限和相關(guān)法保持一致。

2.3建立健全環(huán)境監(jiān)理配套政策制度

一部環(huán)境監(jiān)理規(guī)章，不能解決所有問(wèn)題，需要規(guī)范性文件和具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。“建立環(huán)境監(jiān)理技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)考核與驗(yàn)收、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 為環(huán)境監(jiān)理工作提供量的依據(jù), 便于定量考核環(huán)境監(jiān)理工作, 使得各項(xiàng)措施更合理、更可行和更有效。”[3]對(duì)于規(guī)章的貫徹執(zhí)行，還需要一個(gè)過(guò)程，特別是起步階段，需要出臺(tái)相關(guān)政策，循序漸進(jìn)。這一系列的規(guī)范行文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、大綱、方案、格式性文本等具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，是環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度體系的重要組成部分。這項(xiàng)工作十分細(xì)致、繁重，也十分必要，需要迅速建立完善。另外，各級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)及其監(jiān)理部門(mén)，還需要聯(lián)系本地實(shí)際制定配套的細(xì)則，從而構(gòu)成一個(gè)從中央到縣鄉(xiāng)、從行政到技術(shù)的環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度體系，作為環(huán)境法律體系之重要的子體系，為環(huán)境體系的完善作出貢獻(xiàn)。

3 結(jié)論

環(huán)境監(jiān)理是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，需要全方位開(kāi)拓創(chuàng)新。環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度的建立健全在進(jìn)行了一段時(shí)間的試點(diǎn)逐步成熟便成為當(dāng)務(wù)之急，這是環(huán)境監(jiān)理從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，從試點(diǎn)到規(guī)范的必要條件，也是環(huán)境監(jiān)理持續(xù)發(fā)展，與工程監(jiān)理接軌、與國(guó)際規(guī)則接軌的必要要求。環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度體系建立完善可以走從下到上、或從規(guī)章向兩端、從實(shí)踐到制度的路徑，可以借鑒國(guó)外、國(guó)內(nèi)主體工程監(jiān)理、環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)境評(píng)價(jià)法規(guī)制度體系建立完善的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但一定要堅(jiān)持獨(dú)立、自主和創(chuàng)新原則。環(huán)境監(jiān)理法規(guī)制度體系的建立完善必將使環(huán)境監(jiān)理與環(huán)境評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)察并駕齊驅(qū)，共同為環(huán)保事業(yè)的發(fā)展長(zhǎng)大做出貢獻(xiàn)。

[1] 朱京海.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理概論[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2010.

[2]中華人民共和國(guó)建設(shè)部.建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定[EB/OL].[2006-12-10].http://www.cin.gov.cn/law/depart/2001012002.htm.

[3]謝建宇,馬曉明.工程環(huán)境監(jiān)理與工程監(jiān)理的比較及發(fā)展建議[J].四川環(huán)境,2007,26(2):109-112.

ToEstablishandPerfecttheRegulationsSystemofEnvironmentalSupervision

CAO Bingwei,SUN Ming,YANG Linfeng

(Jiangxi Academy of Environmental Sciences,330077,Nanchang,PRC)

In order to make the environment supervision more authoritative,more systematic,more long-term,Environmental supervision system need to introduce new means ofenvironmental supervision,this is the environmental supervision during work implementation.It is necessary to discuss how to establish and improve the supervision of environmental protection laws and regulations.This paper analyzes the establishment of a sound environmental supervision laws and regulations,so as to promote the environmental supervision,environmental supervision rights and interests protection.To provide reference for the development of environmental supervision in the future.

environmental supervision;laws and regulations;discussion

2014-10-09;

2014-11-17

曹炳偉(1974-)，男，江蘇高郵人，大學(xué)本科，高級(jí)工程師，現(xiàn)從事環(huán)境監(jiān)理工作。

10.13990/j.issn1001-3679.2014.06.037

X328

A

1001-3679(2014)06-0915-04